政策工具視角下的扶貧政策
——以《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧工作的指導(dǎo)意見》為例

那卡西·索娜，水雪娟

（新疆大學(xué)，新疆 烏魯木齊 830046）

一、引言

習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)，東西部扶貧是推動(dòng)各地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展、共同富裕的重要戰(zhàn)略。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后脫貧任務(wù)重，是脫貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)，做好東西部扶貧的工作不僅離不開社會(huì)各界的關(guān)注，同時(shí)扶貧工作的發(fā)展更需要政府政策的扶持。目前學(xué)者們對(duì)關(guān)于東西部扶貧政策的研究主要分為三個(gè)方面：一是回顧東西扶貧協(xié)作的歷史演進(jìn)，二是政府工作報(bào)告和講話，三是總結(jié)對(duì)某一省份的幫扶經(jīng)驗(yàn)，以小見大，探討推進(jìn)東西扶貧協(xié)作的思路方向。盡管學(xué)界的研究我國東西部協(xié)作的扶貧事業(yè)的發(fā)展取得了一定成果，但還是存在一定不足，缺乏系統(tǒng)性和實(shí)證考察。

學(xué)者們對(duì)于Rothwell和Zegveld的政策工具歸類思想的應(yīng)用非常普遍，其中主要包括王輝對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)政策的研究、李健等人對(duì)慈善事業(yè)的研究和黃萃等對(duì)風(fēng)能政策的研究，他們都分別運(yùn)用歸類思想對(duì)政策文本進(jìn)行分析。東西部協(xié)作的扶貧工作同樣得到政策的扶持，因此，本文以2016年12月7日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)東西部扶貧工作的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）文本作為分析樣本，在理論上深度剖析，提高政策文本的實(shí)操性。首先，確定所要研究的政策文本，其次利用政策工具構(gòu)建二維分析框架，然后對(duì)政策文本中的內(nèi)容進(jìn)行編碼、歸類，最后根據(jù)政策編碼歸類的結(jié)果分析東西部扶貧在政策工具運(yùn)用中存在的不足，進(jìn)而給出相應(yīng)的政策建議。

二、基于政策工具二維分析框架的構(gòu)建

政策與政策工具是相互協(xié)調(diào)、相輔相成的。政府通過政策的制定實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，合理利用政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的必要條件，有利于我們對(duì)政策的理解和執(zhí)行。事實(shí)上，這就像市場的供求關(guān)系，市場向社會(huì)提供商品，政府也向社會(huì)輸出公共服務(wù)。從這個(gè)視角而言，政府制定政策提供公共服務(wù)和公眾對(duì)政策需求達(dá)到平衡狀態(tài)，就會(huì)受到供求關(guān)系的影響。本文采用Rothwell和Zegvelad的三種類型的政策工具，將政策工具分為供給型、環(huán)境型和需求型，使他們?nèi)咧g相互協(xié)調(diào)、共同協(xié)力發(fā)揮政策的作用，達(dá)到最佳效果。

（一）X維度：基本政策工具維度

供給型政策工具主要是政府通過從外界的投入和支持來完善影響脫貧的要素，包括社會(huì)資金投入、人才培養(yǎng)、技術(shù)支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和信息服務(wù)等有效支持，從而進(jìn)一步推動(dòng)?xùn)|西部扶貧的進(jìn)程。供給型政策工具是促進(jìn)貧困地區(qū)早日擺脫貧困，縮小東西部差距，也是脫貧攻堅(jiān)的有效保障，反映了政府在貧困治理中的促進(jìn)作用。根據(jù)扶貧工作的特點(diǎn)，供給型政策工具可以進(jìn)一步分為“資金投入”、“人才培養(yǎng)”、“設(shè)施提供”和“信息服務(wù)”等方面。

環(huán)境型政策工具在扶貧工作中的作用更為有效，特別是通過制度規(guī)劃、目標(biāo)設(shè)計(jì)、金融服務(wù)、稅收優(yōu)惠以及扶貧的工作的法規(guī)管制和策略性措施等為東西部地區(qū)的共同發(fā)展提供一個(gè)更好的環(huán)境，從而間接促進(jìn)扶貧工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

需求型政策工具主要用于政府扶貧開發(fā)，通過政府服務(wù)外包、貿(mào)易管制、公私合營和市場塑造等措施降低市場風(fēng)險(xiǎn)，利用這些措施打開扶貧工作的大門，穩(wěn)固扶貧工作環(huán)境，從而刺激扶貧發(fā)展。因《意見》中服務(wù)外包、貿(mào)易管制和公私合營設(shè)計(jì)較少，所以把它們都合并為市場塑造。

（二）Y維度：扶貧開發(fā)的價(jià)值

一種類型的指標(biāo)劃分不能充分反映東西部扶貧政策的特點(diǎn)，特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)處于劣勢，政治文化等方面還需要不斷加強(qiáng)的扶貧對(duì)象，就更需要考慮其自身的規(guī)律和特征。習(xí)近平指出:“必須在精準(zhǔn)政策上出實(shí)招、在精準(zhǔn)推動(dòng)上下實(shí)功、在精準(zhǔn)落地上見實(shí)效”。因此，我們從解決溫飽、社會(huì)保護(hù)、能力開發(fā)和社會(huì)整合四個(gè)方面來分析東西部扶貧開發(fā)的價(jià)值。解決溫飽是扶貧開發(fā)的首要問題，也是最重要的問題，它是界定貧困與非貧困的標(biāo)準(zhǔn)線；社會(huì)保護(hù)主要是政府對(duì)弱勢群體及沒有勞動(dòng)能力的人群提供的扶持，包括社會(huì)保障、最低生活保障等；能力開發(fā)是通過對(duì)貧困人口提供培訓(xùn)、引導(dǎo)等方式使之獲得勞動(dòng)能力盡快擺脫貧困，防止更多“返貧”現(xiàn)象出現(xiàn)；社會(huì)整合是充分利用資源的一種變現(xiàn)，集國家、區(qū)域和社會(huì)的綜合實(shí)力共同推動(dòng)脫貧事業(yè)的發(fā)展。

（三）二維分析框架圖

通過上述分析，東西部扶貧政策的二維分析框架如圖1所示。

圖1：扶貧政策的二維分析框架

表1：《意見》政策文本分析單元

表2：《意見》X維度政策工

三、《意見》的政策工具分析

（一）《意見》的內(nèi)容分析及編碼

本文以X、Y維度中的指標(biāo)作為分析單元，對(duì)《意見》文本內(nèi)容進(jìn)行分析、編碼，為了確保編碼的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，多次進(jìn)行小組討論研究，最后形成如表1所示的編碼表。

（二）《意見》的X維度分析

根據(jù)X維度即政策工具的編碼歸類，根據(jù)相同或相近原則，可將眾多編碼歸類成不同的政策工具類型，如表2所示。

由表2得知，扶貧政策文本總體上兼顧了政策工具的三個(gè)方面，是供給型、環(huán)境型和需求型工具的綜合運(yùn)用。其中，供給型政策工具占24%，環(huán)境型政策工具占52%，需求型政策工具占24%?？梢姡诜鲐殔f(xié)作工作中，政府更加偏重于環(huán)境型政策工具的運(yùn)用。換言之，政府通過扶貧環(huán)境的塑造，引導(dǎo)其他社會(huì)主體參與脫貧工作，充分協(xié)調(diào)政府、市場和社會(huì)三者的關(guān)系。

首先，供給型政策工具僅占總量的1/3，其結(jié)構(gòu)分布也較平衡。其中，資金投入約占4%，人才培養(yǎng)占8%，設(shè)施提供占4%，信息服務(wù)占8%。資金支持主要來自于中央和省級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算，它在供給型政策工具中占主要位置，這是因?yàn)椋阂环矫?，扶貧協(xié)作工作具有公共物品屬性，它的治理過程必然彰顯著公平、正義和發(fā)展的公共價(jià)值，這就要求政府在扶貧過程中加強(qiáng)資金投入力度；另一方面，東西部貧困現(xiàn)狀是全國貧困程度最深、致貧因子最為復(fù)雜、絕對(duì)貧困人口最多、返貧比例最大的地區(qū)，僅靠自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以在短時(shí)期內(nèi)完成脫貧目標(biāo)，這就需要強(qiáng)化財(cái)政投入。人才培養(yǎng)對(duì)于當(dāng)前扶貧工作也是當(dāng)務(wù)之急，要加快培養(yǎng)管理人才和專業(yè)技術(shù)人才。設(shè)施提供同樣具有公共物品的屬性，它除了對(duì)高速公路、市政建設(shè)、公共事業(yè)設(shè)施等的直接投資外，還包括項(xiàng)目建設(shè)中的間接投資。目前信息服務(wù)在供給型政策工具中占比不高，但隨著西部地區(qū)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的深入發(fā)展，大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)在扶貧過程中會(huì)發(fā)揮重要作用。

其次，環(huán)境型工具在總量中占比最高，且結(jié)構(gòu)分布不平衡。其中目標(biāo)規(guī)劃占24%，稅收優(yōu)惠占4%，服務(wù)管制占8%，策略措施占16%。目標(biāo)規(guī)劃在環(huán)境型政策工具中占據(jù)主導(dǎo)地位，它是對(duì)貧困治理的全方位戰(zhàn)略性規(guī)劃，通過制度安排以及組織設(shè)計(jì)來保證扶貧工作的有效推進(jìn)。稅收優(yōu)惠和服務(wù)管制主要是發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，主要表現(xiàn)為財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付資金、各類涉及民生的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和基礎(chǔ)設(shè)施投資，進(jìn)一步惠及西部地區(qū)貧困弱勢群體，全面實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。策略措施是制度和戰(zhàn)略規(guī)劃的細(xì)化，在扶貧政策設(shè)計(jì)過程中占據(jù)重要位置，如精準(zhǔn)扶貧過程中全面啟動(dòng)的十項(xiàng)行動(dòng)：基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)扶貧、產(chǎn)業(yè)和就業(yè)扶貧、生態(tài)移民扶貧、教育扶貧、醫(yī)療健康扶貧、金融扶貧、社保扶貧、社會(huì)力量包干扶貧、特困地區(qū)特困群體扶貧和黨建扶貧等。

最后，需求性工具在政策工具中占比與供給型相等，且結(jié)構(gòu)分布均衡。在扶貧治理的過程中，需求性政策工具是通過政府外包和市場塑造的形式從某種程度上減輕了扶貧過程中的不穩(wěn)定性，培育并壯大了相關(guān)市場力量。需求型的政策工具比環(huán)境型工具更具有拉動(dòng)效應(yīng)。政府服務(wù)外包是政府通過業(yè)務(wù)購買和外包的方式讓市場、社會(huì)組織提供相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)，體現(xiàn)了政府作為公共投資者和其他組織作為生產(chǎn)者相互分離的理念。市場塑造占政策工具總數(shù)的12%，它是通過項(xiàng)目融資方式，即政府部門和私營組織簽訂長期協(xié)議，以特許權(quán)為基礎(chǔ)讓私營企業(yè)代替政府向社會(huì)公眾提供公共服務(wù)。它能減少交易成本、有利于政府職能轉(zhuǎn)變、投資多元化、公私部門相互協(xié)作以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)等。

（三）《意見》的Y維度分析

對(duì)X維度政策工具分析的基礎(chǔ)上，加入Y維度扶貧工作的分析，政策工具分布情況如圖2所示：

圖2：《意見》政策工具二維分布

由圖2可知，政策文本的語言解讀分散于扶貧價(jià)值的每個(gè)層面，但不同層面的分布存在著較大的差異。其中以解決溫飽為目標(biāo)的扶貧占8%，社會(huì)保護(hù)占36%，能力開發(fā)占32%，社會(huì)整合占24%。首先，解決溫飽占比最低，這是由于前期的扶貧工作效果顯著，貧困地區(qū)的生活明顯得到很大的改善，貧困人口的生存和溫飽問題基本得到解決。前期的扶貧工作主要以解決溫飽為主，而現(xiàn)在重點(diǎn)轉(zhuǎn)向鞏固溫飽成果、防止返貧現(xiàn)象、加快脫貧致富、縮小東西部發(fā)展差距。其次，社會(huì)保護(hù)占比最高，這是因?yàn)閷⒎鲐氄吆蜕鐣?huì)保障制度有機(jī)結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困人口脫貧和保障的雙重目的。再次，能力開發(fā)占比也相對(duì)較高，主要是近幾年來的扶貧過程中更加關(guān)注“造血”功能，幫助貧困戶通過自我開發(fā)、學(xué)習(xí)創(chuàng)業(yè)的方式走出貧困，比如返鄉(xiāng)農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)、大學(xué)生自主創(chuàng)業(yè)規(guī)劃、農(nóng)機(jī)人員進(jìn)行田間指導(dǎo)等措施。最后，社會(huì)整合占比較低，這是因?yàn)槟壳拔覈?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不夠高、政府治理水平不足、社會(huì)力量不夠壯大，從而導(dǎo)致了扶貧開發(fā)的社會(huì)整合價(jià)值欠缺。

四、結(jié)論

從政策工具的視角觀察東西部協(xié)作的扶貧政策，聯(lián)系扶貧開發(fā)的價(jià)值和政策文本的內(nèi)容研究，目前東西部扶貧政策存在的不足及需完善之處均已顯現(xiàn)。

基于政策工具X維度看，扶貧政策偏向于環(huán)境型政策工具，占政策工具的比例超過50%，反映了政府為扶貧而建立有利于外部環(huán)境的積極努力，但缺乏對(duì)供給型政策工具與需求型政策工具合理利用。同時(shí)在各類政策工具的內(nèi)部出現(xiàn)組合構(gòu)成不完善的情況。其中購買服務(wù)、貿(mào)易管理和海外機(jī)構(gòu)等處于空缺狀態(tài)，這些都不利于其發(fā)揮扶貧政策的拉動(dòng)和推動(dòng)作用。政策分析工具作為一個(gè)系統(tǒng)，應(yīng)從整體上考慮均衡運(yùn)用每個(gè)政策工具，發(fā)揮各個(gè)政策工具的優(yōu)勢和作用。

從扶貧開發(fā)價(jià)值Y維度而言，政府的扶貧職能發(fā)揮較為充分地體現(xiàn)了政府在扶貧協(xié)作工作上的主導(dǎo)性。扶貧事業(yè)應(yīng)綜合解決溫飽、社會(huì)保護(hù)、能力開發(fā)和社會(huì)整合的各個(gè)方面。其中，扶貧最為關(guān)注社會(huì)保護(hù)和能力開發(fā)，極少關(guān)注扶貧的社會(huì)整合價(jià)值取向，社會(huì)整合的價(jià)值是不容忽視的環(huán)節(jié)，但也是目前最薄弱的環(huán)節(jié)。這在一定程度上說明已有的政策工具不合理，需要進(jìn)一步改善。

最后，從兩者的交叉關(guān)系來分析，社會(huì)保護(hù)更多應(yīng)用了環(huán)境型政策工具，能力開發(fā)更多運(yùn)用了環(huán)境型政策工具，社會(huì)整合在供給型、環(huán)境型和環(huán)境型政策工具的運(yùn)用中比較均衡。這種差異一方面體現(xiàn)了政府對(duì)政策工具的使用偏好，另一方面也體現(xiàn)了不同政策工具的實(shí)用范疇。政策工具的作用是形成一個(gè)合力的工具箱，使其能在各個(gè)角度都能達(dá)到平衡。環(huán)境型政策工具在各方面都表現(xiàn)出使用過度，這將會(huì)對(duì)東西部扶貧工作的發(fā)展產(chǎn)生的重要的影響?！?/p>