城市社區文化中心公共文化服務供給研究
——基于上海與青島、濟南比較的視角

郭 劍 雄

(山東大學 a.哲學與社會發展學院，濟南 250100；b.威海校區法學院，威海 264209)

公共文化指的是不以營利為目的，保障和滿足大眾基本文化需求的各種文化機構、產品和服務的總和，它具有公益性、基本性、均等性和便利性等特征[1]。十九大報告提出了“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”的要求。與傳統的基層文化館(站)相比，新建的社區文化中心作為公共文化服務的重要平臺，具有功能集成、內容多元、質量較高、參與廣泛、深入等特點，可以更好地為城市社區居民公共文化提供便利的一站式服務。在文化部頒布的《全國鄉鎮綜合文化站評估定級參考標準》[2]和《關于開展第四次全國文化館評估定級工作的通知》[3]中，公共文化供給指標分別占總分1000分的410分和430分，是所有指標體系中分值最大的部分。由此可見，公共文化供給成為直接影響到國家和地方政府公共文化服務總體目標的實現水平的重要參數。

本研究課題組根據經濟社會發展水平、社區文化中心類型等主要因素，秉承典型性和方便性原則，選取上海市、濟南市和青島市三地37家社區文化中心作為調研對象，其中上海市街道社區文化中心12家、濟南市各級社區文化中心13家、青島市社區文化中心12家。2014年12月至2017年2月，課題組通過實地調查和問卷訪談收集資料并進行研究。本研究共發放問卷37份，有效回收問卷37份，回收率100%。問卷主要包括社區公共文化供給主體、內容、管理、效能等內容，問卷調查對象主要為37位社區文化中心負責人。在訪談中，課題組對三個城市的社區文化中心主管部門領導、社區文化中心負責人、管理人員、服務人員進行了訪談，訪談內容主要包括社區文化中心公共文化供給中的政策、做法、優勢、經驗、問題和建議。

一 文獻綜述

在社區公共文化供給主體與形式方面，有學者認為，市場以追求效率和利潤為第一目標，沒有耐心真正服務于基層民眾和弱勢群體，所以政府主辦的公共性、非營利性公共文化機關單位或事業編制部門應該成為公共文化體系建設與服務供給的主體力量[4]。

有一種觀點認為，如果公共文化體系建設與服務供給只由國家、地方政府及事業單位完成，那么其提供主體、形式、內容、方法都過于單一，會出現服務供給無法滿足需求、成本大大高于回報、低效率等一系列困難[5]12。所以，社區公共文化服務主體應該由政府向市場和社會轉移[6]，政府應向社會、個人提供參與公共文化體系建設和基層服務供給的渠道和機會[7]。只有政府獨家主導的公共文化體系建設與服務供給，會造成壟斷、低效率、尋租、搭便車等問題，無法回應公眾多樣化、個性化、差異性、不同層次的文化服務需求。

另一種觀點則強調公眾的參與，國家、市場、社會的合作伙伴關系[8]。認為，單靠國家、市場或社會不能夠解決公共文化供給問題，政府、市場和社會缺一不可，三者作為多元合作主體，共同參與公共文化體系建設和服務供給才是國家公共文化發展的方向；他們認為，需要創造條件吸引、整合政府、市場、社會組織和廣大民眾等多元主體力量，共同致力于公共文化體系建設和服務供給，并建立政府、市場和社會三個主體間平等合作、取長補短的良性關系，促進公共文化發展[9]。李軍鵬從現代公共文化的生產模式和公民文化權利等角度，提出建立政府、社會組織和個體共同參與，政府保證基礎和重點、社會共同興辦的公共文化服務多元主體供給模式[10]。

在社區公共文化服務供給內容配置上，陳波認為，在傳統的政府單一供給模式下，自上而下的公共文化供給方式使得公共文化以政府力量居高臨下向基層社會強行推廣，這種單靠政府強制力量推進的文化活動難于在基層社會扎根，并造成了公共文化供給與需求之前的不匹配[11]。面對公共文化供給與需求的不相適應，李寧認為，應該以顧客為導向、以公共文化服務的結果為導向來提供公共文化服務[12]。解學芳認為，應立足面向全民，滿足不同性別、年齡、收入、學歷、職業的多層次人群的多元化、有效的公共文化需求[13]。張宏偉、宋建武認為，需要“通過建立一套有效的方式、方法、手段和措施來控制公共文化產品內容的制作、生產和傳播，以確保最終的公共文化供給質量達到一定的標準”[14]。

總體來看，一方面，以上大部分研究均從宏觀層面對國家或地方政府的公共文化供給體系進行總體性論述，缺乏社區文化中心公共文化供給的分析研究；另一方面，當前的文獻主要以理論分析為主，缺乏實證應用研究，大部分的公共文化服務供給研究還停留在理論層面，未能實現理論與實踐的有機結合。本文的研究從理論分析出發，結合實證調查，以期能夠對社區文化中心建設提供直接參考和借鑒。

二 多元利益訴求下公共文化供給

實現公共文化有載體供給是國家、地方政府、一線社區實現公共文化服務目標的共同責任。然而，不同的公共文化供給主體具有差異性和多層次的利益訴求：國家對文化意識形態的引領；地方政府發展文化事業，以文化服務促進社會穩定；社區服務居民，滿足基層民眾多樣性文化生活需要等多元需求。

(一)體現基本保障的“五大文化惠民工程”

為了更好地履行文化職能，提供更好的公共文化服務，黨的十七大提出建設廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉鎮綜合文化站和基層文化陣地建設、農村電影放映、農家書屋在內的“五大文化惠民工程”。“五大文化惠民工程”惠及全國人民，覆蓋了城鄉社區文化中心，通過提供保障性、基礎性的公共文化服務，城鄉公共文化服務建設取得了保障群眾基本公共文化權益、滿足群眾基本公共文化需求、為更高層次的公共文化供給做好準備等一系列成果。

青島和濟南社區公共文化服務起步較晚，地方政府投入的資源相對不足，社區居民的公共文化服務需求還較為簡單，國家“五大文化惠民工程”對青島、濟南兩市的社區公共文化供給與基層需求滿足起到了基本保障作用。在青島市和濟南市所調查的社區文化中心中，“五大文化惠民工程”繼續發揮供給作用的有8個和9個，分別占調查樣本的66.7%和69.2%(見表1)。“五大文化惠民工程”對社區公共文化服務供給做出了重要貢獻，但僅靠中央政府配備文化供給難以解決“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的主要矛盾”，有學者認為，當前社區書屋、送戲下鄉等文化服務中存在的無人閱讀、自娛自樂等現象就是證明[11]。

(二)地方政府在社區文化中心的文化資源配送

為了更好培育文化市場、發展文化事業、提高社區文化中心文化服務能力和質量水平，更好地滿足社區群眾文化生活多樣化需要，地方政府著手統籌文化資源，建立文化資源配送系統，為社區文化中心發展提供一系列服務。

實證調查數據顯示，目前有19個社區文化中心(占調查樣本的51.4%)得到地方政府組建的文化資源配送系統給予配送的公共文化產品和文化服務(見表1)。當前，上海市文化資源配送系統建設工作處于全國領先。由上海市黨委、政府牽頭創建的旨在提供基層文化資源支持的“六個東方系列”①文化配送系統，為地方政府主導供給的文化服務資源進入社區文化中心打開了便利通道，同時也為保障上海市200多家社區文化中心的順利運行做出了重要貢獻，其在上海市社區公共文化服務供給中起到了主要支持作用。

除了國家“五大文化惠民工程”和地方黨委、政府創建的“六個東方系列”文化資源配送系統，上海市黨委、政府還要求相關黨群、政府部門根據自己掌握和聯系的公共文化資源采取對口扶持共建的辦法，將科普、教育、體育、民政、旅游、工會、共青團、婦聯等領域的文化資源向社區文化中心輸送。在此背景下，2012年開始，上海市本著資源共建共享的原則，將“旅游信息服務點”、“百姓健身房”、“社區科普創新屋”等更多公共文化服務項目嵌入社區文化中心，不斷豐富社區文化中心功能配置及公共文化服務供給內容。同時，調查數據顯示，青島、濟南兩地能夠得到地方政府組建的文化資源配送系統支持的樣本社區文化中心為4個和3個，分別覆蓋了其所在城市社區文化中心的33.3%和23.1%(見表1)。在青島和濟南，由于缺乏正式組建的文化資源配送系統，對口扶持項目、文化館、美術館、博物館、藝術館等文化供給主體成為了兩個城市社區文化中心重要的服務力量，其分別占所調查社區文化中心的66.7%和77.9%(見表1)。

(三)社區自發挖掘培育公共文化供給資源體系

相關學者指出，公共文化供給不能滿足基層廣大民眾公共文化需求的問題，恰恰就在于公共文化供需之間的結構性錯位，所以其所提供的公共文化產品和服務往往成為了攤派任務[15]。地方政府和社區層面著手建立公共文化供給系統，是對國家提供的保障型服務不能滿足不同地區居民差異性需求的一種回應。

表1.37個社區文化中心公共文化服務供給情況

在社區層面，社區文化中心在街道政府、社區居委會等各方力量支持下，通過動員、整合和培育本社區文化資源，為當地居民提供了快捷、便利的服務。比如，上海靜安區南京西路社區文化中心有效利用名人資源，聯合社區內文化名人共同開設名人工作室、展覽、講座等服務供給，具有很好地引領示范作用。普陀區曹楊新村街道社區文化中心利用社區本身特有資源優勢，培育了多個精品文化團隊和公共文化服務供給項目，如朝陽舞蹈團、老媽媽合唱團、社區群文團隊大比拼、社區文化藝術節、“彩虹天地”等。浦東新區花木社區文化中心根據本街道的文化特色，培育了“打蓮湘”和“猜燈謎”等一定數量的文化品牌項目，在上海市的基層公共文化服務中形成了一定的社會影響力。而青島、濟南市的社區文化中心在公共文化供給中社區力量相對薄弱，目前只有少部分文化團體和興趣小組參與了社區公共文化供給(見表1)。事實上，根據資源秉賦和居民需求，培育本社區的社區文化服務供給項目，最能喚起本社區民眾的社區歸屬感和認同感，提升公共文化服務供給和需求的匹配程度。

(四)從政府單一主導到合作治理的社區公共文化供給

在國家治理體系和治理能力現代化進程中，通過激活全社會發展活力和創新活力并共同參與國家治理和公共服務供給，已經成為國家治理現代化的重要標志。隨著經濟和文化水平提高，居民的公共文化需求呈現出多元化、高品質、常態化、參與性高的特征。國家“五大文化惠民工程”“基礎性、保基本”的供給定位，已經難以滿足居民更高層次的社區公共文化需求。地方政府應該是公共文化繁榮發展的主要責任主體。但是，當前我國公共文化供給上存在著地方主體責任落實不到位，積極性不高等問題[16]。城市向社區文化中心配送文化服務的正式制度性文化資源配送系統還沒真正統籌建立起來，正在起作用的更多是政府臨時性、非常態化的資源配送行為，黨群、政府對口扶持項目成為了社區文化中心公共文化服務的主力軍。

基于滿足國家、地方政府、社區多元利益訴求，上海市打造的公共文化多元合作治理供給方式為解決問題找到了出路。上海市政府在國家“五大文化惠民工程”基礎上組建“六個東方系列”輸入每個社區文化中心，每個社區根據自身的居民年齡、文化、需求等不同層次區別，結合自身優勢資源，主動培育和引進多元的社區文化團體、文化企業和名人工作室等。這些多元供給主體入駐社區文化中心并提供服務，為上海市社區文化中心更加持續性、個性化地參與公共文化服務供給提供了更多元的渠道。從單一主體供給到多元合作治理，使得其提供的公共文化服務面對不同的社群更加有穩定性、針對性、回應性和恬適性優勢。調查數據表明，青島市有3家(占所在城市調查樣本25%)、濟南市有2家(占所在城市調查樣本15.4%)社區文化中心已經開始與社區外部的文化社會組織、文化企業合作，有一些社區文化中心也開始主動培育文化團體來為社區居民提供公共文化服務(見表1)。可以預見到的是，青島、濟南兩地在加大政府支持、企業參與力度背景下，多個社區的文化活動小組和文化社會組織對于公共文化供給與群眾公共文化需要的滿足作用將逐步提升。

三 體現發展階段的公共文化供給內容與成效

基層民眾的文化需求是推進公共文化供給體系完善的動力源泉，民眾的文化需要對于公共文化供給的目標、服務內容、方式、供給模式設置起決定性作用[17]。面對公眾公共文化服務需求幾何級數增長和結構性分化，公共文化供給體系需要保持前瞻性、廣泛性、回應性等特征要求，以合適的公共文化服務供給，切實提高公共文化服務效能[18]56-57。

(一)社區文化中心公共文化供給內容比較

公共文化供給內容直接關系到服務對象的服務選擇和需求滿足程度，由于3個城市的公共服務能力、社會發展水平、公共服務需求處于不同的發展階段，而導致各個城市社區文化中心公共文化供給內容顯現出一系列差異。

上海市政府對社區文化中心投入了大量的資金、政策和人力資源，以保證可以生產足夠、合適的公共文化產品。作為完善型社區文化中心的代表，上海市社區文化中心目前正在提供的服務包括多功能活動、展示展覽、休閑娛樂、體育健身、團隊活動、數字化服務、社區教育等7大項、30小項的服務項目(見表2)，并要求每個社區文化中心每天開放、錯時開放、服務常態化并每季度進行滿意度測評。青島、濟南并沒有對社區文化中心服務供給內容做出細致的要求。作為發展型社區文化中心的代表，青島市主要參考《青島市社區文化中心標準化建設標準》和《青島市鎮(街道)綜合文化站等級必備條件和評估標準》兩個文件進行服務供給內容設置，主要包括大型文化活動、展覽采風、文教講座培訓、文化宣傳、創作演出作品節目、民間藝術活動、民間藝術培訓等7大項，在供給內容、時間、質量上尚未進行細化(見表2)，這些要求還停留在相對粗略的政策倡導層面。與上海相比，當前，青島、濟南社區文化中心的公共文化供給內容要求較為籠統，各個項目之間互相重疊，更多以一種動員性、臨時性、結合節假日等形式開展活動為主。正如相關學者所擔心的，人民群眾文化需求的本質包括內容、質量、效果等，如果僅僅以數量考核，就很容易造成公共文化供給形式主義和供需矛盾[21]。

表2.上海市、青島市社區文化中心公共文化供給內容[19]114-129[20]

基于以上分析，完善型社區文化中心體現了政策前瞻性、可落地、可追責和可實踐性特征，而發展型社區文化中心則暴露出了政策要求的臨時性、應急性、難于績效衡量等不足；在服務具體實施過程中，完善型社區文化中心體現了政策要求與實際工作的一致性邏輯，服務顯現出了常態化、制度化、職業化、專業化水準，而發展型社區文化中心政策的落實主要以自上而下的社會動員推進，服務工作的隨意性較大，數量和質量難于保障。

(二)社區文化中心公共文化供給質量成效：以社區圖書館和健身活動室為例

針對不同的公共文化供給內容，課題組進行了指標細化。在社區圖書館項目上，主要以是否有開放關閉時間、借閱卡、閱覽室、專職管理員、音像制品、電子閱覽區、館際互借聯網等指標來衡量社區圖書館服務供給的整體情況。健身活動室則采用是否有足夠健身器材、專業教練、健身計劃、空間場地、專業管理人員、服務會員卡等指標來綜合評判健康活動室的服務供給情況。數據顯示，34個社區文化中心圖書館(占調查樣本的91.9%)有開放時間規定，這有利于社區居民更好地安排計劃，以便更好地參與相關項目。專職管理人員的設置有利于更好和社區居民溝通，并指導、幫助社區居民更好地享受公共文化服務。調查顯示，其中，25個社區圖書館(占調查樣本的67.6%)、12個健康活動室(占調查樣本的32.4%)已經有專職管理員。隨著數字化服務時代的到來，26個社區圖書館(占調查樣本的70.2%)已經開設電子閱覽區，特別是上海市社區信息苑作為政府制度性的文化服務供給已進入每一個社區文化中心。另外，圖書借閱卡、書刊閱覽室、音像制品、館際互借聯網基本上都占到了所調查的社區文化中心總量的50%以上。這些情況表明在公共文化服務供給中有些文化服務項目已經開始注重細節和落實較高質量的服務，并取得了較好的成效。健身活動室是受歡迎的社區文化項目之一，16個社區文化中心健身活動室(占調查樣本的43.2%)已經具備足夠的健身器材，專業教練、健身計劃、服務會員卡管理制度也已經被提上管理日程。

新公共管理理論的發展，使得各國政府將公共選擇、交易成本、績效目標、成本核算、顧客至上、人力資源開發、信息管理、制度安排、組織發展等方法引入公共行政管理中，以體現公共行政的人性化、競爭性與績效管理，提高了政府公共服務管理的質量與效率[22]。三個城市不同的社區文化中心相關政策與實踐過程，已經體現出了新公共管理理論和方法應用，特別是社區圖書館和健身活動室的各項服務指標和服務細化安排更加回應了新公共管理理論中關于質量、效率、人民為本的原則。

(三)不同發展階段社區文化中心公共文化供給的成效分析

新公共管理運動是在全球經濟問題、公共服務需求日趨復雜和財政危機的變革壓力下對政府、企業與公民角色的重新定位，其倡導績效導向、服務品質的持續提升和顧客本位，把追求3E(經濟、效率、效益)作為其核心目標并致力于提高公共服務的效率和質量[23]。

上海市社區文化中心重視多元合作治理和工作流程管理，多元合作治理讓社區公共文化服務遞送更加暢通，工作流程管理讓社區文化服務更具效能。同時，上海市社區文化中心出臺了一系列政策法規、服務標準、方法技能以及考核指標，并通過對服務成效的內部控制、政社合作治理、第三方評估等方式來保證社區公共文化供給數量和質量水平。多元合作治理的公共文化供給體系建設以及管理和服務質量的保障，為上海市社區公共文化中心高效運轉和扎實服務奠定了堅實的基礎。

出于成本核算與目標績效考慮，社區文化中心公共文化供給需要有更好的精準定位。調查中，青島相關社區文化中心將功能定位于政府市民交流和政府便民服務平臺，這在一定程度上有利資源整合，但是顯得偏離主題，為其它非社區文化類項目入駐、占用、消耗社區文化中心資源留下了空隙，而非文化資源的入駐一定程度上會模糊社區文化中心的公共文化服務職責定位，消解社區文化中心的公共文化服務任務目標。

青島市、濟南市的社區文化中心除了經辦落實全國“五大文化惠民工程”項目之外，其它進入社區文化中心的文化項目主要以舉辦臨時性、節假日活動為主，所以服務的總體成本相對較低。同時，兩市的社區文化中心公共文化供給存在功能和目標定位不清，存在專業性、常態化、規范化、可持續性不足等缺陷。在文化供給績效評估過程中，青島、濟南兩個城市還存在服務供給指標考核相對籠統、無質量要求問題，其出臺和運用的考核指標，雖然開始考慮文化服務的量化指標，但是文化服務參與人數、參與水平、質量控制、持續時間、服務產生的效果等重要指標并沒有要求和落實。這些問題使得兩市社區公共文化服務的效率和質量需要進一步提高，以適應人們不斷追求美好生活需求目標的實現。

四 差異化的供給影響因素

學者認為，現階段我國公共文化服務體系建設的基本內涵應該包括體現國家意識形態、代表城市文化形象、保障公民基本文化權利等[24]。其落實于社區文化中心公共文化供給上則主要體現為滿足社區居民公共文化服務需求，地方政府利用既有資源以文化建設推動社會發展，以及用國家主流意識形態引導社區居民等因素。

(一)社區居民公共文化服務需求

上海市實施雙向互動，讓社區居民自主參與、選擇和決定社區文化中心的文化項目設置的方式，摒棄了長期以來形成的政府獨家決策、單向文化服務遞送的片面做法。這種以社區需求為本的公共文化供給設置方法，是對以往社區文化中心自上而下公共文化服務供給不能回應居民真正文化需求，導致文化資源浪費的一種調整。在這些從自上而下向自下而上的公共文化服務供給配置轉變過程中，上海市以社區文化中心自主開展需求調研，文化指導員對參與文化活動居民進行文化需求調研，聘請第三方進行需求調研等方式進行需求評估，并將評估結果作為公共文化服務供給的主要依據。為了讓更多的社區居民參與到社區文化中心服務中來，社區文化中心在公共文化供給上想盡各種辦法，這些都倒逼著社區文化中心對社區居民持更加開放性、回應性的態度和做法，這為設定科學、合理、符合社區居民需求的社區文化服務供給奠定了基礎。

(二)地方政府既有文化資源

青島、濟南等城市在發展社區公共文化中，都強調社區文化中心應當以社區群眾需求為導向，并提供設置一系列有益的公共文化服務。然而，有研究表明，政府對設施的利用效率和群眾性文化活動的關注度不高[25]。由于致力于基層公共文化服務的兩地文化市場和文化社會團體發育相對滯后，在資金、政策、專業人才投入不足的情況下，政府只能依靠本身掌握的形式較為單一的文化服務資源進行公共文化服務供給，其主要是根據政府文化部門掌握的既有文化資源進行文化服務項目配置，這使得其社區文化中心公共文化供給項目設置部分脫離社區需求。

(三)主流意識形態需要

國家強調的主流意識形態，在公共文化服務供給中同樣具有重要影響。王列生等指出公共文化服務體系是社會主義價值目標引領下的公共文化服務供給體系，其供給過程是構建主流意識形態的路徑[26]。這種觀點明確將公共文化產品和服務的供給過程看作是實現主流意識形態對民眾的影響和教育過程。除了以社區居民實際需求和政府既有文化資源作為公共文化服務供給項目設置的依據，社區文化中心同時兼顧意識形態在社區文化服務中的引領作用。社區文化中心以社區居民實際需求為本進行文化項目設置，黨建項目、紅色文化項目的供給設置較好地形成了公眾參與和黨委政府領導的相對平衡局面。

五 總結和建議

青島、濟南以偏重于“五大文化惠民工程”、政府對口扶持、文化館、藝術館等政府單獨主辦的方式實現了社區公共文化供給，上海市則更聚焦于組建“文化資源配送系統”、“社區培育文化資源”等多元方式以回應國家、地方政府、社區居民公共文化服務中的差異化訴求。在實際工作中，社區居民需求、地方政府既有文化資源儲備以及國家主流意識形態需要，這三種公共文化服務供給影響因素相互交融而存在，在不同的社區文化中心、不同的城市、不同的公共文化服務發展階段，其側重點各不相同。在上海、青島、濟南等地的調查中發現，三個城市的社區文化中心都不同程度地強調應當以社區居民文化需求為公共文化服務供給導向。然而，在實踐操作中，社區公共文化服務需要對國家、地方政府、基層群眾現實需要等因素綜合考慮，這解構并拓展了公共文化服務供給應當以社區居民需求為本的公共服務宗旨。

公共文化供給事關人民群眾在物質初步滿足基礎上對美好生活的向往，關乎基層民眾公共文化服務多樣化需求滿足和國家文化自信和自覺。上海、青島、濟南三個城市在社區公共文化供給制度、內容、途徑、方式方面存在的差異，反映了公共文化供給從粗放式到精細化、從單一主體到多元合作、從發展型到完善型的變遷過程，國家、民眾需求、地方政府的資源釋放與努力在社區文化中心建設過程中缺一不可。大力發展社區公共文化，需要在國家意識形態引領下，以民眾需求為基礎，兼顧地方政府資源、文化社會組織、文化企業發展水平，努力打造一個國家、地方政府、文化事業單位、文化社會組織、市場、社區公民等多方利益相關者利益平衡的公共文化供給體系，這才有利于更好地實現社區文化中心建設的戰略目標。

(致謝：山東大學高鑒國教授、青海師范大學喬益潔教授對本文寫作提供了多方面的支持，在此表示感謝！)

注釋：

①“六個東方系列”包括東方宣傳教育中心、東方講壇、東方社區學校服務中心、東方社區信息苑、東方社區文藝指導中心。

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