規范地方政府舉債融資行為對商業銀行的影響分析

□ 南京市農村金融學會課題組

一、地方政府舉債融資行為產生的背景及表現

自1994年我國進行分稅制改革以來，地方政府與中央政府就產生了財政與事權不對等、不匹配的關系。地方政府財政稅收的權利大大減小，但是下移至地方政府的事權增多了。地方政府一方面要建設經營城市、支持當地經濟發展，同時要履行相當的事權，響應中央各項民生政策，加大對教育、養老、保險、醫療、住房等投入力度，這部分事權大多剛性支出較強，所需支出基數較大，給當地政府帶來了巨大的資金壓力。另外，在追求GDP增長的“政績觀”的刺激下，部分地方政府官員為了政治晉升而不惜大興土木打造地方工程，熱衷于基礎設施和開發區的建設，遠遠超出地方財政可負擔的能力范圍，因而地方政府對自身無法滿足的資金缺口存在大量融資需求，這就導致了后續一系列地方政府舉債融資行為的產生。

分稅制改革后，由于當時《預算法》（1994年版）的限制，地方政府不得發行地方政府債券進行舉債融資，但是地方投資項目必須配套一定比例的資本金（《關于固定資產投資項目試行資本金制度的通知》國發〔1996〕35號），同時政府又不具備向銀行貸款的主體資格（《貸款通則》1996），面對大量基礎設施建設出現的資金缺口，地方政府既不能發行債券也不能向銀行貸款，基于此，由地方政府出資設立的融資平臺公司應運而生，來代替政府進行融資。

地方政府往往通過財政撥款或注入土地、股權等方式成立融資平臺公司，這類公司多為地方國有企業或企業集團，具有獨立的企業法人資格，實際控制人為當地政府，如城市建設投資公司、國有資產管理公司、各類開發區公司等。由于看重平臺公司身后的政府背景和政府信用，商業銀行大多將其視為優質客戶，爭先向其投放大量“安全”“放心”的銀行貸款，用于基礎設施建設領域。這類貸款模式主要是用地方財政或地方人大出具的“擔保函”“承諾函”“安慰函”“兜底函”作為還款承諾，或通過與儲備土地運作掛鉤，借助土地進行擔保。2008年金融危機后的經濟刺激計劃中，平臺公司數量與貸款余額呈現井噴式的增長。2010年在銀監會、人民銀行等機構的調查中，我國商業銀行的平臺貸款已達7.66萬億元，融資平臺數量達到一萬家以上，占地方政府債務的比重達60%以上。伴隨著多年的積累和發展，地方政府舉債來源逐步增多，有銀行貸款、信托、基金、發行債券、單位和個人等，但融資平臺貸款仍然是存量地方政府債務中的大頭，是地方政府最重要的舉債途徑之一。

二、地方政府舉債融資行為與管理及規范措施的演進

結合各個時期地方政府舉債融資的特點和管控方式，地方政府債務演進及管控歷程大體可分為五個階段，分別是：平臺起步、叫停打捆——爆炸增長、清理規范——基本平穩、規范土地融資——二次增長、建立“借用還”統一的管理機制——借道PPP及政府購買、全面“規范、清理、排查、整改”幾個階段。各階段地方政府舉債融資特點及監管層規范化行動重點內容歸納如下表：

時間段地方政府債務特點典型模式管理及規范措施 相關文件 重點內容1994—2007信貸資金主導，地方政府融資平臺逐步成立，為城鎮化建設提供主要資金支持打捆貸款、蕪湖模式、重慶模式、天津模式等2006：國務院五部委聯合整頓和規范各類打捆貸款1994：預算法1996：國發35號1996：貸款通則2006：銀監發27號不得發行地方政府債券；不具備合法貸款主體資格；地方投資項目必須配套一定比例的資本金；叫?！按蚶δＪ健?。2008—2010四萬億經濟刺激計劃，融資平臺及貸款極速膨脹蕪湖模式、重慶模式、上海模式等區域模式，銀信政、城投債2010：國務院、銀監會等部門聯合對地方政府融資平臺進行清理規范國發19號、財預412號、銀監辦發244號“逐包打開、逐筆核對、重新評估、整改保全”清理核實融資平臺公司債務；剝離融資平臺職能、嚴禁將公益性資產注入融資平臺公司；加強銀行業金融機構信貸管理；堅決制止地方政府違規擔保承諾?；酒椒€，三年不得新增財預463號、國土162號2010—2012原有土地財政模式、BT模式、新增地方債試點2012：對政府集資、BT模式、土儲融資進行敲打嚴禁直接或間吸收公眾資金違規集資；規范以回購方式舉借政府性債務的行為；不得將儲備土地作為資產注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為償債資金來源；規范土地儲備機構管理和土地融資行為；制止地方政府違規進行擔保承諾。再次增長，表外及直融迅速膨脹2012—2014原有土地財政模式，BT、信托、企業債、CP/MTN等融資工具、地方債2014：財政部主導對債務進行清理規范；2015：對在建項目后續融資進行維穩、鼓勵政府購買/PPP等社會資本合作模式2014：國發43號、新預算法；2015：國辦40號文、財綜96號、PPP相關文件賦予舉債融資權限、舉債一律采取政府債券方式；債務實行規?？刂疲ⅰ敖琛⒂谩⑦€”相統一的地方政府債務管理機制；推廣使用政府與社會資本合作模式、鼓勵社會資本通過特許經營等方式參與投資和運營；妥善處理存量債務和在建項目后續融資。借道PPP/政府購買/基金等大量新增2015—2017地方債、公司債、短融中票、政府購買/PPP、基金2016：財政部牽頭敲打土地融資，國務院對地方債做風險預案；2017：財政部牽頭六部委聯合全面“規范、清理、排查、整改”；政府購買服務/PPP打假2016：財綜4號文、國函88號文、財預152號；2017：財預50號、財預62號、財預87號全面整改不規范的融資擔保行為，進一步厘清融資平臺與地方政府之間的關系、與儲備土地之間的關系；進一步規范PPP運作，明確PPP不得以任何方式承諾回購及最低收益；明確限定政府購買服務實施范圍，嚴禁將建設工程與服務打包；嚴禁先購買，后列支預算

從上述五個階段可以看出，各個時期呈現遞進特征，彼此共存，各有側重。融資方式上呈現出從單一化的銀行信貸資金融資——到債券短融中票等直接融資增多——再到引進社會資本方參與的變化過程；債務管控上同時也體現出地方政府融資行為與監管行為相互博弈、不斷升級、動態發展的過程。總體而言，不管是融資方式還是管理手段均表現出不斷透明化、愈加市場化的趨勢。

三、對商業銀行的影響

（一）對資產業務規模的影響。財預[2017]50號中再次強調，地方政府舉債一律采取發行地方政府債券的形式，除此以外地方政府及其部門不得以任何方式舉借債務。根據中國債券信息網公開信息統計，截至2017年7月末，全國已累計發行地方政府債券141872億元，2014年之后發行的政府債呈現跳躍式增長，其中絕大部分用于存量債務置換。地方政府債券發行的快速發展是規范地方政府融資行為、使地方政府債務透明化、公開化的一項重大進步，但也不可避免地為商業銀行帶來陣痛。如果銀行缺乏足夠的項目儲備，且在短時間內難以尋找到安全性好、收益率較高、規模較大的貸款項目，置換的貸款規模將在一定時間內出現閑置，資產業務的規模也將出現較大減少，對商業銀行資產業務的鞏固和開展形成沖擊。尤其是在當前宏觀經濟增長放緩，有效、優質信貸需求不足的背景下，債務置換對商業銀行貸款增長的影響將更加明顯。

（二）對資產業務質量的影響。2017年上半年財政部針對地方政府融資行為的各種重拳出擊說明中央對地方政府債務規范性問題的重視達到空前高度。財政部等六部委聯合下發的財預50號文以及財預87號文中明確規定了整改到位的時間節點及責任追究方式，一時間各平臺公司紛紛開展自查行動，對照國發[2014]43號、財預[2017]50號、財預[2017]87號等文件進行整改，對存量業務中存在的違規舉債擔保問題向銀行等金融機構做出了單方面作廢會議紀要、地方人大決議、撤回承諾函等動作，對已批未實施業務涉及土地收入掛鉤、平臺公司互保等問題的，要求變更合同內容及用信條件，對于已批已實施的業務涉及上述內容的，要求對項目進行提前還款等……這些舉動造成商業銀行諸多政府信用類項目貸款面臨擔保懸空、擔保不實等情況，無疑使得原先商業銀行趨之若鶩的優質信貸資產變得不那么安全，若后續平臺公司經營現金流出現問題，將帶來現實意義上的信貸風險。商業銀行諸多已批項目夭折，存量貸款流失，政府信用類貸款余額風向暴露增大。但對于部分財政實力較弱，平臺公司自身運營現金流不足等地區，若能通過地方政府債置換，將釋放高風險資產，降低商業銀行承擔的貸款違約風險，抑制不良率的上升，提升信貸資產整體質量。

（三）對商業銀行收益的影響。因大量平臺公司貸款遭置換，大批表內/表外、政府購買服務/PPP項目因不規范問題夭折，短期看商業銀行將失去相當一部分利息收入，造成商業銀行利潤的減少。但從長期看，將有助于銀行經營效率的提升。商業銀行將不再過度依賴凈利差“薄利多銷”的政府背景信用類傳統型業務，轉而積極探索表外服務等非利息收入業務，從地方政府債務原有貸款利息收入轉化為債券承銷、證券投資等投行業務收入。將稀缺的信貸規模投向銀行更具議價能力的經濟實體及個人貸款，拓展中間業務市場空間，轉變原有運行效率較低的局面。

（四）對商業銀行業務模式的影響。以往通過政府部門出具會議紀要、兜底函、承諾土地預期出讓收益為還款來源等行為為融資平臺公司進行變相擔保，以期為金融機構提供“安心”的還款保障的模式已經一去不復返了，借道政府購買服務采購建設工程等方式也已明令禁止，未來PPP模式項目融資將成為非政府債融資的唯一途徑。PPP項目庫內已入庫項目將成為各家商業銀行搶奪和競爭的重點。由于目前PPP項目操作起來相對復雜，社會資本參與度相對較低，PPP項目在流程審批上還有諸多問題亟待研究和優化，因此商業銀行勢必改變服務模式，加快對政府篩選項目的跟蹤，提供全流程的綜合服務方案，加強與SPV公司的合作。同時地方政府發債類業務將明顯增加，商業銀行應盡快適應，從以往提供信貸服務轉變為提供債券承銷、債券投資類投行業務服務，加強與地方政府的聯系跟蹤，搶占先機，提前介入，積極爭取政府債發行承銷過程中的中間業務收入。

（五）對商業銀行改革的影響。地方政府融資行為的規范化管理升級將有助于倒逼商業銀行改革。隨著地方政府市場化、公開化舉債機制趨于成熟，融資平臺類業務受到抑制，將促使商業銀行開始拓展新的業務領域，挖掘新的收入增長點，優化盈利結構。同時地方政府對商業銀行的信貸資金需求降低，將迫使商業銀行“開疆擴土”，將更多的關注點及信貸資源投向實體經濟和零售客戶。

四、商業銀行應對措施

一是積極轉變觀念，提高自身市場化經營能力。從“重國有、壓價格、拼體量”的老路子轉向服務于能接受較高議價、所需規模相對較小的民營經濟上來，從重視企業背景轉為重視資產質量、重視現金流覆蓋、重視項目收益、重視風險把控上來。

二是調整業務模式，加速產品創新。加大對資產業務模式的創新開拓，積極探索PPP等社會資本合作模式，積極對接已入庫PPP項目，緊密跟蹤、配合政府做好新PPP項目的篩選；同時搶抓地方債承銷機會，加快從單一信貸業務向債券承銷、債券投資等投行業務的轉變；積極爭取政府債發行承銷過程中的中間業務收入，拓展新的利潤增長點。方式方法上可以組建專門的服務團隊，積極與地方政府密切聯系，提供綜合服務方案，幫助地方政府省時高效地完成舉債流程，實現地方債的承銷。

三是做好債務梳理工作。對于不符合政策文件要求的存量項目，應盡可能變更授信方案及用信條件，正確評估平臺公司的合規經營情況，加強與政府溝通合作，優先置換高風險、低效益的平臺貸款，盡量延遲項目經營規范、收益性好的平臺貸款，平衡好信貸規模、收益與風險的關系。

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