淺談農村土地節約集約利用

徐光寶

【摘要】目前我國正處于工業化、城鎮化、信息化快速發展時期，未來的一段時間內既是經濟社會的“黃金發展時期”，同時又是以資源環境約束加劇為最主要特征的“矛盾凸顯時期”。節約和集約利用土地是落實土地參與宏觀調控、促進經濟結構調整和增長方式轉變的基本手段。

【關鍵詞】土地；節約集約；利用；規劃

目前我國正處于工業化、城鎮化、信息化快速發展時期，未來的一段時間內既是經濟社會的“黃金發展時期”，同時又是以資源環境約束加劇為最主要特征的“矛盾凸顯時期”。節約和集約利用土地是落實土地參與宏觀調控、促進經濟結構調整和增長方式轉變的基本手段。

1、農村土地節約集約利用現狀

隨著我國工業化、城市化的快速推進，城市擴張占用了大量耕地，而與此同時，農村人口向城市的大規模遷移并沒有帶來農村宅基地占地規模的同步減少。在城鎮化、工業化發展中，土地作為要素提供廣泛支撐，但土地資源的希缺屬性在農村并未得到珍視，其現狀堪憂。

1.1村莊規模小，布局松散

在農村，一方面是農村勞動力的大規模遷移帶來的農村住宅閑置，“空心村”成為中西部農村的普遍現象，另一方面，隨著農民收入的提高，農村建房規模仍在繼續擴大。由于缺少必要的規劃管制，建房選址極其隨意。有的村莊以道路為主線，沿路而建，呈“一字長蛇陣”排開；有的村莊以歷史形成的原宅基為中心散落群居，布局橫七豎八，空心村、多宅戶很為普遍，舉目所及，已是“村無郭、莊無形”。

1.2鄉鎮小型企業用地攤盤

在市場經濟鼓舞下，鄉村企業不斷發展壯大。由于鄉村企業用地絕大多數使用的是農村集體建設用地或未利用地，非市場化配置，土地使用成本較低，企業追求超標準超規模用地。特別是過去鄉鎮企業用地廠區規劃設計不盡科學，農產品加工類企業超規模用地突出，容積率普遍低于0.5，投資密度每畝在5-20萬元不等，遠低于國家控制標準。

1.3耕地資源流失量大，農地耕種粗放

以安徽省某縣為例，1990年，該縣耕地面積為109.68萬畝，2009年降至93.43萬畝，減少幅度達14.81%。剔除期間開發復墾新增耕地4.49萬畝，耕地“非農化”總量達20.73萬畝，平均每年有上萬畝耕地資源流失。農村除少數種植大戶外，留守人員多為老人、婦女和孩童，人們戲稱為“386199部隊”。從群體而言，農業生產力投入明顯不足，從家庭而言，農業已為非家庭主業，農業種植又重現“荒種荒收”和撂荒現象，抽樣調查顯示耕地撂荒率達6.4-8.6%，農地資源浪費。

2、農村土地節約集約利用中存在的問題

2.1村莊規劃相對滯后

一直以來，鄉村規劃存在著規劃水平低、編制率低、實施效果不好的問題。不少地方對農村規劃建設重視不夠，規劃意識不強，從而造成重城輕鎮、重鎮輕村的現象比較普遍。調研中多數群眾反映，目前有很多農民需建房且愿意靠集鎮或成片建房，但因無規劃點，只好沿路占用耕地建房。

2.2土地權屬調整難

當前農村土地主要以村民組為單位，土地承包權30年不變，現在又延續三十年，這給中心村莊的建設帶來了土地權屬調整的壓力。規劃村莊建設，勢必要進行一定規模的拆舊建新，所帶來的集體土地所有權和使用權的調整問題難以平衡。

2.3農村土地違法現象點多量小，監管難

一是鄉鎮國土、建設管理人員少，管理范圍廣，村鎮缺乏管理手段，無序建房現象隨時發生。二是違法監管執法難。國土、建設部門無強制拆違權力，經司法渠道行政成本高，執法周期長，等執法程序完成后現場執行時，房屋早已做好，拆除根本無法執行。

2.4企業用地布局不合理

坐落在鄉鎮的企業用地情況總體是占地面積大，土地利用率低，單位面積土地的投資量相對較小，土地的集約利用有待進一步提高。以安徽省某縣為例，全縣鄉鎮企業普遍選址隨意性較大，往往是就地取材、就地辦廠，特別是招商引資而來的企業，看上哪在哪建，沒有制定統一合理的企業布局。一度各鄉鎮呈現“村村點火、處處冒煙”的初期布局局面。近年來，隨著工業園區的成立，這種情況有所改觀。

3、農村土地節約集約利用對策與建議

3.1科學編制農村土地利用總體規劃

要充分發揮規劃的調控作用，突出保護耕地，保護生態環境。重點抓好土地利用功能分區，科學確定各分區和地塊用途，提出控制指標和限制條件。要做好鄉村土地利用總體規劃與城鎮總體規劃的銜接，力求在規劃的期限、規模、區域范圍、發展方向、功能指標等方面取得一致。

切實搞好鄉級土地利用總體規劃和集鎮規劃、村莊規劃，重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并，不斷優化美化鄉村生產空間、生活空間、生態空間。

3.2深入挖潛，盤活存量建設用地

建立健全城鄉融合發展體制機制，推進城鎮化和美麗鄉村建設，是貫徹習總書記系列講話精神，實現城鄉統籌發展的主要途徑。我們要以美麗鄉村建設為契機，因地制宜地組織開展“空心村”和閑置宅基地、空置住宅、“一戶多宅”的調查清理和整頓工作。大力推進土地綜合整治。盤活用而不足及邊角地，實施土地平整，提高土地利用率和產出率；搞好田、路、林、渠配套，改善生產環境，降低勞動強度，促進集約經營。

3.3積極探索農村宅基地退出機制

一要完善農戶住宅及宅基地產權確權登記；二要逐步放開農戶住宅和宅基地入市限制，促進農村轉移就業人口落戶城鎮；三是對“一戶多宅”和空置住宅，要制定激勵措施，鼓勵農民騰退多余宅基地。

3.4嚴格控制工業用地規模

要合理安排工業發展區域，加強對小企業及招商引資企業用地的預審。一是要嚴格執行土地供應政策，對不符合國家產業政策的項目不予預審，同時對符合政策的建設的項目要控制建設用地指標。二是企業用地一律進工業園區。在用地面積上，結合企業的投資額，合理批準用地面積，鼓勵建多層廠房，提高容積率。

結語：

“在我國，唯一真正值得寶貴的，是自然資源和人民大眾。”以民為本，興國興業；以地為本，長治久安。節約集約利用土地資源，增強國土資源要素保障功能，是貫徹黨的十九大精神和習總書記重要講話精神的重要舉措。我們必須踐行綠水青山就是金山銀山的理念，倡導綠色發展方式和生活方式，堅定走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，為建設美麗中國做出貢獻。

參考文獻：

[1]王語，張曉鎖.加強農村建設用地規劃促進農村土地節約集約利用[C].中國土地學會學術年會.2007.