從邊緣窺測中心：基層權力運作的灰色邏輯

劉超

摘要：呂德文新著《邊緣地帶的治理》提出，在國家與社會之間，存在一個廣闊的邊緣地帶，在這里，對于國家權力而言，意味著專斷性的權力受到限制；對于社會而言，這是風險與活力并存的領域，只有國家權力與社會治理相互合作，才能創造“善治”。此書的分析建立在長期飽和的經驗調查基礎上，描述了在邊緣地帶，國家與社會是如何互動的。本文通過認真研讀原書，對相關思想觀點加以梳理，以便我們更清晰地理解和掌握。

關鍵詞：《邊緣地帶的治理》；城市社會治理；基層治理

中圖分類號：D523-3

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2018.02.003

國家與社會關系問題是學界一直在探討的經典話題，在眾多的理解中，國家與社會二元論是學界較為流行的話語，其內含的解釋是國家與社會是一對復雜的矛盾體，其關系是對立的，此消彼長的。在一些學者看來，當代中國的根本問題是國家過于強大，消解了市民社會的發展空間，社會缺乏自治，只有孕育出制約國家權力的市民社會，權力的運行才是健康的，值得稱道的。但是一反學界的“常識”，呂德文新著《邊緣地帶的治理》（以下簡稱呂著）卻告訴我們，在國家與社會之間，存在一個廣闊的邊緣地帶。對于國家權力而言，意味著專斷性的權力受到限制，對于社會而言，這是風險與活力并存的領域，只有國家權力與社會治理相互合作，才能創造“善治”。[1]（P1）其分析建立在華中鄉土派長期的飽和的經驗調查之上，在眾多的案例中抽絲剝繭，試圖為我們描述在邊緣地帶，國家與社會是如何互動的。

一、邊緣地帶治理的復雜性

當代中國社會普遍彌漫著怨氣，沖突時有發生，但吊詭的是國家一方面強調服務型政府建設，依法治國，加強程序監督，防止權力濫用，約束規制基層行政權力；另一方面，“醫鬧”、治理者暴力執法、暴力拆遷等時不時地出現在我們的視野中。回到基層治理的現場中，呂著發現，治理者的個體特殊性，被治理者的多樣性及圍觀者的主動卷入共同型塑了治理場域的復雜性。

治理場域的泛政治化

基層治理的復雜場域在于其治理空間的流動性與陌生性，并且由于周圍參與群眾的傳遞效應使得一線行政的場域具有了政治性與社會性，形成了街頭政治。一是流動性與陌生性。街頭空間不同于辦公室空間，并不存在嚴格的物理上的區隔，也不具有排他性，進入的資格不會受到限制，是一個開放的舞臺。任何人都能在街頭流動，人群、車輛的大量流動帶來了利益的集聚、城市的繁榮。街頭空間的特殊性為各個主體伸張利益提供了方便。二是參與傳遞效應。在一線行政中，治理者具有維持街頭秩序的職責，但是由于旁觀的人群很多，如果治理者的一些執法行動引發和激化了矛盾，圍觀者也可能會聚集得更多。這時，治理者其實是處在一個更大的街頭空間之中，此時的不可預測的因素可能會更多。治理者即使人數較多，也不能在這樣的執法空間中處于絕對的主導性支配位置。在敞開空間中，一旦發生沖突，就很有可能出現一些“在相對自發的、無組織的和不穩定的群體情境中，由成員之間的相互暗示、激發和促進而發生的社會行動”。[2]（P90）圍觀者可能在彼此互動的過程中受到感染，產生激憤的情緒，進而出現過激行為。治理者和被治理者之間已經形成的比較穩定、具有較高可預期性的行為選擇，在這種情況下就可能會被打亂。

上述兩種特征共同導致了治理場域的泛政治化，諸多社會問題轉化為基層治理難題。這些矛盾與我國社會轉型期發展失衡、公共政策失當、特別是利益分配不均衡等問題之間有著重要聯系，往往表現為城鄉矛盾、貧富矛盾、干群矛盾、民族矛盾等，不可能依靠專業的部門進行有效治理。這也意味著社會關系的重組與社會秩序的重新實踐與建構，

治理事務的不確定性

不確定性是復雜組織的基本問題，而應付不確定性是行政過程的本質。不可預期的無序給治理者帶來了巨大的挑戰，信息往往是混雜且無法處理的，社會事務往往是細小瑣碎、無法定性的，并不適應科層制行政中的分門別類，按部就班的要求。政府無法制定相關政策，一線行政人員必須“個案化”處理相關問題。“對于下層民眾來說，街頭是他們主要的工作和娛樂場所，因為街頭比其他任何公共空間都更易于得到和使用。在這里，普通民眾能夠通過各種各樣的方式謀生”。[3]（P101.303）

中國正處于劇烈的社會轉型期，新的利益不斷涌現，形成了新的利益帶，一些領域的利益關系還沒有理順，還沒有形成合理的利益均衡結構，因此這些領域的制度處于失衡狀態。此時，國家權力的退場將使得利益的爭奪出現叢林狀態的“勝者為王”。一方面是國家權力的主動收縮，另一方面是社會的自治機制沒有形成，于是這些地帶就存在滑向叢林化的可能。被迫承認的秩序意味著在邊緣地帶國家無法實現有效的治理，社會自治也不可能占據主導地位，前者是因為權力行使的程序正義導致了消極行政，后者則容易型塑基層治理的叢林狀態。

因此，基層治理的復雜場域使得治理者很難依據正規的程序對被治理者進行規訓，在暴力執法泛濫的輿論擠壓下，只得盡可能的壓縮自身的權力，提供相對安全的秩序，呂著指出，這種基層秩序并不是國家主動認可的，而是在主客觀條件受限情況下“被迫承認的秩序”。街頭秩序的核心是各方面力量的均衡，地方政府、治理者與受規則影響的被治理者經過長期的博弈產生的均衡結果，是有效的社會秩序實踐性的建構過程。這個秩序的核心是：承認行政能力的限度，行政目標只能是將違法現象限制在一定范圍內，而非杜絕違法違規現象。[1]（P5）因此，強大的國家權力并不意味著消滅這一灰色領域，而是能夠對這一灰色領域進行有效的監控，防止其威脅正常的社會秩序的運轉。

二、半正式行政的有效性

既然承認街頭政治不同于正式的國家政治，國家與社會的邊緣地帶的權力運作是二者共同博弈的結果，那么半正式行政便有存在的合理性。在傳統時代，國家權力與底層社會之間的有機聯系一直是比較脆弱的，總體而言，中國傳統社會具有上層屬于國家、下層屬于社會的“雙軌政治”[4]（P280-281）的特點，使國家的治理達成了“集權的簡約治理”。[5]晚清以降開啟的現代國家政權建設與中國共產黨的建國理念及社會改造實踐充分表明，國家權力對鄉村社會的滲透成為近代國家政權建設的根本性議程。[6]（P1-7）但是，這一國家政權建設并不意味著邊緣地帶的消失。邊緣地帶的有效治理依靠的是熟人社會基礎，半正式行政體制聯結的是正式的行政運作體系與深厚的社會土壤。

熟人社會的治理術

半正式行政體系有效運作依賴的是熟人社會基礎。熟人社會中權力運行的規則不僅依靠正式的法律制度支撐，而且還有有效的社會自治規則，維持著自身的秩序生產能力，信息是共通的傳播流暢的，可以有效運用于治理任務的達成。其治理術主要有兩大機制。一是正向的褒譽機制。在熟人社會中，長期的相處使得彼此對于個體的情況相當清楚，信息高度對稱。在結構化的社會中，個體的行為受到家庭——家族——村莊社會的三層結構的有效制約。此時，聲望面子機制便能發揮重要作用，權威人物依靠日常性的互幫互助與儀式性活動的主體參與積累了重要的聲望面子。并且這種面子扮演著“社區性的貨幣”角色，具有積累性與傳遞性，越是會做人，其在村莊社區的權威越高，其本身也享受了人生價值意義。在治理事務中，這種依靠面子積累形成的社會權威便能積極地轉化為治理型權威，完成自上而下治理的任務。二是負向的排斥機制。對于越軌者，熟人社會也有一套自身的排斥機制。將邊緣人污名化，日常性的互助不參與，公共活動不邀約，甚至婚喪嫁娶等需要眾人合力辦事的活動也不幫忙，甚至讓其娶不上老婆等等措施。黃渤主演的電影《殺生》便生動刻畫了一個村莊如何排斥邊緣者。

褒譽機制與排斥機制構成了在靜態的結構化社會中的社會權力運行的基本機制。這是一種積極的、低成本的控制機制，人情、面子等柔性治理資源為基層社會提供了安全穩定的社會秩序。在正式的國家制度法律與社會的自治規則之間維系了均衡的權力運行結構與規則，鄉紳作為聯結國家與社會的橋梁而得以發揮重要作用。

國家與社會的紐帶

國家治理的有效實踐來源于代理人能夠勾連國家與社會。在全能主義時代，國家依靠政治動員與灌輸新的政治倫理觀，在農村建立了經過社會主義改造而形成的集體，以土地公有制為基礎聯結社區的利益紐帶，以地緣關系與血緣關系聯結的熟人社會結構。并且塑造了一批“毛式干部”，他們不僅大公無私，積極為人民服務，而且實行的是教化的權力，改造著底層農民的思想觀念。在城市則成功建立了單位制，工人也在企業的生產中獲得了生活的便利，廠長不僅是企業的經營者，也是國家力量的代表。社會主義性質的集體與單位形成了具有熟人社會性質的“小共同體”，連接著國家的“大共同體”，這也意味著，共產黨在基層成功建立了運行良好的代理人體制。因此，國家意志能夠有效傳遞到基層，國家任務也在很大程度上依靠村莊社區的力量而完成，比如教育領域的“民辦公助”，行政村有學校，自然村有教學點，老師依靠工分獲得生活物質保障。呂著更為關心的是，這種聯結機制依靠的是新的政治觀——群眾路線。共產黨通過踐行群眾路線有效聯結了“大共同體”與 “小共同體”，成為了有機政黨，從而實現了國家治理體制的高效運作。

在當代中國，伴隨著熟人社會的解體，“小共同體”逐漸瓦解，代理人體制便暴露了諸多弊端。在農村表現為稅費時代的系統性危機，在城市則表現為社會治安的嚴重惡化，街頭暴力的泛濫。于是在這一背景下，國家依靠強有力的權力自我控制，邁向韋伯式的“官僚化”或“理性化”，希望借由權力運行的程序化與干部人事的正式化彌補這一困境。正式行政逐漸主導了邊緣地帶的社會治理，半正式行政體系處境微妙。

三、國家權力自我控制的困境

20世紀90年代基層治理的系統性危機使得主政者意識到了基層權力失控的嚴重社會后果，因此，在依法治國的理念引導下，國家權力開始自我控制，主動讓渡之前監控的領域。向法治國家轉型意味著國家行為界限的清晰化和有限化，在基層治理中表現最為明顯的便是行政理性化改革導向，群眾路線也因此失效。

行政理性化

進入21世紀，國家開始規訓基層權力，試圖通過自我革命與社會達成和解。基層治理結構也由封閉壟斷性向開放的治理型轉變，多元治理主體逐漸參與到基層治理中。在基層行政體制中，諸多加強權力運行監控的方式采用，降低了一線行政的自由裁量權。一是加強部門治理。部門治理的基本特征是專業化，專業化意味著能夠對治理事務分門別類，有專業的處置流程。上文論述，一線行政的諸多事務是無法分門別類，無法定性的細小瑣碎事務。呂著發現，部門治理帶來的困境是對于治理任務的推諉，部門之間出現了行政縫隙，治理事務往往需要眾多部門合力處理。部門治理也意味著正式行政的加強，半正式行政的合法性受到排擠，技術治理逐漸取代經驗主義治理。比如，在街頭治理中表現為嚴格的網格化治理、采用執法記錄儀等等。二是限制自由裁量權。20世紀末的基層治理的危機也表現在權力的泛濫上，因此，在諸多建議中，限制一線行政人員的自由裁量權便應運而生。然而，一線行政的特殊性在于治理的復雜性，無論政策制定得如何詳細，現實的復雜性與多變性都將遠遠超出規則制定者的想象力。立法者的理性是有限的，他們既沒有足夠的時間、精力和信息做出決定，同時也缺乏對公共事務未來變化情況加以預測的能力。裁量權過小可能導致執行的僵化與刻板，不利于問題的解決。

行政理性化帶來的結果是國家并不認可半正式行政的有效性，并預設其最終將消亡。然而，在基層行政中，卻仍然無法避免半正式行政體系的存在，因為現代國家權力并不能監控到任何一個角落。半正式行政的作用主要有三種：一是旨在彌補“正式行政”人力和專業技術的不足；二是旨在彌補“正式行政”處理模糊地帶社會事務的不足；三是延長行政鏈條，旨在規避“正式行政”的政治風險。在一線執法中，大部分都是協管員，比如輔警等等，意思是輔助正式的行政人員，構成了“臨時工”困境。[1]（P14）但是在善治意義上，這些邊緣地帶本應該由這些半正式人員主導。

群眾路線的失效

呂著還在多篇論述中關注了群眾路線的工作方法在基層治理中是如何失效的。當前，雖然在體制上存在半正式行政，但其僅僅表現在行政框架的半正式性，權力運作方式并不可能成為熟人社會采用的治理術，因為熟人社會已經解體。社會主義性質的“集體”與“單位”這種在地性“小共同體”在市場經濟的共同沖擊下面臨著瓦解，熟人社會陌生化是這個時代的基本特征。個體之間的原子化趨勢使得群眾路線失去了社會基礎，國家不再是身邊的國家，可以感知的國家，而蛻變為碎片化的實踐性的理性國家。共產黨的有機性將有淪為無機的可能，通過黨聯結國家與群眾的機制不再發揮作用，國家與地方出現了斷裂。

在集體時代，運動式治理的主要動員主體是群眾。在理性國家時代，行政理性化帶來的結果也壓縮了動員群眾的空間。即使是多部門聯合發起的運動式治理，也只能成為科層制內部的官僚動員，而不能有效動員群眾。信訪部門處境的變遷是明顯的標識，在集體時代，信訪制度是人民來信來訪，密切聯系群眾，起到群眾監督政府的重要功能，是群眾路線表達的具體實踐方式，是一項重要的政治制度。作為政治制度意味著其能夠分類處理上訪事件，有效定性上訪行為。但是，在行政理性化的背景下，信訪的政治功能消散，變成了解決具體問題的部門，這種錯位不僅帶來了治理方式的混亂，增加了行政部門的負擔，還導致了信訪制度的功能錯亂。

國家權力自我控制的結果是帶來了行政理性化的困境與群眾路線的失效，半正式行政也因為行政理性化與熟人社會的解體而面臨解體的風險。在社會變遷與國家治理轉型的雙向運動下，在邊緣地帶，一線治理者務實地動用灰色治理試圖再平衡治理結構，維持著基層的基本秩序。

四、邁向有效國家

邊緣地帶是國家與社會交互作用的劇場，是國家權力強弱的溫度計。半正式行政聯結了國家與社會兩級，構成了一種治理的平衡結構。進入21世紀之后，國家權力的自我控制導致的基層治理的權力真空，國家與社會關系的天平逐漸傾斜于社會一方。如呂著導言所示，基層權力行使的正式化并不意味著國家治理能力的提升，“將權力關進籠子里”并沒有消解基層治理的暴力危機。因此，提升國家治理能力是當代中國面臨的最為迫切的問題，或許，重新挖掘集體時代的國家治理傳統，豐富和發展黨的群眾路線，建設有機的政黨國家將成為重要的探討方向。

參考文獻

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