各省份城鄉居民基本養老保險基礎養老金保障水平比較

吳家俊

（武漢大學社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

自2014年印發《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》開始，各省份都相繼按照意見實施了城鄉居民基本養老保險（以下簡稱城鄉保）的制度合并。我國城鄉保在制度結構上借鑒照搬了城鎮職工基本養老保險（以下簡稱城職保）統賬結合模式，相比城職保企業和單位繳費構成的互濟性統籌賬戶，城鄉保是由政府財政全額負擔的基礎養老金制度，有無政府財政負擔的基礎養老金制度也是城鄉保與老農保的主要區別所在。在我國城鄉保個人賬戶保值增值困難、地方政府個人繳費補貼積極性不高、尤其是個人參保繳費偏低的背景下，城鄉保基礎養老金保障水平的高低對參保人老年生活無疑意義重大。各省份經濟發展水平、社會人口結構等都存在一定的差異，各省份城鄉保基礎養老金保障水平如何、保障水平是否存在較大差異？尤其是城鄉保制度合并實施三年以來，各省份城鄉保保障水平差距是否越來越大，這不僅涉及到養老保險地區公平性問題，更是關系到城鄉保參保者的切身利益。

一、城鄉保基礎養老金保障水平相關文獻

城鄉保由新農保和城居保合并統一組成，城鄉保與城職保、新農保、城居保在保障水平概念上具有類似的評價標準。宏觀上，穆懷中（1997）指出社會保障水平量的高低之分衡量方法是社會保障支出總額占國內生產總值的百分比，質的適度和不適度之分測定標準是社會保障支出與國家生產力發展水平以及各方面之間的承受能力。養老保險微觀保障水平指標主要采用養老金替代率，養老金替代率是養老金與收入的比率，依據收入的不同類型，替代率可分為最后工資替代率、在崗平均工資替代率、交叉替代率、社會平均工資替代率等，依據養老保險保障水平設定目標和養老保險保障水平應該達到的基本水平，養老金替代率又分為目標替代率和合意替代率。

在保障水平概念界定方面，李偉等（2010）對養老保險交叉替代率和合意替代率概念做了較為詳細的界定，認為可用農民基本生活消費支出估算新農保的合意替代率；徐穎（2010）界定了目標替代率、平均替代率、交叉替代率的概念，建議實行養老金替代率指數化調整機制以抵消退休職工基本養老保險替代率隨退休時間的延長而遞減的問題。

在養老金替代率的測算研究方面，鄧大松等（2010）構建了新農保替代率精算模型，得出我國新農保替代率水平過低的結論；黃麗（2015）通過測算模型指出，現行制度框架下城鄉保替代率遠低于50%的“保基本”的目標；薛惠元等（2014）在湖北省六個縣區調研的基礎上，通過保險精算模型和ELES模型分別測算出湖北省城鄉居民養老保險目標替代率和合意替代率；梁平等（2011）構建養老保險替代率精算模型發現重慶市農村養老保險保障水平偏低，建議從基礎養老金和個人賬戶自動調整機制的設置、養老保險基金的預算管理、新農保與傳統政策的銜接三個方面為切入點以提高保障水平。

在城鄉保基礎養老金保障水平適度性研究方面，穆懷中等（2014）以生存公平和勞動公平為理論依據建立農民基礎養老金宏微觀給付適度水平模型，宏觀適度上下限分別為合意工資收入分配系數和現實工資收入分配系數下的農民基礎養老金合意值，微觀適度上下限則分別以農村勞動力人均純收入和農村恩格爾系數為依據進行評估；海龍（2016）選取農村基礎養老金收入替代率、農村基礎養老金生活保障系數和農村基礎養老金覆蓋率三項指標來分析農村基礎養老金財政支持的適度性水平；邊恕等（2016）通過基礎養老金適度性分析，得出基礎養老金初始給付水平具有一定適度性的結論；尹海燕等（2015）運用ELES模型測算了2012-2021年新農保基礎養老金的適度水平，為基礎養老金水平調整提供了重要參考；沈毅（2013）認為新農保基礎養老金基本生活保障效應應從養老金替代收入的比例、養老金補償消費的程度、養老金減輕貧困的效果三個指標進行衡量。

在城鄉保基礎養老金調整方面，劉遠風等（2015）建議從繳費年限相關聯的基礎養老金計發系數、農民收入和物價錨定相適應的常規性調整、農民繳費能力和基金投資回報率相符的系統性調整三部分構建新農保基礎養老金動態調整機制；薛惠元等（2015）通過實證分析，構建了城鄉保基礎養老金調整的六種方案，并得出基礎養老金“物價上漲率+經濟增長率乘以40%”和基礎養老金經濟增長同步調整兩種方案更有效的結論；海龍（2016）針對農村基礎養老金存在的問題，從基礎養老金籌資機制、基礎養老金計發辦法、基礎養老金待遇調整機制、政府層級間的責任分擔機制等方面出發提出了優化基礎養老金的建議；王立劍等（2015）運用擴展線性支出模型測算出基礎養老金的調整目標，提出合理設計基礎養老金調整機制、落實省級財政補助資金、適度拓寬城鄉居民基礎養老金籌資渠道的基礎養老金調整建議。

在各地區城鄉保比較方面，鄧大松等（2014）研究發現城鄉保基礎養老金財政支持存在地區差異懸殊、地方政府財政責任不明晰、財權與事權混亂、城鄉保投入不足的問題；陽程文（2014）采用相關回歸模型對29個東部城市數據的測算發現基礎養老金增加額度受地方人均財政收入影響較大；于建華等（2016）通過對各地農村基本養老保險保障水平差異分析，發現各地存在養老金水平低且差距大、補貼標準隨意和激勵作用有限的問題。

前期研究涉及到了城鄉保基礎養老金保障水平的多方面多視角，包括保障水平衡量指標、保障水平適度性界定、提升基礎養老金保障水平的建議等，但文獻針對2014年城鄉保制度合并后各省份基礎養老金保障水平研究的相對較少。本文收集測算了全國各省份城鄉保2014-2017年最低基礎養老金和16個城市基礎養老金保障水平相關數據，從基礎養老金待遇水平絕對值和替代率水平相對值進行各省份基礎養老金保障水平現狀分析，總結基礎養老金保障水平的主要影響因素，為全國基礎養老金優化提供相關建議。

二、各省份基礎養老金保障水平現狀

（一）最低基礎養老金待遇水平差異明顯

2017年各省份最低基礎養老金待遇平均值為144元/月，其中上海850元/月、北京610元/月、天津277元/月分別位于全國前三，貴州、安徽和湖北則同為70元/月并列倒數第一，只有五個省份待遇水平超過平均值，分別是上海、北京、天津、青海、海南，其余省份基礎養老金位于70元/月至140元/月之間。各省份最低基礎養老金待遇水平差異顯著，尤其是兩極分化問題突出，省際間最高最低基礎養老金待遇差別達到12.1倍。在最低基礎養老金增長上，上海、北京增長幅度最高，天津、浙江、內蒙古、青海等省份也有較大幅度的增長，貴州、安徽等省份則連續三年沒有任何調整。各省份最低基礎養老金調整機制不同進一步加大了省份間基礎養老金待遇水平的差距，比如從2014至2017年，上海市基礎養老金與全國最低基礎養老金差別由7.7倍拉大到12.1倍；北京市與全國最低基礎養老金差別也由6.1倍拉大到8.7倍；同為西部的青海、貴州差距也由1.8倍拉大到2.3倍。（詳見表一）

（二）最低基礎養老金替代率普遍偏低、差異突出且下降趨勢明顯

根據各省份替代率測算數據，在2017替代率高低分布上，2個省份超過30%，9個省份位于10%-20%之間，20個省份低于10%。根據國際經驗，高于40%的替代率水平才能保障老年人基本生存需求，按照城鄉保基礎養老金和個人賬戶各占50%的劃分，只有上海、北京能夠達到滿足老年人基本生存需求的大于20%的基礎養老金替代率水平，大部分省份替代率普遍偏低，尤其是替代率低于10%的省份基礎養老金保障水平太低，無法滿足老年人基本生存需求。在替代率水平差距上，上海、北京超過30%的替代率水平遠高于全國其他省份，青海、西藏等西北省份替代率相對較高，西北省份替代率呈現出整體水平高于全國大部分省份的現象，各省份替代率存在一定差距，省份間替代率水平差距問題嚴重影響了我國城鄉保省際間和地域間的不公平。各省份替代率增長趨勢上，上海、北京、內蒙古、河北、山東、浙江六個省份2017年替代率相比2014年出現增長，其余25個省份替代率增長均為負值，增長幅度最大為上海6.43%，最低為西藏-6.13%，全國平均增長率為-0.47%，大部分省份替代率下降趨勢明顯。（詳見表一）

表一：各省份最低基礎養老金待遇和替代率

（三）基礎養老金省內保障水平參差不齊

表二統計測算了16個城市2017年基礎養老金和基礎養老金替代率，除福建、廣東兩省分別以福州、廣州替換廈門、深圳兩個經濟特區外，其余14個城市選取標準分別滿足本省2016年財政收入排名最高和基礎養老金調整信息公開兩個條件，使得各城市分別代表了本省基礎養老金較高值。在基礎養老金待遇方面，16個城市基礎養老金待遇均大于全省基礎養老金最低標準，各城市與本省最低基礎養老金待遇比較中，蘇州和全省最低待遇差距最大，兩者相差345元/月，鄂爾多斯、武漢和本省最低標準差距也是超過2倍；西寧、福州和全省差距較小，分別只有5元/月和30元/月，各城市在基礎養老金和本省最低基礎養老金待遇差距上存在一定的差異，部分城市基礎養老金和本省最低基礎養老金之間差距大，部分城市差距較小。在替代率方面，除西寧、烏魯木齊、長沙三個城市替代率低于本省最低基礎養老金替代率外，其余13個城市替代率都大于本省最低基礎養老金替代率，16個城市中只有最高的鄂爾多斯和銀川兩個城市基礎養老金替代率高于20%，大部分城市替代率普遍偏低，最低的長沙只有6.77%；在替代率差距上，武漢與本省最低基礎養老金替代率差距最大，達到2.56倍，鄂爾多斯、銀川和本省最低基礎養老金替代率差距也超過了2倍，各城市和本省最低基礎養老金替代率的差距也存在一定差異。除了以上16個城市，其他省份2016年財政收入最高城市并未公開基礎養老金調整相關信息，如果這些城市參照本省最低基礎養老金執行，那么意味著這些城市替代率將會比本省最低基礎養老金平均替代率更低，全國主要城市之間無論基礎養老金待遇還是替代率差距將會更大。

表二：主要城市基礎養老金待遇和替代率

三、各省基礎養老金保障水平差異性主要影響因素

（一）經濟發展水平

在國發〔2014〕8號文件提出可由地方政府自行調整和提高基礎養老金待遇的政策下，上海、北京和天津三個直轄市基礎養老金待遇和替代率遠遠高于全國其他省份。在省內基礎養老金比較中，省內經濟實力強勁的城市也往往能夠提供更高的基礎養老金待遇水平。江蘇、內蒙古、湖北三省雖然最低基礎養老金并不高，尤其湖北最低基礎養老金排名最低，僅為70元/月，但蘇州、鄂爾多斯、武漢基礎養老金2017年待遇分別為460元/月、330元/月、270元/月，替代率分別為18.42%、23.69%、6.11%，基礎養老金待遇絕對值和替代率不僅排名全國城市前列也遠遠超出本省最低基礎養老金絕對值和替代率，三個城市基礎養老金保障水平也與自身全國GDP和人均GDP排名相吻合。

（二）社會人口結構

各省城鄉保基礎養老金財政負擔高低不僅取決于各省基礎養老金待遇水平的高低，也取決于待遇領取人數的多少。城鎮人口大多有穩定的工作，更傾向于參加城職保，城鄉保的低待遇水平也決定了農業戶籍人口才是城鄉保的主要人群。我國各省在人口數量和城鎮化水平高低上存在明顯差異，老年人口數越多且城鎮化水平越低的省份，城鄉保基礎養老金領取人數也越多，政府財政負擔也越重。根據國家統計局數據，河南、四川、河北三省2016年常住人口分別為9532.42萬人、8262萬人、7470.05萬人，城鎮率分別為48.5%、49.21%、53.32%，在當前基礎養老金制度框架下，三省基礎養老金待遇提升財政支出壓力巨大，不利于本省基礎養老金待遇提升。上海、北京、天津三個直轄市人口總數少，城鎮率水平也都超過了80%，政府財政負擔相對較小，政府也更有動力提高基礎養老金待遇。在省內基礎養老金保障水平差距上，經濟水平和城鎮率越高的城市也往往能夠提供相比全省最低基礎養老金更高的基礎養老金待遇。無論在省際還是省內之間的差距上，由社會人口結構導致的政府財政負擔輕重不一加劇了地區基礎養老金的差距。

（三）基礎養老金調整機制

國發〔2014〕8號文件規定由中央政府建立基礎養老金調整機制并根據經濟發展和物價變動等情況適時調整全國基礎養老金最低標準，但從8號文件頒布以來，中央政府一直沒有建立具體的基礎養老金調整方案，中央政府也僅有2014年7月1日起全國城鄉保養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月70元的一次調整，基礎養老金制度建設的缺失則給了地方政府與中央博弈的機會。2015-2017年三年期間，在調整頻率上，湖北、安徽等10省份未進行最低基礎養老金調整，福建、江蘇等9個省份僅調整了一次基礎養老金，青海、湖南等6個省份調整了兩次，上海、北京等6個省份每年進行一次基礎養老金調整；在調整幅度上，部分省份基礎養老金調整幅度太低，如河南2017年僅2元/月的省最低基礎基礎養老金調整，廣東2015年5元/月的省最低基礎養老金調整，部分省份因為基礎養老金調整幅度太小難以適應本省農村人均可支配收入的增加，導致了替代率的下降。在各省基礎養老金待遇調整機制建設方面，除了上海、北京等少數省份在調整頻率和幅度上能夠保持替代率的穩定和提升外，全國絕大部分省份缺乏相應的省級基礎養老金調整機制，甚至存在中央規定的基礎養老金調整落實不到位的現象，比如中央規定于2014年7月1日起全國最低基礎養老金從55元/月提升至70元/月且增加的基礎養老金金額不得沖抵或替代各地自行提高的基礎養老金，但山東省在政策頒布后實際提升最低基礎養老金僅10元/月，寧夏、新疆兩省將中央增加基礎養老金延遲至2015年調整實施，出現了與中央基礎養老金調整政策不相符的現象。（詳見表三）

表三：2015-2017年各省份最低基礎養老金調整頻率和幅度

（四）政府基礎養老金待遇調整財務分擔機制

在中央和地方財務分擔機制上，中央實行的是最低基礎養老金中西部省份全額、東部省份50%的補助方式，一刀切的補助方式造成了各省基礎養老金財務負擔的不公平。東部的上海、北京等省市人口基數少且城鎮化水平高，基礎養老金調整財政壓力小，山東人口基數大城鎮化水平相對較低基礎養老金調整財務負擔重；中西部的河南、四川也因人口基數大、城鎮化水平低，基礎養老金財務負擔相比其他中西部省份更重。一刀切的中央地方基礎養老金補助標準給各省份造成了輕重不一財政負擔，打擊了財政負擔重的省份基礎養老金調整的積極性。在各省內部基礎養老金自行調整的財務分擔機制上，各省內部既有省級財政統籌負擔的一級分擔也有省市縣等共同負擔的二級、三級分擔機制。

（五）地方政府不作為

部分省份最低基礎養老金保障水平并非完全與本省經濟社會發展水平相一致，其中西北省份最低基礎養老金待遇水平絕對值和替代率相對值不僅高于中部省份也高于不少東部省份，中部的湖北、安徽最低基礎養老金替代率過低，這反映出西北省份省級政府對民生領域財政投入的重視和東西部部分省份在城鄉保中的不作為現象。在省級政府不作為的情況下，一方面導致財政不足的省級以下地方政府難以提升基礎養老金保障水平，另一方面又出現了省級以下部分財力雄厚的地方政府提供了遠高于全省最低基礎養老金的保障水平。

四、結論和建議

對各省城鄉保基礎養老金的現狀分析，發現省際省內基礎養老金待遇絕對值和替代率相對值存在巨大差異且兩級分化問題嚴重，基礎養老金不公平問題突出，大部分省份最低基礎養老金替代率普遍偏低，全國最低基礎養老金替代率進一步下降。分析其原因，既有基礎養老金待遇調整機制頂層設計和財務分擔不合理的制度因素，也有各省經濟發展制約、社會人口結構不一的外部因素，還有地方政府在基礎養老金調整中不作為的主觀因素。十九大指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，其中的不平衡不充分就涵蓋了我國城鄉保保障水平無法滿足參保人的待遇需求和各省份各地區基礎養老金不公平導致的公共服務非均等化問題。要解決我國各省基礎養老金保障水平存在的問題需要從多方面入手。

（一）明確城鄉保基礎養老金的性質

城鄉保是在總結新農保和城鄉保試點經驗上合并實施的養老保險，城鄉保的基礎養老金和個人賬戶性質不同功能也不同。個人賬戶因參保者繳費高低和政府繳費補貼的不同，不同參保對象待遇水平存在一定差異，更體現出城鄉保保障水平與個人收入和繳費能力的關聯性；基礎養老金不具備繳費制統籌賬戶的互濟性和風險分擔作用，基礎養老金本質上是政府提供的一種老年福利津貼。老年福利津貼的性質強調了基礎養老金更應該注重全國范圍內的公平性和保基本的目標，公平性包括省際之間也包括省內之間的公平，公平性應該體現在省際和省內之間基礎養老金保障水平較小的差異性，保基本的目標要求基礎養老金能夠隨著基本生活物價變動而適當調整，當前各省基礎養老金保障水平存在的巨大差異不符合基礎養老金公平性的要求，大部分省份最低基礎養老金替代率的下降和部分省份基礎養老金保障水平太低的現狀不利于實現保基本的目標。

（二）完善基礎養老金待遇調整機制

各省經濟發展水平、社會人口結構等客觀因素難以短期改變，只有建立更加完善的基礎養老金制度才能有效克服各省各地區因客觀條件造成的基礎養老金差異性問題。基于因國發〔2014〕8號文件對基礎養老金調整缺乏具體操作機制而導致中央政府基礎養老金調整的滯后和各地方政府基礎養老金調整頻率、調整幅度不一而引發的基礎養老金不公平和遠離保基本的事實，中央政府應明確制定基礎養老金保障水平的評價體系和基礎養老金動態調整的計算公式，采用政策文件的制度化形式將基礎養老金調整方案強制實施。基礎養老金調整應以各地方基本生活需求物價水平、人均可支配收入和財政收入變化為參照依據，調整次數可以是一年一次也可以是一段時間內的定期調整，應明確基礎養老金最低調整標準，有條件的地方政府也可適當提高調整標準，地方政府的基礎養老金不能太低也不宜過高。

（三）完善基礎養老金調整財務分擔機制

在中央和地方財務分擔機制上，中央應建立與各省經濟發展水平、社會人口結構相關聯的基礎養老金財務負擔評價體系，依據各省財務負擔程度對各省進行基礎養老金差額補助，北京、上海、天津這些財務負擔輕的省份可由其自行籌集資金，其余省份則根據各省財務負擔程度由高到低依次進行基礎養老金補貼；在各省基礎養老金自行調整財務分擔上，因分稅制改革財權上移事權下放的影響，基層政府出現普遍的財政困難，也難以負擔更多的民生資金籌集，應該建立由省級財政統籌負責的基礎養老金調整財務分擔機制，省級財政負擔機制既能滿足地方基礎養老金調整財力需求，也有利于減輕地方基礎養老金調整阻力，提升基礎養老金統籌層次，加強宏觀調控，避免出現因基層財力困境導致的省內基礎養老金差距進一步加大。

（四）加強對貧困地區財政投入

好的政策和制度如果沒有財政做支撐必然無法落實到位，中西部貧困地區在經濟發展水平和社會人口結構與發達地區存在一定差距，地方政府財力難以保證基礎養老金調整的可持續性，中央政府應對貧困地區進一步加大基礎養老金調整財政專項支持。貧困地區往往伴隨著大量的外出務工人員，農民工雖然為社會主義建設作出巨大貢獻，但并不能很好地融入城市和享受城市的基本服務，他們中的絕大多數人老年后都會參加城鄉保，中央加大對貧困省份基礎養老金的投入是對農民工的一種老年補償，不僅可以提升貧困地區老年人生活水平，提升老年人地位，發揮老年人價值，還可以對低收入家庭起到一定的減貧作用。●

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