粵港澳大灣區中廣州的城市功能定位研究

吳兆春

（中共廣州市委黨校 廣東 廣州 510070）

2017年10月18日習近平在黨的十九大報告中明確提出要建設粵港澳大灣區[1]。粵港澳大灣區已經成為國家戰略，是我國邁入改革開放新時代的一項重大戰略舉措。2017年3月中央政府的工作報告中明確指出要制定粵港澳大灣區城市群發展規劃[2]，2017年2月廣東省政府工作報告指出：攜手港澳推進珠三角世界級城市群和粵港澳大灣區建設[3]，建設粵港澳大灣區上升到國家戰略，將是改革開放新時代我國打造開放型經濟新體制的重要組成部分，它已經成為香港、澳門、廣東甚至全國人民的共同期待。

一、粵港澳大灣區已經成為國家戰略

（一）粵港澳大灣區國家戰略的歷史演進

粵港澳大灣區從概念雛形到發展醞釀新已經十余年，直到2015年首次在中央政府文件中正式提出，2016年被寫入國家“十三五”規劃，2017年3月首次被寫入國務院政府工作報告。2017年7月1日，香港回歸20周年紀念日，習近平主席在香港公布了一系列政策紅包就包括“推進粵港澳大灣區發展”。2017年10月18日習近平在黨的十九大報告中正式闡明建設粵港澳大灣區，至此，粵港澳大灣區已經成為我國在改革開放新時代的一個國家戰略。

早在2005年，廣東省政府《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004—2020）》明確劃分“粵港澳跨界合作發展地區”，并要求把發展“灣區”列入重大行動計劃。之后，灣區發展陸續寫入2008年國家發改委《珠三角地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》、2009年的《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》、2010年《粵港合作框架協議》等文件。2015年3月，在國家發改委、外交部、商務部共同發布的“一帶一路”戰略規劃中，“粵港澳大灣區”概念首次被正式提出。2016年3月，“粵港澳大灣區”被寫入國務院《關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》、國家“十三五”規劃等，要求建設世界級城市群。2017年3月，國務院政府工作報告中首次出現“粵港澳大灣區”，要求推動內地與港澳深化合作，編制粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能[2]。粵港澳大灣區戰略規劃的歷史演進如下表1所示。

（二）粵港澳大灣區的基本情況

粵港澳大灣區地理范圍由“9+2”組成，即廣東的廣州、深圳、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門、肇慶，以及香港和澳門兩個特別行政區。土地面積合計約5.6萬平方公里，占全國的0.6%；2016年經濟總量9.2萬億元，占全國的12.4%；常住人口6800萬，占全國的4.9%。

粵港澳大灣區南接東南亞、南亞，東接海峽西岸經濟區、臺灣，北接長江經濟帶，西接北部灣經濟區，區位優勢突出?；浉郯拇鬄硡^為“灣區群”+“港口群”+“產業群”+“城市群”等四群疊加。在灣區方面，粵港澳大灣區主要是以環珠江口灣區為核心，還包括環大亞灣灣區、大廣海灣區，與大汕頭灣區、大紅海灣區、大海陵灣區毗鄰。在港口方面，有深圳港、香港港、廣州港、東莞港、珠海港、惠州港、中山港、江門港等多個港口，港口集裝箱年吞吐量合計超過6500萬標箱；其中香港港、廣州港、深圳港在2016年的集裝箱吞吐量排名世界前十，分別排序為第五、第七、第三。在產業方面，既有通訊電子信息、新能源汽車、無人機、機器人等高端產業集群，同時也有石油化工、服裝鞋帽、玩具加工、食品飲料等中低端產業集群。

（三）建設粵港澳大灣區的戰略意義

首先，以深化港澳與內地融合促進港澳長期繁榮穩定，確保“一國兩制”基本國策。近年來香港和澳門經濟受到國際金融危機沖擊發展緩慢，社會不穩定因素集聚。2017年國務院政府工作報告指出：確保“一國兩制”在香港、澳門實踐不動搖、不走樣、不變形。全力支持香港、澳門特別行政區行政長官和政府依法施政，發展經濟、改善民生、推進民主、促進和諧?！案郦殹笔菦]有出路的[2]。在改革開發之初，由于內地和香港巨大的經濟差距，香港以第一批“外資”的身份開始在內地投資，他們借助資金、信息、技術和產業優勢，有效地帶動了內地特別是珠三角地區的發展。香港澳門成為廣東最大的外資流入來源地。但是近年來，內地經濟快速增長，而且增速遠遠超過香港澳門特別行政區，廣東與港澳之間經濟差距縮小，甚至廣州、深圳的經濟總量有超過香港的趨勢，而香港、澳門的經濟增速緩慢，亟需內地帶動，因此適時提出的粵港澳大灣區戰略能帶動港澳地區快速協同發展，保障國家“一國兩制”基本國策的執行。

表1 粵港澳大灣區戰略規劃梳理

其次，打造國際一流灣區和世界級城市群，帶動泛珠三角區域發展，形成我國區域經濟協調發展新格局。京津冀、長江三角洲和珠江三角洲城市群，是我國經濟最具活力、開放程度最高、創新能力最強、吸納外來人口最多的地區[4]?！秶倚滦统擎偦巹潱?014—2020）》和國家“十三五”規劃都明確要求上述三個區域建設世界級城市群。當前，我國區域發展以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展三大戰略為引領，京津冀規劃建設雄安新區，長三角城市群為長江經濟帶龍頭，珠三角政策有所缺位。建設粵港澳大灣區則可提高珠三角城市群的戰略地位，帶動泛珠三角區域發展，形成我國北中南區域經濟協調發展新格局。

最后，助力“一帶一路”戰略，推動形成全面開放新格局。“一帶一路”戰略是習近平全球經濟治理理論的重要內容，是新時代我國參與國際經濟秩序重構的重要手段?；浉郯拇鬄硡^是海上絲綢之路的起點之一，是連接沿線國家的重要橋梁。建設粵港澳大灣區，有利于將大灣區內各城市在金融、科技、貿易、港口等方面的優勢整合起來促進“一帶一路”戰略的實施，并為全國打造開放型經濟新體制提供支撐。并且，粵港澳大灣區將憑借一國兩制的制度優勢，尋求制度創新，制定一些新規則，率先在大灣區內部試用，再推廣到全球，影響國際貿易規則制定。從“大珠三角”到“粵港澳大灣區”，盡管仍是廣東九市加港澳二個特別行政區，但并非“新瓶裝舊酒”。傳統的大珠三角概念是以珠江下游的三角洲為基礎形成的城市群，而對“灣區”的強調，意味著更強調外向型特征，旨在全球經濟中發揮引領作用。

二、如何建設粵港澳大灣區

（一）建設目標：打造世界一流灣區

二戰以后，世界經濟格局發生了深刻變化，美國經濟成為全球領頭羊，歐洲和日本快速崛起，形成了紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等世界級灣區，在經濟地理上留下了濃墨重彩的一筆。他們分別以現代金融、科技創新、先進制造為主要特點，快速聚集資源，經濟快速增長。一戰到二戰期間，紐約灣依靠大西洋貿易通道成為第一個世界級灣區，成為全球金融中心。二戰后，舊金山灣依靠太平洋貿易通道成為第二個世界級灣區，位于灣區南部的硅谷聞名于世。20世紀60—90年代，亞洲制造業崛起，東京灣憑借科技制造實力成為第三個世界級灣區[5]，先進制造優勢突出。典型灣區發展歷程分為港口經濟—工業經濟—服務經濟—創新型經濟四個階段[6]。當前三大灣區基本處于服務經濟向創新型經濟的轉軌中。

目前，粵港澳大灣區的經濟基礎扎實，內部交流合作頻繁，對外開放性良好，具備建成世界一流灣區的基本條件，未來有望成為第四個國際一流灣區。我國大陸海岸線約1.8萬公里，自北向南主要有渤海灣、膠州灣、杭州灣、粵港澳大灣區、北部灣等灣區。其中，渤海灣區的范圍太大，且灣區內聯系不夠緊密；膠州灣區的覆蓋范圍太小，僅覆蓋山東半島城市群的很小一部分；杭州灣區屬于長三角城市群；北部灣的發展水平則相對較低?；浉郯拇鬄硡^經濟的外向性程度較高，內部交往頻繁，相互合作緊密，是最有可能建成具有全球示范性的國際一流灣區。下表2是粵港澳大灣區與世界一流灣區的基本情況比較可以看出，粵港澳大灣區可能作為我國開放型經濟新體制的典型代表，代表國家與紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等世界級灣區直接競爭，作為國家主動深度參與國際經濟合作的新平臺，推動我國形成全面開放的新格局。

（二）建設措施：實施灣區內市場一體化和區域專業化

灣區內部市場化一體化是建設粵港澳大灣區首先要做的工作?；浉郯拇鬄硡^發展是在“一個國家、兩種制度、三個關稅區、四個核心城市”背景下深化合作，既有體制疊加優勢，也亟待推進體制機制改革以最大限度推進人流、物流、資金流、信息流暢通。灣區內部存在大陸的社會主義制度和香港澳門的資本主義制度，香港和澳門兩個自由港，還有深圳、珠海兩個經濟特區，南沙、前海和橫琴三個自由貿易試驗區，以及廣州、深圳、香港、澳門四個核心城市。特別行政區和自由港、經濟特區、自由貿易試驗區等疊加既是體制優勢，但也使深化合作亟待體制機制創新，打造粵港澳大灣區一體化的市場體系。

表2 粵港澳大灣區與世界一流灣區基本情況比較（2016）

雖然自2003年以來，在關于建立更緊密經貿關系的安排（CEPA）及其十個補充協議框架下，粵港澳三地在經貿、技術、金融等方面開展深度合作交流、取得明顯進展，但在推動市場要素有序流動方面仍存在諸多問題亟待突破。未來粵港澳大灣區深化合作涉及產業布局、土地利用、信息互通、資源共享、交通能源等，如何在不同的制度與城市之間，最大限度地讓人流、物流、資金流、信息流真正高效便捷地流通，是粵港澳大灣區發展面臨的主要難題。并且，由于經濟體量相當，廣州、深圳、香港的“龍頭”之爭可能也將成為粵港澳大灣區未來發展面臨的一個問題，如何實現優勢互補，避免惡性競爭將是不得不考慮的問題。

未來有望參照京津冀、長江經濟帶，在中央層面成立粵港澳大灣區工作領導小組之類的統一領導和協調機構推進建設工作。當前粵港澳高層溝通機制是一年一度的“粵港合作聯席會議”“粵澳合作聯席會議”，分別從1998年、2003年開始運行，由粵港、粵澳兩地行政首長共同主持，進行貿易、經濟、基建、運輸、道路、海關旅客等事務的協調，其下會根據項目需要設專責小組。隨著粵港澳大灣區發展上升為國家戰略，對協調機制、改革權限的更高層需求被提出。對比京津冀、長江經濟帶，中央分別成立了京津冀協同發展領導小組、推動長江經濟帶發展領導小組?；浉郯拇鬄硡^，未來有望從中央層面成立一個包括中央政府和粵港澳大灣區多方的工作領導小組，推進市場一體化融合，降低制度成本和交易成本。

除了一體化市場之外，還應該參考舊金山灣區的專業化發展經驗，避免灣區內部同質化的競爭。各方發揮優勢，如香港的優勢是資金和信息，澳門的優勢是旅游和與葡語系國家的連接，深圳的優勢是科技創新相關產業，廣州是千年商都，相互錯位發展，專業分工形成一個高度開放的現代化經濟體系，助力我國形成全面開放新格局。

（三）具體工作

2017年7月1日下午，國家發展改革委副主任林念修在香港“攜手共建粵港澳大灣區合力打造世界級城市群”論壇上的主旨演講，首次披露粵港澳大灣區六項重點工作。

一是著力推進基礎設施互聯互通。加快基礎設施建設，實現香港澳門與灣區其他城市之間交通系統的高效銜接。打造高效快捷的現代綜合交通系統，共同打造世界級港口群和空港群，優化高速公路、鐵路、城市軌道交通網絡布局，完善現代貨運物流體系，提升客貨運輸服務水平[7]。

二是著力提升市場一體化水平。建立內部一體化的協調機制，推動各類生產要素在區域內便捷流通；推進投資便利化，加大重點領域開放力度；促進貿易便利化，加強口岸協作，創新查驗模式，實行更高標準的貿易監管制度；推進人員往來便利化，鼓勵港澳人士赴粵投資及創業就業，為港澳居民提供更多發展機遇。

三是著力打造國際科技創新中心。香港的優勢是人才流動的便利，擁有亞洲頂級的名校，也是國外的人才回國創業的集聚地。而隔海相望的深圳是我國科技創新做得最好的城市，創新能力和創新人才豐富，擁有大量優質的科技型企業。廣州的優勢是有眾多的大學和科研機構，是南方科技人才培養的搖籃。廣州、深圳和香港三地的創新資源和創新能力遠遠好于灣區其他城市，因此三地聯動打造共同建設以國際科技交流平臺、創新平臺、聯合研究中心、創業孵化平臺為載體的國際科技創新中心能帶動整個中國新科技的生產和使用，帶來巨大的經濟效益和社會效益。

四是著力構建具有國際競爭力的現代產業體系。要重點加快發展金融、航運等現代服務業，促進生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，推進生活性服務業向精細化和高品質轉化；增強制造業核心競爭力，推進制造業轉型升級和優化發展；培育壯大戰略性新興產業，推動新一代信息技術、生物技術、高端裝備制造、新材料、文化創意等新興產業發展壯大，不斷增強經濟發展新動力。

五是著力共建宜居宜業宜游的優質生活圈。要堅持以人民為中心的發展思想，著眼讓公眾擁有更多獲得感和幸福感，推進美麗灣區建設，加強生態環境協同治理，注重綠色山體和藍色海灣保護，推動形成綠色發展方式和生產生活方式；以改善民生為重點，增加優質公共產品和服務供給，推動教育合作發展，健全就業創業服務體系，深化粵港澳文化交流，密切醫療衛生合作，推進區域旅游發展，建設休閑人文灣區。

六是著力支持重大合作平臺建設。推進南沙、前海、橫琴和汕頭的相互合作。南沙是國家級的新區，同時也是國務院批準設立的自貿區，在與港澳合作方面具有一定的制度優勢。應該與深圳前海、橫琴、汕頭等區域加強合作，形成合力，共同打造重大合作項目帶動經濟社會發展。

這六項重點工作代表了未來粵港澳大灣區建設初期需要努力的六個方向，各個城市應該根據實際情況制定本地共建大灣區所應做的具體工作。

三、廣州在粵港澳大灣區中的功能定位

（一）廣州打造國際綜合交通樞紐

廣州是廣東省會和千年商都，自古以來就溝通四海聯系八方，作為國家重要的中心城市，打造國際綜合交通樞紐是鞏固貿易中心地位的必然要求。

首先，打造國際航運樞紐。立足南沙新區、廣州港，將南沙港和廣州港建成深淺合一，雙向通行的港口。并優化港口布局，促進老港區轉型升級，推動散貨逐步從中心城區向外圍轉移。完善現代集疏運體系，積極拓展國內外航線，增強港口通達能力。大力發展郵輪經濟，做強現代航運服務業，增加外貿班輪航線、貨物和集裝箱吞吐量。

其次，打造國際航空樞紐。廣州是南方航空公司的所在地，擁有白云國際機場和空港經濟區。隨著白云機場的擴建，未來會有更多的航段、航線資源對接，會與更多的國內外城市開通直飛航線。打造國家航空經濟示范區的途徑是發展高端航空產業，積極爭取飛機維修基地項目。

最后，打造大交通網絡。一是要推進高鐵、地鐵、城際軌道、高快速路網建設，實現與外部軌道交通的高速高效通達，與內部公共交通系統的便利對接，形成現代化的高效交通網絡。二是，推進鐵路網絡的建設，改造廣州站、廣州東站為高鐵站，建設并啟用廣州北站，貨運主要建設大田集裝箱中心站。加快地鐵建設，爭取到2020年城市軌道交通里程超過520公里。完善城市內部公路系統，建設外圍區域與中心城區的快速通道，建設第二機場高速等，提高公路網絡的便利性。

（二）廣州打造國際科技創新樞紐

國家發改委林念修提出謀劃粵港澳大灣區發展的六大重點工作中第三條是指打造國際科技創新中心，與廣州十一次黨代會提出的打造國際創新樞紐不謀而合。廣州要建設國家創新中心城市、國際科技創新樞紐，依然離不開三個要素：人才、企業、平臺。人才是創新之根本，企業是創新的主體，而平臺則為技術轉化、成果交易、資源配置與流動等提供條件。借助粵港澳大灣區的建設，廣州能聚集灣區內部乃至全球高端創新要素，更大力度推進科技與產業、平臺、金融、知識產權、人才、民生、國際合作等七大領域合作，明確將高新技術企業發展、企業研發機構建設、科技企業孵化器建設、產學研協同創新、科技金融等作為工作重點。根據廣州十三五規劃，廣州到2020年將廣州建成具有國際影響力的國家創新中心城市，打造成為國際科技創新樞紐。并與廣東自貿區的南沙國家級新區協同發展，培育創新主體，引進創新人才，全方位立體構造創新生態環境，不斷推進雙創工作。

（三）廣州打造國際金融中心

金融是現代經濟的核心，黨的十九大報告將金融作為一個產業明確提出。未來30年我國金融業將按照十九大的定位發展，更好地服務實體經濟發展，更好地滿足人民群眾的高品質金融需求。在粵港澳大灣區中，香港這個亞洲金融中心的地位難以撼動，但是廣州背靠大陸和自身完善的產業體系進行差異化發展，有可能打造成為具有一定影響力的國際金融中心。2017年3月英國咨詢公司Z/Yen發布的國際金融中心指數廣州位列全球金融中心37位，這也說明廣州打造國際金融中心具有良好的現實基礎。廣州也具有良好的歷史底蘊，近代歷史上廣州擁有全國第一家保險機構、第一家外資商業銀行，也是中國最早的國際貿易中心。按照世界經濟發展規律，貿易中心必然伴隨金融中心。近年來，廣州的金融中心主要以打造金融功能區、創建創新型期貨交易所、引進法人金融機構、金融改革試驗等方面的工作。出臺《廣州市建設華南財富管理中心總體方案》，打造全球頂級的財富管理中心，實現金融差異化發展。此外，金融平臺不斷搭建、金融要素不斷富集、金融人才不斷會聚，都將是廣州建設全球金融中心的重要基石。

（四）廣州構建具有國際競爭力的現代產業體系

廣州作為現代化的特大型城市，第一產業比重低，第二產業發展迅速，成為廣州的支柱性產業，其中汽車產業尤為迅速，成為中國名副其實的“第一城”。并且廣州第二產業也逐步由勞動向資金密集型、技術密集型轉變，產業“微笑曲線”向兩端移動，微笑中間層上翹。第三產業比重也超過地區產值比重的50%。但是廣州要在此基礎上進一步優化產業結構：一是注重第三產業內部結構調整，促使傳統商貿業向現代商業服務業轉變，現代服務業向高端服務業轉變。二是生產性服務業和生活性服務業適度集約化、差異化、層次化。深（港）在高端服務業上略比廣州有優勢，廣州要通過集約化、差異化、層次化，實現“靶向施策、找準市場、打響品牌、精準消費”的目標。三是轉變第一產業發展思路，發揮其農業生產功能的同時，注重田園綜合體和農旅開發，實現一二三產業深度融合，聯動發展。四是第二產業加快轉移轉型升級，打造科技含量高、附加值高、環境友好型的現代產業體系。

（五）打造自由貿易港

自由貿易港是指設在國家與地區境內、海關管理關卡之外的，一般允許境外貨物、資金自由進出的港口區。對進出港區的全部或大部分貨物免征關稅，并且準許在自由港內，開展貨物自由儲存、展覽、拆散、改裝、重新包裝、整理、加工和制造等業務活動[8]。自由貿易港一般被看成是自貿區的3.0版本，在自貿區發展到一定程度之后會建設自由度更大的自由貿易港。2016年的數據顯示，廣州港在全球集裝箱的吞吐量排名全球第七，廣州建設自由貿易港能與全球排位第三的香港港、第五的深圳港形成全球最大的港口群，吸引全球貨物中轉。中國不僅僅是全球最大的消費市場，也是全球最大的制造國，對港口的需求旺盛，建設自由貿易港的基本條件成熟。接下來需要完善自由貿易港的政策體系，由于自由貿易港是建立在自貿區的基礎上，預期廣州可能在南沙設立自由貿易港。

（六）廣州打造宜居宜業宜游的優質生活城市

2017年6月28日由中國社會科學院和經濟日報共同發布的《中國城市競爭力第15次報告》中廣州的宜居競爭力排行第三，廣州良好的歷史文化底蘊和商業文化使得它更加宜業宜游。首先，自古有“食在廣州”，艇仔粥、腸粉、叉燒，無一不令人食欲大動，感受宜居宜游的城市魅力。同時廣州也有豐富的歷史文化底蘊，陳家祠、中山紀念堂、黃花崗等名勝古跡，無一不閃耀著先烈的光輝。其次，廣州房價在一線城市中最便宜，生活成本不高。再次，廣州居住環境較好，空氣、水等質量較好。最后，廣州打造國際綜合交通樞紐，與全球的交通將變得更加方便，將成為一個宜居宜業宜游的優質生活城市。

參考文獻：

［1］決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——習近平代表第十八屆中央委員會向大會作的報告摘登［N］.人民日報，2017-10-19.

［2］新華網，政府工作報告（全文）［EB］.2017-03-16.

［3］廣東省人民政府2017年《政府工作報告》［N］.南方日報，2017-02-06.

［4］肖慶順，張武升.京津冀基礎教育協同發展的政策研究［J］.北京師范大學學報（社會科學版），2017（03）.

［5］于祥華.擁抱大灣區的行動自覺與使命擔當［N］.佛山日報，2017-09-08.

［6］吳兆春.借勢粵港澳大灣區加速廣州創新驅動發展研究［J］.特區經濟，2017（09）.

［7］梁倩，孫韶華，王攀.粵港澳大灣區建設框定六大重點［N］.經濟參考報，2017-07-03.

［8］黃志勇，李京文.中國保稅港區發展戰略研究［N］.國際貿易問題，2012（06）.