選擇性激勵：公共服務第三方評估中公民參與的激勵機制模型設計

袁銘健

（華東政法大學政治學與公共管理學院，上海 201620）

引言

公民參與度與社會認可度不高是我國在公共服務評估過程中遇到的重要難題，2015年民政部發布了《民政部關于探索建立社會組織第三方評估機制的指導意見》，要求各地方部門要建立多種激勵政策來鼓勵社會民眾，通過各種民間社會組織來參與公共服務的評估過程，成為社會監督的重要平臺。在我國“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的“五位一體”社會管理體制中，公民參與處于最重要的地位。在現代西方頗有影響的若干政治思潮中，無論是各種民主的理論比如參與民主理論、精英民主理論和多元民主理論還是有關政治發展的理論，都不可避免地要涉及到對公民參與的一般性理論分析和對公民參與現狀的具體考察。基于公共選擇理論下的“經濟人”假設，民眾在參與公共事務的抉擇中會受到多種利益因素的影響，為了達到公民參與的目的則必須建立合適的激勵制度來刺激公民參與的熱情和動力，這也是西方國家在公民參與問題上的主要做法。激勵機制的建設和完善需要從有效人群的選擇、激勵目標的確定以及激勵路徑的設計，通過建設公共參與的激勵機制有效模型，來為我國公共服務評估過程中的第三方評估機制提供民眾參與基礎，從而保證公共服務中第三方評估體系的進一步完善。

一、利益博弈：公民的政治責任感與“理性的無知”

傳統政治學理論認為，社會中的公民基于“政治人”假設，是以集體利益為目標，追求的是集體的公共利益，那么他們對于集體行動有一定參與意識。而從古典經濟學的理論來分析，基于市場條件下的個人往往追求個人的經濟利益，他們以個人利益為核心，是社會中的“經濟人”。因此，作為政治生活中的“政治人”和市場下的“經濟人”，公民會在集體利益和個人利益之間產生博弈，作出不明確的選擇。在這里我們基于公共選擇學派提出的公共選擇理論進行分析，公共選擇理論利用了經濟學里的一些理論和分析方法來解釋政治現象和公民的政治行為，為了解釋兩種理論下公民選擇的背離，公共選擇理論提出“人是自私的、理性的，他們追求的是效用的最大化”這樣的觀點。布坎南認為[1]，參與到市場約束中行事的個人，他們是效用最大化者，當他們進入政治過程中進行投票、納稅、受益等活動中，他們的品行仍不會變化。因此，公民的政治生活也是追求著“效用”最大化，這里的“效用”便是公民在個人理性的基礎上，產生了追求個人利益的動機，從而會通過個人理性進行公共選擇，決定是否參與政治活動，并作出何種選擇[2]。

圖一：公民參與政治生活的利益博弈分析

因此，公民是否愿意參加政治生活，是否愿意參與到公共服務的評估并為集體利益作出貢獻，是需要進行個人的利益最大化的博弈過程的。從參與的成本來看，個人如果積極參與到政治活動，他需要進行信息的收集、偏好的選擇分析以及最后參與到決策過程之中。一般情況下這種參與會浪費一定的時間、精力和財務損耗，甚至會因為影響了公共部門的利益而產生個人的負面影響，會由于“政治敏感性”對個人今后的發展帶來不利。公共選擇學派在分析公共選擇過程中論述了公民在決定是否參與政治生活和公共決策過程中的利益博弈過程，布坎南認為個人在集體行為中不會對集體產生影響，也不會為自己帶來收益。而奧爾森在他的《集體行動的邏輯》中也提到[3]，公民在進行成本收益分析后會發現，個人不參與到集體行動和政治生活中是最好的選擇。理性因素會促使公民在考慮到參與的成本以及收益的微乎其微，而選擇不參與，同時這種理性選擇會產生公民間的傳遞和擴散，從而成為大多數人的集體選擇，這種個人理性的成本收益分析，便會帶來“理性的無知”[4]，帶來公民不參與公共事務的選擇。但是從公民“政治人”假設中分析，公民參與政治生活和公共事務也是具有一定的壓力和動力的。無論是強制的民主制度要求公民進行公共事務的參與，還是進行各種物質、精神方面的激勵機制都會使得公民在成本收益分析時有所動搖。傳統的民主參與制度給予了公民參與的權力和方式，也會要求公民在某些政治活動中強制性的參與，比如投票、選舉、納稅等。但是強制的參與制度很難建立民眾的社會價值認同，很難鼓勵民眾主動進行參與，如果同時進行加強可能會帶來嚴重的政治后果。因此，公民參與的激勵機制往往會是一種可供操作和推崇的選擇，在不會產生明顯不良影響的同時，物質精神多方面的激勵和收入往往會影響公民的理性選擇，公民在進行利益博弈時也更加容易向“參與”傾斜。因此，如何建立“選擇性激勵”制度有效促進公民參與成為了一個值得研究的問題。

二、選擇性激勵：公民有效參與的模型構建

“選擇性激勵”這一概念最早由公共選擇學派的代表人物奧爾森提出，奧爾森認為在一個人數眾多的“潛在集團”里，個人的行為難以受到其他成員的激勵和認可，集體行動中的個人相互不熟悉，集體中個人很難為了集體的利益而進行付出。因此，集體應該設計出一種“選擇性激勵”的制度來鼓勵集體中的理性個人參與集體的決策之中。這里的“選擇性”指的是這種激勵制度需要進行區別設計，對于集體中的成員進行不同對待，避免因集體中所有成員共享同樣的激勵制度而失去熱情和動力。這種激勵是有排他性的，對于選擇參與集體行動和選擇不參與集體行動的成員進行不同的物質、精神上的待遇的一種激勵措施。而在具體的實踐過程中，“選擇性激勵”可以有兩種不同的方式：一是采取積極的獎勵措施來鼓勵參與集體行動中的個人并產生示范和誘導作用，常用的措施是物質獎勵、榮譽稱號、行為特權等；二是進行消極的選擇性激勵，主要是對那些不參與集體行動的個人進行物質、精神上的懲罰措施，來對其他人產生警示的作用。通過對不同人群的選擇性激勵措施來避免集體行動中的“搭便車”行為，從而激勵更多的民眾參與到集體行動和公共事務之中。如何建立“選擇性激勵”制度并建立有效模型需要對公民參與的成本收益進行分析，激勵的目標是公民參與的集體收益要大于激勵的成本，同時這種激勵措施必須是有效的，能夠對集體行動產生明顯有益影響的。而對于什么樣的公共事務和集體行動進行“選擇性激勵”、如何在大量的民眾中確定有效的激勵人群、采取什么樣的激勵方式、具體達到什么樣的激勵效果，這便是建立“選擇性激勵”中的主要目標。

圖二：公民參與的“選擇性激勵”模型

建立“選擇性激勵”模型的目的是產生有效參與，保證公民參與的結果能夠對公共服務和政策執行產生良性的、有效的影響。2003年美國環境保護署發表了《公民參與政策》報告，主要從公民參與的目標、參與的階段以及政府的行為方式等方面提出了保證公民有效參與的幾個步驟：一是規劃公民參與的范圍并提供預算；二是確定相關的利益公眾；三是對參與公眾提供技術和設施的幫助；四是幫助參與公眾獲得相關信息；五是引導他們進行參與、咨詢、決策等過程；六是及時向公眾進行反饋；七是對公民的評估活動進行評估。在這其中，“規劃參與范圍”和“確定相關的利益公眾”是建立公民參與公共服務評估中“選擇性激勵”的主要關注點。約翰·克萊頓·托馬斯在《公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能和新策略》中提出，公民參與的有效決策模型中提到相關公眾必須是：能夠對解決問題提供有用的信息，比如關于消費者偏好的信息，或是能夠接受決策并促進決策的有效執行的公眾。參照于托馬斯建立的公共決策參與模型，公共服務的第三方有效民眾參與也需要具有“對公共服務的供給產生良性影響”的要求。在確定“選擇性激勵”的人群之前，首先要評估公共服務的提供是否具有評估的價值以及第三方評估參與的成本收益分析。如果政府能夠獲得公共服務的全面評估信息，不需要再對相關公眾進行激勵參與，那么相應的公共服務評估反饋便可以采取政府的“自主性評估”做法。同時也要對民眾參與第三方評估的成本代價進行評估，如果代價過高、不利于服務和政策的正常開展、評估結果的時效性不足，那么就沒有必要對進行相關民眾進行“激勵”。在成本收益分析之后，就可以展開對有效人群的選擇，激勵的范圍主要是公共服務的實際接觸者，那些無關人員或者具有特殊偏好的人群也不在激勵范圍內，剩下的人群以及評估的專家、機構便構成了“選擇性激勵”的選擇人群。

三、激勵目標：志愿精神與公民身份認同

在通過建立公民參與的“選擇性激勵”模型確定了評估參與的有效人群后，政府需要明確激勵的目標從而選擇激勵方式和強度。從近年來國內外的實踐經驗來看，“志愿精神”成為越來越多學者提到并推崇的一個概念，“志愿精神”可以用前聯合國秘書長安南在2001年國際志愿者年啟動儀式上的講話理解：“志愿精神的核心是服務、團結的理想和共同使這個世界變得更加美好的信念”。志愿精神的具體表現就是公民可以通過成為一名志愿者從而介入到公共事務之中，犧牲自己的時間來為公共服務的供給提供支持。志愿精神的形成能夠幫助政府在不額外增加支出成本的前提下，極大改善公共服務的水平和民眾滿意度，這也是“選擇性激勵”所追求實現的目標。為了達到民眾間“志愿精神”的形成和擴散，首先需要對公民參與公共事務和政治生活的身份進行認同。這里的公民身份認同從政治哲學理解是給予公民參與公共事務和政治生活的資格、權利和責任，是公民參與的“通行證”[5]，這也是公民愿意參與到公共事務并付出的基礎。從公民的角度來說，當他們認同了參與公共事務的公民身份，就會產生對社會共同體的責任感，意識到公共利益對個人權利和個人利益的重要性，從而獲取合作的動力并與集體中的個人進行合作，共同面對公共事務并作出貢獻。從政府和非政府組織的角度來說，公民身份的認同能幫助政府和公民之間有效溝通，從而激勵了相互對話的持續性和擴展性。公民身份的認同能夠帶來民眾的權利意識，逐漸改善公民政治冷漠的狀態，讓社會成員在公共事務和政治生活中獲得相互平等的身份，從而最終形成公共事務中民眾參與的有效“磁場”。為了達到這樣的激勵目標，除了進行相關法制化的完善，政府應當盡快完善公民意識培訓與教育系統，教育部在2003年便于美國公民中心簽訂了關于公民教育的交流項目，并派選參與培訓的教師到各地開展工作，南京市教育部門將“小學生公民教育實踐活動”納入小學選修課程，開展兩年間便有上萬名學生參與了300多個實踐課題，這種校園內的培訓形式成為了培養公民意識的重要方式。除了教育系統的完善，社會中各種相關公民參與的公共文化的輸出，多種民間協商機構、公會組織和利益團體的形式也是公民身份認同的形成途徑，政府在其中需要起到支持和扶助的作用。

圖三：美國“志愿精神”制度設計模型

公民身份認同是民眾“志愿精神”產生的重要基石。“志愿精神”在某種程度上受到了歷史、社會、文化的影響，但是近些年來相關法律制度和政策引導也成為了“志愿精神”產生的重要方式，這也就是政府對公民參與公共事務進行激勵所追求的核心目標。“志愿精神”建立可以參照美國的志愿服務制度設計，從1990年美國的《國家與社區服務法》開始規定國家與社區委員會負責政府開展志愿服務項目起，2000年通過了《志愿者組織安全法案》、2002年通過了《公民服務法》同時完善了《志愿服務法》、2009年通過了《愛德華肯尼迪服務美國法》。從美國國會這些年來通過的相關志愿服務相關法律來看，“志愿精神”的建立的法制建設是遵循著“解決具體問題—設計相關項目—推動全民參與—強化志愿理念”的模式進行設計。“志愿精神”的形成從政府的角度來看，需要在機構授權、資金補助、項目作為載體等多個方面進行同時操作，在發展“志愿精神”制度建設中，具體的做法可以是：發揮授權管理機構的統一協調作用，規劃志愿服務項目并指導各種民間主體參與志愿活動；開展多項服務項目和志愿計劃來為民眾提供參與志愿行為的資金，并提供多種激勵措施估計民眾參與；加大宣傳和培訓，在民眾之中宣揚公民參與和“志愿精神”，增多志愿培訓和志愿參與的活動和方式[6]。美國在發展“志愿精神”方面的這些做法對于我國有很好的借鑒價值，他們的制度設計和經驗對于我國民眾發展“志愿精神”提供了思路。

四、激勵的路徑和載體：社區、NGO與網絡化

在確定了對公民進行“選擇性激勵”的有效人群以及追求的激勵目標后，接下來要考慮的是如何從微觀層面上發揮激勵的效果并通過具體的實踐措施來激發公民參與公共事務的意愿和能力。激勵機制的建立使“選擇性群體”在公民身份認同的基礎上逐漸增強了權利意識和社會責任感，而他們所屬的社區、加入的各種民間組織、最易操作的網絡媒介都成為了他們進行公共事務有效參與的載體，這也成為了“選擇性激勵”后相關民眾發揮自身參與價值，培養參與能力的重要路徑。社區作為社會中最基本的單元，哈貝馬斯的生活世界中最基層的組織單元就是社區，幾乎所有的民眾都會生活在某一個社區之中，因此社區管理是民眾參與政治生活和公共事務的最普遍方式，公民的社區意識改善便是公民培養參與能力的途徑之一。奧斯本和蓋布勒也認為政府在微觀層面要回歸社區，“社區擁有的政府：授權而不是服務”[7]，這里的授權便是要求逐漸將公共事務的管理權和決策權下放給民眾，激發公民的創新精神和志愿精神，在不斷自我管理的實踐上增強民眾的社會責任感和公共事務參與能力。通過社區自治，讓公民參與小區公共事務的處理和決策不斷積累自治經驗，在民眾意識增強后便會進一步的擴大到社區以外的公共事務之中。政府在這其中也需要做到幾點改進措施：一是注重激勵的形式和內容，社區事務越與民眾切身利益有關，也就越能產生參與熱情和社區認同感；二是在社區治理中更多的體現治理效果的展示，充分尊重民眾的共識和決策選擇，保證民眾參與的實際效果以維持參與積極性；三是逐漸細化社會管理制度，通過法制化的完善讓公民參與有法可依，形成強制力保障。除了社區，社會中的各種非政府組織也是民眾參與公共事務的主要載體，基于民眾自由結社的政治權利，NGO在某種意義上作為政府和社會之間的橋梁，具有某種中介過渡的特點，民眾個人很難直接參與到公共事務的管理之中，但是NGO可以使政府和民眾有效地進行協調，通過NGO的參與來幫助公民進行公共事務的管理和評估。民眾參與公共服務評估的成本較大且效率較低，但是NGO的參與極大緩解了這種壓力，政府可以和社會中的NGO展開合作，通過與NGO的委托代理關系來進行第三方的評估工作，這樣可以避免政府與眾多民眾溝通上的巨大成本，也能夠通過NGO參與的方式保證民眾能夠參與到公共服務的評估之中。政府則需要做到放寬NGO成立與注冊的登記管理制度并盡快完善相關評估參與機制，在提倡結社自由的同時鼓勵民眾通過NGO的方式接入公共事務的管理活動，完成第三方評估的參與。

從“政府上網工程”的全面啟動以及“電子政務”在我國行政機關中的迅速發展，網絡化的公民參與行為已經成為了民眾表達民意，參與公共事務并進行公共服務評估的重要渠道。網絡化的優勢在于它保證了參與主體的平等性，突破了傳統參與渠道的限制，民眾可以將個人主張和利益訴求開放性的表達出來；同時網絡化的參與方式更加迅速、高效，減少了民眾參與公共事務的時間、精力等參與成本。根據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）在2017年1月發布第39次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》的數據顯示，我國的網民規模達到7.31億，手機網民達6.95億，網絡的普及率達到了53.2%[8]。伴隨著網絡的普及和網民數量的不斷壯大，民眾的網絡參與對公共事務的參與也越來越普遍。目前，各種門戶網站的論壇、網上社區、博客、新聞評論區、微博微信等平臺都是民眾表達自身觀點，參與討論和決策的場地。各政府部門的網站也成為了民眾獲取信息并進行反饋的渠道之一。基于委托代理理論來分析民眾和政府之間的關系，公民作為公共事務的委托人，政府和政府公務人員成為了公共事務的代理人，在這種關系下代理人（政府）存在著隱藏行動和信息的動機，使得委托人（民眾）不能獲取充分信息并獲得對自身最有利的行為[9]。在現有制度下，為了將代理人（政府）的行為暴露在陽光下，讓公民充分獲取相關信息，網絡政務平臺的形式是最直接、簡單的選擇。網絡政務平臺的信息公開、意見反饋和共同決策能有效地幫助民眾獲取決策信息，充分表達民意并參與到公共事務的評估、管理活動中，這也就成為了激勵有效民眾參與公共事務后最便捷的表達渠道。為了幫助網絡為民眾提供一個平等的公共事務參與平臺，政府需要建設開放型的電子政務系統來實現收集民意和公民理性表達，一方面要建立網絡的溝通機制，除了信息的公開披露，要進行互動式的溝通，要通過建立類似商務平臺訂單的模式，將每一個留言或是建議進行處理和回復，并讓民眾知道處理的進度和狀態；另一方面要建立網絡的參與機制，開放型的電子政務平臺需要提供網絡投票、網絡聽證、網絡選舉的互動，讓公民參與并自由表達自身利益選擇，比如在政府購買活動中讓公民參與機構的選擇、公共服務的評估和人員的選定等，通過廣泛聽取民眾的意見來提高決策質量，達到公民參與公共事務的目的，從而保證激勵效果的有效表達。通過社區、NGO、網絡化作為載體，來充分發揮激勵公民參與公共服務評估的效果，從而最終達到完善我國公共服務第三方評估機制的目的。●

參考文獻：

[1]布坎南.自由、市場與國家[M].北京：北京經濟學院出版社，1988.

[2]朱德米.回顧公民參與研究[J].同濟大學學報（社會科學版），2009，（6）.

[3]奧爾森.集體行動的邏輯[M].上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1995.

[4]吳昕春.公共選擇與公民參與集體行動的動力[J].安徽大學學報（哲學社會科學版），2002，（5）.

[5]張宇，劉偉忠.公民身份認同：政策協商對話中的社會粘合基礎[J].貴州社會科學，2014，（8）.

[6]鄧國勝，辛華.美國志愿服務的制度設計及啟示[J].社會科學輯刊，2017，（1）.

[7]戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業家精神如何改革著公共部門[M].上海：上海譯文出版社，2013.

[8]鳳凰網.http://tech.ifeng.com/a/20170122/44535194_0.shtml

[9]江耘，張星久.公民有序網絡參與機制分析[J].江西社會科學，2011，（4）.