民營資本在PPP市場中低參與度的解決方法探討

【摘 要】 PPP項目正在如火如荼地推進，已經創造出一個數萬億級別的PPP交易市場。在中國，社會資本被劃分為國有資本和民營資本。民營企業對PPP項目參與熱情不高，本文從提高政府治理水平和加快PPP二級市場培育兩個方面就民營企業低參與度問題提出解決方案。

【關鍵詞】 PPP 政府治理

一、提高政府治理水平

政府治理水平是指政府的自身運行效率與公共服務能力。鄭子龍指出私人部門參與基礎設施PPP項目投資的意愿與政府治理之間的關系。私人投資PPP項目的可能性與投資額都受到政府治理水平的顯著影響。政府治理水平體現了政府保障契約順利履行的能力，政府治理水平越高，政府作為PPP項目的合作方充分承擔己方責任的可能性就越高。隨著政府治理的改善，私人部門的投資信心得到提升。PPP項目是一種雙向的長期合作，政府與投資人雙向進行選擇。遵紀守法、工作規范、信息披露制度健全和信譽良好的地方政府往往在PPP市激烈的競爭中對于投資人更有吸引力。因此，為了吸引更多民營企業參與PPP項目，制定推出多種規范或規則并不是最為有效的辦法，而應該在積極完善政策環境的基礎上，從政府治理的各個方面入手，切實做出有效改善，從根本上提振民營企業的投資信心。各地方政府可以從以下幾個方面入手，改善PPP領域的政府治理。

（一）改變“重建設，輕運營”的合作模式和采購方式。PPP不僅僅是一種融資模式，更是一種綜合性的管理模式。它包含規劃、融資、建設、運營維護等諸多環節。PPP項目雙方一般合作10年到30年，建設期僅有兩三年，運營期占據了全生命周期的大部分，是PPP項目持續運營、質量保障的關鍵所在。在引入社會資本時，不應當過于重視社會資本在建設方面的實力，一定程度上導致了中標方多為具有建筑承包商背景的國企，大量在運營方面具有豐富經驗的民營企業往往難以獲得機會。地方政府要避免不合理打包實施和采購PPP 項目的行為，應該對項目打包實施的做法進行更為嚴謹的評估，避免簡化實施步驟導致的項目物有所值損失和對民營企業的擠出效應。選擇社會資本時應更多關注PPP項目的運營環節，綜合評估社會資本的專業能力，給予“小而專”的民營企業更多中標機會。

（二）樹立支持PPP模式長期發展的政策預期。PPP 項目合作周期可以長達三十年，往往需要社會資本在人員、資金和資源等方面較為長期的投入，社會資本尤其是民營企業需要相應制定和調整企業長期發展戰略。與大型國有企業相比，民營企業抗風險能力相對較弱。民營資本參與PPP 項目需要更加穩定、連貫和可預期的長期政策。如果項目規則是可期的，政府頒布的政策具有一定穩定性，民營企業和政府更多地展開長期、廣泛的合作也會是可期的?，F在政府規則的透明，監管的到位，運作的規范，是對民營企業最大的保障。有了這個保障，更多民營企業才可能加入進來，與政府合作的信心也會更強。可以從如下幾個方面強化社會資本對國家推動PPP模式發展的預期，以提振民營資本參與PPP的投資信心。

1.對不同所有制社會資本“一視同仁”。地方政府要樹立平等合作的觀念，各級財政部門應該聯合有關部門營造公平競爭環境，鼓勵國有控股企業、民營企業、混合所有制企業、外商投資企業等各類型企業，按同等標準、同等待遇參與PPP 項目。招標選擇社會資本方時，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭。財政部門要同有關行業部門合理設定采購標準和條件，確保采購過程公平、公正、公開，不能以不合理的采購條件（包括設置過高或無關的資格條件，過高的保證金等）對潛在合作方實行差別待遇或歧視性待遇。各級財政部門不對為民營資本設置差別條款和歧視性條款的PPP 項目進行政策支持。

2.放松對聯合體的限制。就項目的層級而言，民營企業中標的項目規模和項目個數占比較大的均為縣、區級項目，縣、區級項目的規模和個數占比分別達到了為72%和78%，表明民營企業在對PPP 項目的選擇中會更傾向于低實施機構層級的項目。低實施機構層級的項目往往規模較小，所需資金量較少，適合中小型民營企業單獨投標，高實施機構層級的項目往往因民營企業資金缺乏而無法投標。同時，在主流的 PPP 采購過程中，地方政府通常會對聯合體數量、聯合體資質、聯合體出資做出約定，限制了聯合體內部優化權利義務分配的空間，使得大量具備專業服務能力但出資能力不強的民營資本無法直接參與PPP 項目。地方政府要鼓勵不同類型的民營企業、外資企業，通過組建聯合體等方式共同參與PPP 項目。

二、加快培育PPP二級市場

鄭子龍（2017）指出金融深化程度與私人參與PPP項目的意愿有強烈的正相關性，金融體系完善程度是私人投資者考慮的重要因素之一。PPP項目周期普遍在十年以上，并且大多數項目約定特殊目的載體股權不能自由轉讓，目前只有銀行作為債權形式進行融資，股權融資相對較少，導致大量場外資金無法進入PPP 市場。退出渠道的不完善影響了社會資本的參與熱情。推動PPP項目與資本市場深化發展相結合，依托各類產權、股權交易市場，通過股權轉讓、資產證券化等方式，豐富PPP項目投資退出渠道。提高PPP項目收費權等未來收益變現能力，為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出機制，增強PPP項目的流動性，提升項目價值，才能吸引更多民營資本的參與。加快二級市場的培育，鼓勵風險偏好不同的投資人和專業服務機構進入PPP 領域，是實現PPP 項目再融資和風險分配的重要途徑，也是發起投資人獲得持續投資能力的重要渠道。

【參考文獻】

[1] 莫呂群，劉明.如何破解PPP 項目融資難[J].施工企業管理，2016，（09）.

[2] 鄭子龍.政府治理與PPP項目投資：來自發展中國家面板數據的經驗分析[J].世界經濟研究，2017（05）.

作者簡介：黃珊妮（1997—01月—29日） 女，漢族，福建泉州人，河南大學經濟學院，2015級本科生，研究方向：金融學