高校教育管理糾紛司法介入限度研究

詹翊

摘要：隨著我國高等教育法治進程的推進，以高等院校為被告提出的行政訴訟越來越多。進入司法領域的高校管理法律糾紛得不到及時、有效的解決，根本原因在于高校的法律性質與地位模糊不清。為適應我國教育體制改革，實現教育管理法治化，促進高等教育事業的健康發展，必須明晰高校的法律定位以及司法介入高校管理的限度。

關鍵詞：高校管理糾紛；司法介入；限度

中圖分類號：D922.16 文獻標志碼：A 文章編號：1674-9324（2018）13-0014-02

一、普通高校法律地位的定性

行政主體是指“享有并能以自己的名義行使行政權，獨立地承擔因此而產生的相應法律責任的組織”。行使行政權的主體包括兩類：一類是國家行政機關，另一類是法律法規授權的組織。國家行政機關和法律法規授權的組織依照法律的規定，享有相應的國家行政權能，在一定的職權范圍內開展相關的行政管理活動，并獨立承擔因此而產生的行政法律責任后果。法律法規授權的組織包括：事業單位、社會團體和國有企業等。

根據《高等教育法》第25條以及《教育法》第53條的規定：“高等學校是經過國家教育行政部門審批設立的，其經費以財政劃撥為主的事業單位。”《教育法》第28條第4款明確規定，學校對受教育者進行學籍管理，進行處罰或者獎勵。高等院校對學生實施學籍管理及處罰都有相關的法律法規規定，這是高校行使行政主體職能的表現之一，也是高等學校行使行政主體職能在法律法規上的依據，因此高校具有行政法律關系的主體地位是毋庸置疑的。

隨著我國社會主義現代化建設和經濟體制改革的不斷深入，必然使得教育領域內的行政管理體制和主客體之間的權利義務關系也隨之發生了重大變化。舊有的垂直型單一教育行政管理格局已被打破，正在轉變為大量的平等民事主體間橫向型的教育法律關系同縱向型的教育行政管理關系并存的新格局。具體到現實的教育法律關系中，有學校與學校之間、學校與教師之間、學校與學生之間平等的民事主體法律關系，有國家教育經費財政撥款與學校在辦學活動中通過產學研等合法途徑獲得的創收之間的經濟法律關系，還有學校與學生之間較為復雜的具有縱向管理和橫向平等民事主體雙重性質的特殊法律關系。

由此可見，高校還具有民事法律關系主體地位。教育民事法律關系是教育關系當事人之間基于平等的地位而形成的權利義務關系，從法理上來說屬于私法的范疇，所以我們應當注意到高校在法律地位上的特殊性，即其同時受“公法與私法”的雙重調整。

二、高校教育管理行為性質的認定

傳統理論認為行政行為是指行政機關或組織的構成人員依法推行政令及處理公務的活動。此種觀點即為狹義上的行政行為行政權說，即把行政行為認定為運用行政權能所做出的行為。該觀點很顯然是把高校的教育管理行為排除在行政行為之外。

隨著公共行政學的發展，新公共行政觀念認為，應加快轉變各級各類行政機構的職能，行政機構應該同時扮演管理者和服務者兩種角色，其應以行政相對人為中心，以社會公共利益為主要目的。與此相對應，高校作為依照法律法規授權代理教育行政管理機構行使相應行政管理職能的組織，其有行政管理相對人，行使某些授權獲得的行政管理職能是為了公共利益，因此其行政管理職能也同樣具備公共行政的特點。

一般來說，行政行為是指行政主體行使行政權對行政相對人所做出的能夠產生行政法律后果的法律行為。行政行為的成立要件主要有以下四項：（1）行為是由具有行政權能或被法律法規授權的組織所做出的，即主體適格；（2）行為的主體主觀上有通過行政行為來產生、變更或消滅某種行政法律關系的意圖；（3）行為的主體在客觀上有行使行政職權或履行職責的具體行為；（4）該行政行為對相對人產生了法律上的實際影響或后果。是否符合這四個要件是判斷一個行為是行政行為還是其他行為的唯一標準，符合這四個要件的行為即為行政行為。

在高校教育管理糾紛中，學生因不服從學校的管理而受到處罰引起糾紛的行政訴訟占很大的比例，現以該行為的認定為例進行分析。《教育法》、《高等教育法》和《學位條例》明確賦予了高校一定的行政管理權。因此，高校與作為行政相對人的學生之間，存在一種縱向的行政管理關系，高校可以在法律授權的范圍內，運用相應的行政權能對學生進行日常管理、獎勵和處罰。對照行政行為的成立要件，高校作為該行政行為的主體，是得到法律法規授權的組織，主體適格；高校因學生違法學校的相關規定，為了維護學校正常的教學管理秩序，主觀上有處罰的意圖；客觀上高校必然以某種具體的處罰形式來實施其行政管理職能；該行政行為的做出會對學生產生實際的影響。由此可見，高校對學生進行的處罰行為應被認定為行政行為，因這類行為產生的糾紛可以提起行政訴訟。

三、司法介入高校管理糾紛范圍的限度

由于歷史的原因，教育領域的糾紛由來已久，特別是學校與學生之間因管理而發生沖突糾紛的救濟渠道一直不暢。《教育法》、《高等教育法》和《普通高校學生管理規定》等法律法規中雖然規定了申訴的相關內容，但并沒有進一步關于明確的行政復議和行政訴訟的設計，高校也缺乏申訴機構的設置，這些都導致學生個體在糾紛過程中維權艱難。近年來，隨著依法治國方略的實施，依法治校和依法治教的呼聲越來越高，學生的主體意識和維權意識也不斷增強，學生訴高校的行政訴訟案件呈快速上升的趨勢，這就要求我們應認真考慮司法介入高校教育管理糾紛的限度問題。

目前，在司法介入高校教育管理糾紛范圍的限度問題上，把學校的管理行為分為重要的管理行為和非重要的管理行為的觀點比較客觀公允。重要的管理行為即為涉及學生基本權利重要事項的管理行為，比如對學生受教育權的管理，該種管理行為不論是干涉性行政管理行為，還是服務性行政管理行為，都必須嚴格按照法律法規的規定進行，不能由高校自行決定。因此，在高校管理行為中，凡是涉及相對人基本權利的重要事項，只能由法律法規加以規范和調整。所以，司法介入高校管理糾紛的限度范圍應以侵犯相對人的基本權利的行為為限。

四、高校教育管理糾紛案件的審查標準

按照上文的觀點，可以把高校對于學生基本權利的管理分為兩類：一是對考試、升學、論文答辯、畢業證書審核等涉及教育教學和學術科研的管理活動；二是對學生日常學習和生活安全秩序的常規管理。前者對專業學科知識的要求遠遠高于后者，屬于具有高度專業化的教學和學術問題。對于涉及此類糾紛的審查和評判，法官的判斷不如高校學者、專家判斷的準確和全面。由高校組織學者、專家對爭議和糾紛先行審查和評判，有利于快速解決糾紛，即使進入訴訟階段，審查和評判的結果也可以作為法院進行審理裁決的重要參考依據，法院應主要審查法律程序問題。所以，因第一類管理活動所產生的爭議糾紛，司法介入的審查標準應該是以程序審查為主，以事實審查為輔。

對于學生日常學習和生活安全秩序的常規管理，比較容易分辨是非曲直。例如，學校對考試作弊、破壞學校公共財產、打架斗毆的學生做出的留校察看、開除學籍等決定。對于這一類管理活動，在尊重高校對事實的認定判斷和履行相關程序的前提下，基于保護學生受教育權這一基本權利，司法機關應慎重地適當介入事實問題的審查，分清雙方的責任，努力做到公允、公正。

綜上所述，普通高校屬于可以依照法律法規的授權享有一定行政權能的行政主體。從實踐的角度來看，如果允許司法過多的介入學校的教育管理，會使學校陷入訟累之中，疲于應付，會嚴重影響高校正常的教學管理秩序，也會使高校在對學生的管理上縮手縮腳，陷入被動管理的狀態，不利于學校的建設和發展。因此，就因行政管理法律關系所引起的行政訴訟來說，司法機關在介入時務必要厘清限度和審查標準，以期達到最佳的審理結果和產生良好的社會效應。

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