開啟民航強國新征程

杜婷

2017年，在世界經(jīng)濟(jì)紛繁復(fù)雜、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)的背景下，中國民航安全形勢平穩(wěn)，發(fā)展繼續(xù)保持較快速度，行業(yè)利潤再創(chuàng)新高。這一年，是中國民航“十三五”發(fā)展規(guī)劃正式實施的第一個年頭。習(xí)近平總書記在考察北京新機(jī)場建設(shè)時強調(diào)，“新機(jī)場是國家發(fā)展一個新的動力源”，將民航戰(zhàn)略地位提到了新高度。

在2017年12月27日召開的全國民航工作會議上，中國民航局局長馮正霖指出，過去的一年是中國民航改革創(chuàng)新、重點突破的一年，在落實處理好“安全與發(fā)展、安全與效益、安全與正常、安全與服務(wù)”這四個關(guān)系的過程中，中國民航開啟了民航強國建設(shè)的新征程。

利潤再創(chuàng)新高

在全國民航工作會議上，一組數(shù)據(jù)充分顯示了過去一年對于國內(nèi)航空公司來說，又是一個紅火年：1～11月，全行業(yè)實現(xiàn)利潤692.8億元，同比增長16.4%。這一數(shù)字較前兩年有了明顯提高。2016年前11個月，全行業(yè)利潤601.3億元，2015年同期利潤547.6億元。

從供需情況來看，過去五年民航運輸業(yè)一直保持高速增長。民航運輸總周轉(zhuǎn)量、旅客運輸量和貨郵運輸量年均增長12.2%、11.4%和5.5%。其中，通用航空業(yè)務(wù)量年均增長9.3%，旅客周轉(zhuǎn)量在綜合交通運輸體系中的比重達(dá)到28.6%。2017年，預(yù)計全年完成運輸總周轉(zhuǎn)量1083億噸公里、旅客運輸量5.49億人次、貨郵運輸量712萬噸，同比分別增長12.5%、12.6%和6.6%。航空貨運增長強勁，貨郵周轉(zhuǎn)量同比增長9.6%，特別是國際航線貨郵周轉(zhuǎn)量和運輸量同比分別增長13.3%、14.3%。

過去五年，中國民航安全水平實現(xiàn)了大幅提升，運輸航空百萬小時重大事故和億客公里死亡人數(shù)保持雙“零”紀(jì)錄。截至2017年11月，全行業(yè)累計實現(xiàn)連續(xù)安全飛行88個月，共計5670萬小時。

2017年，民航運輸飛行首次突破千萬小時。在民航局的有力監(jiān)管下，中國民航運輸業(yè)全年安全形勢平穩(wěn)，沒有發(fā)生運輸飛行事故和空防事故，責(zé)任原因事故征候同比下降21.6%。

2017年，民航局就提高航班準(zhǔn)點率采取了大量措施，取得了不錯的成效。在持續(xù)大流量、高密度運行以及極端天氣和其他空域用戶活動影響加大的情況下，截至11月末，2017年航班平均正常率回升，特別是11月份，航班正常率達(dá)到84.59%，創(chuàng)102個月來新高，全年航班平均正常率71%。

重點突破的一年

民航工作會議上，馮正霖強調(diào)，2017年是中國民航改革創(chuàng)新、重點突破的一年。其中，機(jī)場建設(shè)可謂是全年工作的一大亮點。

全年新開工、續(xù)建機(jī)場項目260個，新增跑道14條，停機(jī)位556個，新建航站樓面積123.2萬平米，新建成投產(chǎn)機(jī)場11個，機(jī)場總數(shù)達(dá)到229個。

北京首都、上海浦東、廣州白云等機(jī)場國際樞紐功能增強，國際航班量同比分別提高4.7%、5.5%和16.9%。三大樞紐周邊機(jī)場承接分流航班效果明顯，京津冀機(jī)場群中，天津機(jī)場旅客吞吐量突破2000萬人次，石家莊機(jī)場突破800萬人次。區(qū)域樞紐機(jī)場發(fā)展迅猛，全國千萬級機(jī)場達(dá)到32個。

過去五年，中國民航不斷拓展國際市場空間，國際航線由381條增至784條，國際定期航班通航國家由52個增至61個，通航城市由121個增至167個。

2017年，依托國家“一帶一路”戰(zhàn)略的實施，國內(nèi)航空公司與“一帶一路”沿線國家新增航線203條，旅客運輸量、貨郵運輸量同比分別增長23.9%和38.4%。

在國際合作方面，中美《適航實施程序》的正式簽署無疑是最大的亮點。新的《適航實施程序》內(nèi)容涵蓋適航審定在設(shè)計批準(zhǔn)、生產(chǎn)監(jiān)督活動、出口適航批準(zhǔn)、設(shè)計批準(zhǔn)證后活動及技術(shù)支持等方面的合作，這標(biāo)志著中國制造和中國標(biāo)準(zhǔn)開始融入國際主流標(biāo)準(zhǔn)，為未來國產(chǎn)民機(jī)進(jìn)入國際市場創(chuàng)造了更好的條件。此外，民航局還與EASA完成了《中歐民用航空安全協(xié)議》及其適航審定附件的草簽，進(jìn)一步深化同新西蘭、湯加、印尼等國的適航審定合作。過去五年，與我國簽署航空運輸協(xié)定的國家和地區(qū)由114個增至122個，中國民航的國際影響力正在不斷提升。

力挺支線航空發(fā)展

在此次民航工作會議上，馮正霖強調(diào)，民航局將繼續(xù)大力支持支線航空的發(fā)展。

雖然中國民航運輸業(yè)在過去30年里發(fā)展迅速，但支線航空仍然停留在起步階段。截至2016年年底，支線飛機(jī)數(shù)量僅占全部客運機(jī)隊的5.9%。支線航空一直面臨著中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、支線機(jī)場盈利難、沒有合適的支線機(jī)型以及高鐵競爭等問題。近年來，一些地方政府和企業(yè)已經(jīng)逐漸意識到發(fā)展民航對地方經(jīng)濟(jì)的帶動作用，出現(xiàn)了很多支線航空發(fā)展模式的有益探索，這些新模式雖然并不完善，但也取得了顯著的成效。

其中，成都航空與中國商飛公司攜手對ARJ21新支線飛機(jī)的示范運營正在樹立國產(chǎn)民機(jī)運營的樣本。截至2017年年末，成都航空共引進(jìn)了4架ARJ21飛機(jī)，國產(chǎn)民機(jī)運營開始踏上規(guī)模化發(fā)展的道路。截至目前，成都航空累計培養(yǎng)ARJ21飛行員14名（其中飛行教員6名，機(jī)長8名）、主任簽派員5名、維修人員84名、客艙乘務(wù)員43名（其中25名乘務(wù)長），這些都為ARJ21飛機(jī)步入規(guī)模化示范運營提供了有力的人力資源保障。

同時，民航局對支線航空的發(fā)展也制定了很多扶持政策。2016年，民航局發(fā)布“96號文”，對新成立的航空公司提出準(zhǔn)入限制，要求“支線航空公司機(jī)隊規(guī)模達(dá)到25架且月均飛行小時達(dá)到3000小時，方可申請引進(jìn)干線機(jī)型，從事干線運輸”。2017年，民航局又發(fā)布了“30號文”的補充通知，進(jìn)一步明確了支線航空、支線航線和支線飛機(jī)的定義，明確了政策支持的優(yōu)先順序。這意味著，國家層面對航空公司運營支線飛機(jī)和支線航線的大力支持。

在民航工作會上，馮正霖也表示，2018年將繼續(xù)優(yōu)化各種鼓勵支線航空發(fā)展的政策。例如，民航局將抓緊修訂出臺支線航空補貼和中小機(jī)場補貼管理辦法，鼓勵航空公司加大支線運力投放、加密支線航班頻次。區(qū)域性樞紐機(jī)場航線安排、時刻分配要適當(dāng)向支線傾斜，為構(gòu)建干支銜接的航線網(wǎng)絡(luò)、增強支線機(jī)場造血功能創(chuàng)造條件。民航局還將研究調(diào)整支線機(jī)場設(shè)備、人員配置標(biāo)準(zhǔn)，全方位為支線機(jī)場減負(fù)。

為了進(jìn)一步提升對支線機(jī)場的保障能力，民航局還將推動以省為單位進(jìn)行機(jī)場一體化管理，充分發(fā)揮干線機(jī)場的帶動作用，在支線機(jī)場專業(yè)人員培訓(xùn)、設(shè)施設(shè)備維護(hù)、空管運行、航油保障等方面給予支持，充分發(fā)揮地方政府對支線機(jī)場建設(shè)運營的主導(dǎo)作用，加大支線機(jī)場扶持力度。

尤為值得一提的是，對于我國西部一些十分適宜發(fā)展支線航空的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，民航局將加快推進(jìn)基本航空服務(wù)計劃。2018年，民航局計劃將青海作為開展基本航空服務(wù)的試驗點，開展基本航空服務(wù)課題研究，為在全國實施基本航空服務(wù)計劃做好前期準(zhǔn)備。

優(yōu)化航權(quán)配置

2017年8月，《國際航權(quán)資源配置與使用管理辦法（征求意見稿）》在民航局官網(wǎng)發(fā)布。業(yè)內(nèi)人士普遍表示，該文件將對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。在此次民航工作會上，馮正霖表示，2018年民航局將正式出臺《國際航權(quán)資源配置和使用管理辦法》和《航班時刻管理辦法》，進(jìn)一步優(yōu)化樞紐機(jī)場航權(quán)、時刻資源配置。

此前，民航局對國際航權(quán)的分配方法并不是很清晰，特別是在幾家航空公司爭奪同一航權(quán)時問題尤為突出。盡管民航局在進(jìn)行航權(quán)分配時會綜合考慮各種因素，但缺乏系統(tǒng)的考核指標(biāo)，從長遠(yuǎn)來看不利于航權(quán)的最優(yōu)配置。

新的管理辦法首次明確了航權(quán)分配的評分機(jī)制，當(dāng)多家航空公司同時申請一個航權(quán)時，民航局將從消費者利益、樞紐發(fā)展、航權(quán)使用效率和運行品質(zhì)這四個方面，按16個指標(biāo)進(jìn)行打分。每項指標(biāo)都有明確的計算公式，得分最高者將獲得該航權(quán)，這無疑是一個巨大的進(jìn)步。

在遠(yuǎn)程航線航權(quán)方面，民航局還改變了原有的“一條遠(yuǎn)程航線，一家承運人”的做法，鼓勵更多的航空公司參與競爭。例如，過去北京至洛杉磯航線只有國航一家運營，其他航空公司無法參與競爭。這是在中國民航業(yè)還比較弱小的時候，民航局為鼓勵國內(nèi)航空公司與國外同行競爭而出臺的扶持政策，在當(dāng)時也確實起到了很好的效果。隨著中國民航整體實力的提升，我們在歐美航空市場上的份額已反超國外公司，這一政策反而限制了競爭，一定程度上阻礙了國內(nèi)航空公司向國際市場的加速擴(kuò)張。

新的管理辦法將打破這一保護(hù)性政策，但政策的開放也有一個循序漸進(jìn)的過程。例如，北京至洛杉磯航線，其他航空公司想要運營還需要滿足幾個前提條件：一是航線上國航份額少于70%；二是航線總運力每周超過14班；三是近三年內(nèi)國航和其他國內(nèi)航空公司沒有新增運力；四是如國航同時申請這一航權(quán)，按評分標(biāo)準(zhǔn)，國航將優(yōu)先拿到增量。

未來，民航局還將進(jìn)一步提高開放程度。其中，航權(quán)政策將更加開放，繼續(xù)加強與歐美國家的航權(quán)談判，進(jìn)一步擴(kuò)大航權(quán)安排。密切與新興航空運輸市場國家的聯(lián)系，高起點地開放航空市場。完善對非洲、中亞及東盟的民航合作平臺和機(jī)制，推動“一帶一路”航空運輸自由化和便利化。

但同時，我們也必須清醒地認(rèn)識到，我國航權(quán)交換與航權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域中還存在著一些問題。

首先，我國航權(quán)交換政策的長期性、系統(tǒng)性和前瞻性不足。對各國而言，以航權(quán)合作為核心的國際民航運輸政策具有國家戰(zhàn)略意義。如美國，自1995年發(fā)布國際民航運輸政策聲明以來，一直是按照該聲明制定的路線來部署和實踐的。歐盟也是如此，上世紀(jì)八九十年代就制定了比較系統(tǒng)的、貼近不同國家實際情況的區(qū)域?qū)ν饷窈竭\輸政策并一以貫之。反觀我國，盡管也提出了“積極、漸進(jìn)、有序”地發(fā)展國際民航運輸?shù)暮綑?quán)開放和合作原則，但具體實施方案和路線圖尚不清晰和明確。

其次，與航權(quán)交換和航權(quán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系密切的資源短缺問題日益凸顯。以航班時刻為例，對于任何一家航空公司來講，獲得航權(quán)后，要想在所授權(quán)航線的起點或終點城市機(jī)場開辟航線，開展經(jīng)營活動，首先就必須申請航班時刻，而在擁擠的樞紐機(jī)場，航班時刻經(jīng)常不敷分配。因此，包括空域、機(jī)場時刻、機(jī)場硬件設(shè)施等資源在內(nèi)的供需矛盾日益突出，這已成為影響我國對外開拓航權(quán)、實現(xiàn)國際民航運輸可持續(xù)發(fā)展的障礙。

再次，樞紐機(jī)場建設(shè)面臨瓶頸。按照我國民航發(fā)展的“十三五”規(guī)劃，到“十三五”期末，我國機(jī)場的旅客吞吐量將達(dá)到9.1億人次，北京、上海、廣州等樞紐機(jī)場的國際競爭力將得到進(jìn)一步提升，機(jī)場網(wǎng)絡(luò)體系和航空服務(wù)范圍將覆蓋我國93.2%的地級市、89%的縣和92%的人口規(guī)模。但是，與這一宏偉藍(lán)圖不相適應(yīng)的是，我國樞紐機(jī)場的建設(shè)速度始終跟不上航空業(yè)務(wù)量的增長速度。

對于上述問題，民航局已有充分認(rèn)識，并在民航強國戰(zhàn)略中作出相應(yīng)規(guī)劃。根據(jù)規(guī)劃，到2020年，瞄準(zhǔn)解決行業(yè)快速發(fā)展需求和基礎(chǔ)保障能力不足的突出矛盾，重點補齊空域、基礎(chǔ)設(shè)施、專業(yè)技術(shù)人員等核心資源短板，大幅提升有效供給能力，實現(xiàn)從航空運輸大國向航空運輸強國的跨越。全國機(jī)場年起降飛機(jī)達(dá)到1300萬架次，運輸機(jī)場數(shù)量達(dá)到260個，覆蓋100公里范圍內(nèi)所有地級行政區(qū)，人均航空出行次數(shù)達(dá)到0.5次，旅客周轉(zhuǎn)量在綜合交通中的比重達(dá)到30%以上。

到2035年，瞄準(zhǔn)解決人民群眾多樣化航空需求和民航發(fā)展不平衡、不充分的主要矛盾，重點發(fā)展國際航空、支線航空、低成本航空、貨運航空，大力促進(jìn)通用航空發(fā)展，實現(xiàn)從單一的航空運輸強國向多領(lǐng)域民航強國的跨越。