構建養老PPP項目合理投資回報機制

文/中央財經大學PPP公共治理研究院 滿 莉

1 我國人口老齡化現狀

隨著我國社會老齡化程度不斷加深，人口老齡化形勢嚴峻，養老產業需求日益凸顯。2000年，我國開始步入老齡化社會。2011年4月發布的第6次全國人口普查顯示，2010年我國60歲以上老年人為1.77億人，占全國總人口的13.32%（見表1）。預計到2025年我國60歲以上老年人口將達到3億，2035年超過4億，2050年接近5億，屆時全球老年人將達20億，其中我國占14億人。未來，我國每3個人中就有1個老年人。

養老問題已成為影響我國國計民生的重大問題，養老服務需求日漸增長。養老服務業已成為產業鏈長、涉及面廣、潛力巨大的新興朝陽產業。加快發展養老服務業，滿足老年人不斷增長的養老服務需求，是全面建成小康社會的一項迫切任務，也是穩增長、調結構、促改革、惠民生、促進經濟社會協調發展的現實需要。國家出臺了一系列政策文件，學者們也從養老產業發展、服務體系建設等方面提出眾多政策建議。“十三五”期間，養老服務業基本建立以《中華人民共和國老年人權益保障法》為總依據，以法律法規、規范性文件、配套政策和規劃標準為支撐的制度體系，初步形成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的養老服務體系。但與老年人多樣化的養老需求相比仍有較大差距，廣大老年人對當前養老服務的滿意度較低，還存在供給結構不合理、市場潛力未充分釋放、各方資源投入產出效率低、服務質量有待提升等突出問題。人口老齡化的快速發展與家庭小型化、空巢化相重疊，與新型工業化、新型城鎮化相結合，與經濟轉型、社會轉型相交織，老年人口社會撫養負擔進一步加重，急劇增長的社會養老需求與老齡事業發展滯后的矛盾日益突出。另外，我國人均GDP水平遠落后于西方發達國家，導致我國人口老齡化具有獨特的“未富先老”特征。

表1 第六次人口普查全國、城鎮、農村老年人口數量

養老是一個事業，隨著我國老齡化形勢不斷嚴峻、老年人越來越多、服務需求越來越大，僅靠政府難以做到全面。養老本身公益性較強，因此，明晰政府和市場邊界是建立完善社會養老服務體系的前提。養老服務發展的“大政府、小社會”使市場在資源配置中的決定性作用未能充分發揮。對于養老需進行行政資源與民間資源的整合，在政府主導和推動下，依靠社會力量，調動各方積極性，運用多方資源，建立政府主導、民間資本參與、社會力量補充的立體式養老服務體系。

2 我國養老PPP項目投資機制

2.1 養老PPP政策重點

為鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式推進養老服務業供給側結構性改革，加快養老服務業培育與發展，2014年財政部出臺《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，開啟PPP模式在基礎設施及公共服務領域的應用。自2014年起，多項養老服務政策文件中提到鼓勵社會力量通過PPP模式參與養老服務，內容包括將PPP投融資模式應用于醫養結合領域、建設或發展養老機構、整合改造閑置社會資源、發展養老服務等，可以看出政府對養老的重視及推進PPP項目的信念。截至目前，許多省市已將PPP應用于養老服務中并取得積極進展。

2.2 全國PPP養老項目314項，占總量2.3%

根據財政部全國PPP綜合信息平臺項目庫的最新數據，截至2017年8月31日，全國PPP綜合信息平臺項目庫入庫項目共13599項，其中養老項目314項，占項目總量的2.3%。34項為國家級示范項目，18項為省級示范項目。從項目數量看，共有山東、貴州、河南、新疆等25省有養老項目入庫，大部分省份的入庫養老項目在10個以內。山東和貴州分別以46項及43項在項目數量上遙遙領先于其他省份，緊隨其后的河南、新疆、四川、內蒙古、云南、江蘇、江西、黑龍江等8省在10～30項內，陜西、河北、北京、湖南、甘肅、福建、遼寧、浙江、寧夏、湖北、安徽、吉林、山西、青海、廣西等15省分別有1～10項養老項目入庫。另有海南、天津、廣東、上海、重慶、西藏等6省沒有養老項目入庫。從各省項目金額看，與各省項目數量情況大致吻合，區域之間的投資金額差距懸殊。山東、貴州、河南、江蘇、云南等5省的投資金額較高，尤其是山東省以570億元的投資金額居首（見圖1）。

圖1 全國養老PPP項目投資金額分省統計

2.3 政策工作重點

2017年8月，民政部、財政部、人社部等印發《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》，提出優先支持重點養老服務領域，將重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，立足保障型基本養老服務和改善型中端養老服務，參與養老機構、社區養老體系建設、醫養健融合發展等養老服務供給3大板塊。

按全國PPP綜合信息平臺項目庫養老板塊項目領域分類看，34項國家級示范項目有17項為養老業，其中13項為醫養結合項目，4項為老年公寓項目。通過查看項目內容，發現多集中于養老機構類及醫養結合類項目，僅有2項涉及社區養老體系建設，分別為贛州市章貢區社區居家養老服務中心項目及長春市養老綜合項目（此項目分3部分，居家養老服務中心建設為其中之一，主要依托長春市現有90個社區建設）。

未來通過PPP模式加大對社區養老體系建設的支持，也是滿足老年人居家養老需求、順應居家社區養老趨勢的體現。

2.4 部分省份養老PPP項目進展

2.4.1 ROT模式：湖北省武漢市社會福利院

ROT（改建—運營—移交）指政府在TOT模式基礎上，增加改擴建內容的項目運作方式。ROT有時也看作“BOT+TOT”，主要適用于改建、擴建的存量項目。例如，集智慧養老、康復、醫療、休閑娛樂于一體的湖北省武漢市社會福利院項目，福利院綜合大樓于2016年7月建設完成并交付使用。大樓分A、B兩座，其中A座由武漢市社會福利院直接經營，B座通過PPP模式招標引進社會資本，采用ROT模式，由武漢市社會福利院與中標的社會資本方成立項目公司。項目公司在原有基礎上進行裝修改造、安裝工程改造、智能化系統升級、醫療設備及辦公家具購置，投入運營后通過收取社會代養老人服務費、醫療費、體檢費、居家養老服務費、超市收入、電商平臺收入等獲得合理回報。

2.4.2 BOT模式：淄博市博山姚家峪生態養老中心

山東省淄博市博山姚家峪生態養老中心項目由博山區公有資產經營公司和社會資本方共同組建的項目公司進行前期建設并作為該PPP項目的實際運營公司。特許經營權期限為30年，其中建設期5年，運營期25年，特許經營期滿后，該項目產權移交給區政府。項目總投資19.25億元，由博山區政府授權淄博市博山區公有資產經營公司作為政府出資人出資0.85億元，淄博泰和房地產開發有限責任公司、中國建筑第二工程局有限公司和上海道聯投資有限公司聯合作為社會資本方共同出資3.4億元，按照2:8的出資比例共同組建淄博凱富瑞生態頤養有限公司，此公司作為該PPP項目的實際運營公司，剩余15億元由項目公司向金融機構融資解決，占總投資的77.9%（見圖2）。

圖2 淄博市博山姚家峪生態養老中心的BOT模式

2.4.3 BOO + 可行性缺口補助：愛晚功城國際養生養老文化產業基地

項目位于云南省楚雄市開發區，規劃總用地面積2436畝，建設總用地1503畝，建筑面積161.67萬m2。其中一期建設用地面積220畝，建設內容包括：養老公寓（設置床位數1.8萬張），愛晚中心及老年大學，商業中心，自理、介助公寓，景觀、道路建設。一期建設內容估算總投資費用12.16億元。

3 PPP養老模式探析

3.1 PPP項目概要

PPP模式（Public—Private—Partnership），通常被稱為“政府與社會資本合作”，是政府與社會資本為合作建設城市基礎設施項目，或為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。

PPP項目運作方式主要包括建設—運營—移交（BOT，Build—Operate—Transfer）、建設—擁有—運營（BOO，Build—Own—Operate）、購買—建設—運營（BBO，Buy—Build—Operate）、移交—運營—移交（TOT，Transfer—Operate—Transfer）、改建—運營—移交 （ROT，Rehabilitate—Operate—Transfer）、區域特許經營（Concession）、租賃—運營—移交（LOT，Lease—Operate—Transfer）以及這些方式的組合等。具體運作方式的選擇主要由PPP項目類型、融資需求、改擴建需求、收費定價機制、投資收益水平、風險分配基本框架和期滿處置等因素決定。

3.2 PPP養老項目運行過程中的問題

在我國經濟增速放緩、以政府投資占主導的經濟發展模式已不可持續的大背景下，國務院、發改委及財政部等政府部門出臺了一系列文件推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式為城鎮化建設提供融資渠道，認可以PPP模式引導社會資本參與養老服務設施的投資和運營是一種符合各方利益的可操作發展模式。在將PPP引入養老產業的過程中也存在如下問題。

1）以PPP模式操作養老項目尚無成熟經驗可循。2014年底財政部發布的30個PPP示范項目清單并不包含養老產業項目。

2）在我國各地簽訂的PPP項目中，國有企業、外地國企合作較多。一些地方政府負責人在PPP項目建設中，更傾向于與央企、外地國企合作，而與私營企業合作心存顧慮，私營企業也對現行PPP項目法律不健全、地方政府信用水平不高等問題考慮較多，擔心合法權益與回報難以保證，政府能否進行利益風險共擔及政府的政策變化難以預測等。

3）將PPP項目引入養老中有利于吸收民間資本，解決政府資金投入不足問題。相較于傳統公共養老模式，PPP模式風險較大，而目前我國不少地方對PPP項目風險評估不足。同時，各地在推行這一模式過程中，更多考慮政府融資平臺轉型、地方債務化解、地方經濟增長率等，不重視開工率對風險的控制。

4）在養老PPP項目運行過程中缺少專業化人才，缺少標準化操作指南與合同范本，有效指導不夠，運行機制不完善，退出機制不通暢，民間資本參與不及預期，后期運行管理仍需加強。

4 養老PPP項目運行機制運作建議

1）采用適用于新建基礎設施的BOT、BOO等模式建設養老設施 由于養老項目的公益性特征，又面向老年人這一弱勢群體收費，完全由投資人投資并通過提供養老服務收回投資的形式，經濟上并不可行，仍需政府補貼，如以優惠價格提供場地或土地，在運營階段按照床位給予補貼等。

2）建立民間資本參與混合所有制、PPP項目清單制度與容錯機制 從思想上、制度上消除相關部門的后顧之憂，加大對民間資本的開發力度，激發民間資本的積極性。

3）借鑒發達國家經驗采用“建設—維護—移交+委托運營”模式 該模式有3個參與方：政府作為項目的主導者和監管者；建設方即社會投資人，負責設施的建設和維護；運營單位作為項目建成后的運營者。政府先與社會投資人簽訂投資和維護更新協議，由其出資建設養老院等設施，在竣工并完成驗收后，投資人在一定期限內負責設施的維護和更新，政府以租賃方式獲得養老設施的使用權，以租賃費支付投資人建設、維護成本及回報。同時，政府以租賃經營的方式將該養老設施租賃給運營單位使用，或以委托運營的方式交由運營單位運營，視情況以降低租金方式或按養老院實際入住人數給予補貼，使運營者在提供高性價比服務的同時也能獲得合理收益。這種模式的優點是專業運作，解決了養老服務所需的儀器儀表等專業維護問題，同時能在較長時間內平滑政府投入的現金流。政府可從一些有融資需求和服務需求的單體項目著手試點，形成經驗后再逐步推廣。

4）健全PPP養老模式的部門協調機制 通過完善價格機制，采取財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式，建立合理有效的PPP養老項目投資回報機制。同時建立科學合理的權益保障機制，不僅要維護民間資本投入后的公平待遇、合法權益，也需保障民間資本的利益在受損情況下具有合理的解決方式。

參考文獻：

[1]俞華.搞好市場化養老試點 推進養老服務產業化[J].城市住宅，2017（1）：9-14.