新時期我國體育社團管理機制的改革與創新探析

朱孝紅

摘 要：通過資料分析法、問卷調查法以及分析綜合法等在對我國體育社團管理機制的過程考察和邏輯分析的基礎上，從社團管理改革中運行機制、動力機制和實現機制三個層面進行分析總結其基本特質。結合現實分析我國體育社團管理機制改革的現實挑戰，最后提出完善我國體育社團管理機制的具體實現路徑，目的是為推進我國體育社團管理機制改革提供理論依據和對策參考。

關鍵詞：體育社團管理機制；體育治理；基本特質；運行邏輯；實現路徑

中圖分類號：G80-051 文獻標識碼：A 文章編號：1009-9840（2018）05-0001-04

Abstract：Based on the investigation and logical analysis of the management mechanism of sports associations in China through data analysis， questionnaire survey and comprehensive analysis， the basic characteristics of the management mechanism are analyzed and summarized from three aspects： operation mechanism， dynamic mechanism and implementation mechanism. Combined with the analysis on the realistic challenges， the paper finally proposes concrete path for perfecting the management mechanism， aiming at providing theoretical basis and countermeasures for promoting the reform of the management mechanism of China's sports associations.

Key words：sports association management mechanism； sports governance； basic characteristics； running logic； realization path

當前中國特色社會主義進入新時代，對我國體育事業的發展提出了嶄新的要求。我們黨提出加快推進體育強國建設的號召，中國體育又站在了一個新的歷史節點，努力實現建設體育強國是黨中央、國務院賦予廣大體育工作者的光榮職責和神圣使命。然而，體育領域改革創新與建設體育強國的總體目標仍不相適應，人民群眾日益增長的多元化、多層次體育需求與體育有效供給不足的矛盾依舊突出，一些長期制約體育事業發展的薄弱環節和突出問題依然嚴峻。尤其是當前我國體育管理體制存在管辦不分、政社不分、事社不分的弊端，很大程度上遏制了體育發展活力，導致體育發展市場化、社會化水平不高。為此，黨的十九大報告提出：發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。因此，當前改革我國體育管理體制機制勢在必行，尤其創新體育社團管理機制改革更是提上日程。

1 新時期我國體育社團管理機制改革的全面推進

改革開放以來，隨著我國整體性社會正在面臨著解構，面對多元化的社會需求，對社會組織發展壯大提出了迫切的要求。 當前國家與社會關系調整推動體育社團管理機制的變革。近年來，中央出臺了一系列關于促進社會組織發展的新政策、新精神，為推動體育社團建設與管理工作指明了方向。

一是推進體育運動項目協會實體化改革。1993年5月24日原國家體委發布《國家體委關于深化體育改革的意見》，提出實行政事分開，將大量事務性工作交給事業單位和社會團體。加快運動項目協會實體化步伐，建立具有中國特色的協會制。

二是體育社團管理機制的法治化改革。1995年8月29日通過《中華人民共和國體育法》，提出鼓勵、支持體育社會團體按照其章程，組織和開展體育活動，推動體育事業的發展。這是新時期第一次以立法的形式界定體育社團的性質功能，這也標志體育社團的管理機制進入法治化時代。 1998年10月25日《社會團體登記管理條例》發布后，2001年9月24日國家體育總局出臺《全國性體育社團管理暫行辦法》，強化體育社團注冊體制以及社團主管部門體制，這也標志我國體育社團的管理開始進入雙重管理體制階段。

三是推動體育社團與體育行政機關的脫鉤制改革。新階段全面深化改革提升為黨和國家推進事業發展的重要日程，推動治理體系和治理能力現代化。2015年8月7日《中國足球協會調整改革方案》發布，推動中國足協與體育總局脫鉤。2015年11月根據行業協會商會脫鉤試點名單的通知，中國體育用品聯合會、中國體育場館協會等共計14家全國性體育協會與國家體育總局脫鉤。2017年1月5號國家體育總局足球運動管理中心在正式注銷。這也意味著中國足協成為了獨立的社團法人，去行政化邁開了實質性一步。中國籃協的改革也正在全面推進，2017年4月1日起中國籃管中心與籃協也完全脫鉤。這些改革舉措表明體育社團管理機制已經正在發生深刻變化，這也標志著體育社團改革管理機制改革進入快車道。

2 新時期我國體育社團管理機制改革的基本特質及其運行邏輯

體育社團管理機制是一個系統，有許多子系統及其機制，包括體育社團管理的運行機制、動力機制以及實現機制等。在體育社團管理工作中，體育社團管理不僅應注重具體制度的創新，更應注重機制功能的創新。綜觀新時期我國體育社團管理實踐，不難發現其在管理機制方面的一些基本特質。

第一，從社團管理的運行機制來看，我國體育社團管理改革正經歷由“政府選擇”向“社會選擇”轉變。在現實體育社團管理中，長期以來一直存在結社自由與社團管理矛盾，一業一會與一業多會的矛盾，雖體育社團具有自治社團或獨立法人的外觀，但實質是政府在運作，從而出現了較為明顯的組織形式與實際運作邏輯的背離。新階段體育社團管理機制改革的大幕已經拉開，創新管理理念，推進政社分開、管辦分離提上日程，促進體育社團管理的社會化。

第二，從社團管理的動力機制來看，我國體育社團管理改革從被動到主動有序推進。體育社團管理動力機制關系到體育社團管理改革的成敗，然而總的來說，我國體育社團管理機制是在整個社會發育極不完善的情況下形成的，通過“分級管理”方式來避免管理的缺失和無序。在推動體育管理水平創新進步的同時，一些傳統觀念和做法的根深蒂固讓體育社團管理呈現出協調性不足的特征。體育社團尤其各種體育協會改革的動力不足，主管單位愿不愿意讓其真正“脫鉤”的問題，這必然影響到改革真正見到實效。近幾年來，隨著我國體育社團“脫鉤制”改革試點得以全面推進，不斷激發體育社團活力、提升體育社團改革的自主性。

第三，從社團管理的實現機制來看，我國體育社團管理改革相關制度安排的實現效果不斷優化。管理機制研究的核心問題，是科學設計和安排管理制度。傳統體育社團實現機制是在“政府選擇”下產生的，這種體育社團管理體制性不足主要體現在管理部門多重身份導致責任不清以及實際監督體制的不夠完善。新時期創新體育社團管理實現機制，需要不斷調動社會力量參與體育政策措施制定完善，約束體育行政部門權力、劃清權力界限。充分發揮體育社團對發展我國體育事業、增強人民體質、改善群眾體育健身氛圍、增進社會和諧方面起到越來越重要的作用。

建立科學有效的管理機制，不僅應注重具體制度的完善，更應注重各種模式的合理運用。具體來說，當前我國體育社團管理機制正在從傳統行政化向市場化與社會化轉的運行邏輯轉變。在傳統體制下，由于體育社團大多按照政府發展體育的需要構建，因而呈現“自上而下”生成邏輯和運行特征，政府壟斷了社會的全部體育資源，包括體育人才、體育場地設施、資金等有形資源和體育的機會，能力、技術、知識信息等無形資源[1]，體育社團有明顯的“路徑依賴”，名義上是“民間組織”，被賦予極其重要的功能定位，但在實質上是在政府行政化運作。隨著社會主義市場經濟發展的需要，我國體育社團管理機制開始適應市場化運行需要，包括引入競爭機制、強化市場選擇機制等，也是新時期培育和發展體育社團的必經之路。倡導體育行業協會“一業多會”，通過競爭機制承接政府職能的轉移和政府購買服務。當前體育領域全面深化改革正在如火如荼地展開。推動政府轉變職能，實行政事分開，把一些事務性工作交給體育社會組織，工作重點逐步轉移到宏觀管理上來。體育社團管理機制因此正經歷由“政府選擇”“市場選擇”向“社會選擇”轉變的發展機遇，由國家辦轉變為以社會辦為主，滿足了人們不同層次的體育需要。特別是治理理念下強調體育管理主體的多元化、轉變政府職能等因素，改變一些體育社團只有行政性而無社會性的職能定位，加強與運動項目愛好者和社會公眾的關系，實現政府體育管理部門與體育社團關系從服從型向互補型的轉型。

3 當前我國體育社團管理機制改革面臨的問題和挑戰

3.1 行政機關對體育社團管理尚未形成有效協同機制

1998年《社會團體登記管理條例》和2001年國家體育總局出臺《全國性體育社團管理暫行辦法》發布后，行政機關對體育社團管理開始出現雙重管理的局面。然而，落實體育社團的登記管理機關和業務主管機關之間的管理協同卻非易事，在管理實踐中有時難以很好實現。體育社團準入設立后，由于登記管理機關和業務主管機關管理職責交叉和模糊地帶較多，監管職責的過于原則性，造成管理上的職責不清，甚至導致相互推卸責任。體育社團業務主管機關體育政府部門存在“既監管又辦理”，導致干預多于管理。由于管理職責規定原則性過強，彈性過大，業務主管單位和登記機關自由裁量權都很大，責權不統一，因此在實際管理中以放任為結果，該管未必能管好，對體育社團管理尚未能形成有效協同。

3.2 我國體育社團監管以及自律機制尚未真正構建

在當前的體育社團管理機制改革中，大部分體育社團因過去沒有實體化的獨立運行，只是應付性、象征性地有著章程等基本性制度規則文件，造成對體育社團監管以及自律機制尚未真正構建的局面。新時期提出體育社團脫鉤以及直接登記制改革，又給體育社團管理帶來新的困惑，要有一系列建章立制的工作要做，否則體育社團的活動也可能背離章程或違法亂紀，出現以往“一管就死、一放就亂”的現象。2014 年 11 月中央國家機關巡視組《關于對國家體育總局落實中央八項規定精神專項巡視情況的反饋意見》指出國家體育總局直屬單位行政、事業、社團、企業四位一體的弊端，體育部門存在商業開發涉嫌關聯交易和謀私。脫鉤不代表要脫管，體育社團的運行離不開有效監管。同時，還需完善內部治理，形成體育社團自律機制，才能真正自治自律。

3.3 推進體育社團管理機制法治化進程的嚴重滯后

從現在體育社團的實際情況看，現有的社團管理法律框架還比較粗線條，且很不完善。首先，我國體育管理中對體育社團應有權利義務的法律支持不夠，尤其是體育社團在體育治理中的職能定位不夠明晰，體育社團和管理部門的權力邊界規范缺乏，導致權責利無法很好界定，體育社團自治權力界限不清，合法權益往往也無法保障。其次，對新階段我國體育社團管理機制的改革新做法、新舉措相關法律支持不夠，尤其新階段對落實推進部分體育社團脫鉤和推進一些社團直接登記的相關法律亟待完善。“脫鉤”改革后，相應的制度供給明顯不足，無法滿足體育社團運行和管理的需要。

3.4 對體育社團管理機制改革重要性的認識存在觀念偏差

現有體育管理機制是“舉國體制”下形成的，重視競技體育，忽略群眾體育的發展。在“舉國體制”的組織結構中既得利益的群體不可能輕易地認同新體育社團管理的價值觀念。鮑明曉提出：“中華全國體育總會、中國奧委會、體育科學學會以及它們下屬的各類運動協會，改革的步子慢、總體效果不彰[2]”。歸根結底，就是政府部門傳統觀念保“自身”的影響。體育社團管理機制改革提倡“政府主導型權力轉移”，但權力轉移也會出現積極與消極之分。“脫鉤”改革的內動力明顯弱于來自中央和社會（包括學術界） 的外動力，是被動式而非主動式的，對此我們必須有清醒的認識。改革是一個整體，需要關注相鄰領域改革的進展，而不能一味埋頭搞“獨狼”，還要將體育社團管理機制相關改革納入我國整體改革進程中來。

4 建構和完善我國體育社團管理機制的實現路徑

當前完善我國體育社團管理機制改革，就是要堅持從體育社團發展實際出發，充分把握社團管理工作的客觀性、系統性、能動性原則，不斷推動建構科學高效的體育社團管理運行機制、動力機制以及實現機制等。

4.1 優化我國體育社團管理的運行機制

優化體育社團管理，離不開建構一個高效合理的運行機制。改變傳統比較單一的體育社團管理行政化的運行模式，面對社會的多元化、體育社團改革的新形勢，全面倡導多種運行機制的有效協同。首先，完善體育社團管理工作組織領導機制至關重要。各有關管理部門要有“一盤棋”的大局意識，管理職能由微觀管理逐漸轉為宏觀管理，管理手段將由主要依靠行政手段逐漸轉為主要依靠法律手段。其次，堅持體育社團管理機制法治化運行。體育行政部門應及時清理廢止一些過時的體育社團管理制度，不斷完善和制訂適應新形勢、新任務的社團管理制度，及時出臺“體育社團管理法”。再次，要建構體育社團運行的合理競爭機制。要打破傳統，引入市場化運行特有的競爭機制、風險機制、激勵機制，優勝劣汰，讓體育社團發展適應市場經濟的時代要求。最后，要提升體育社團運行的社會自治機制。體育社團增強自身的能力是社團適應公民社會選擇的需要，也是政府適應社會選擇的需要過程。當前我們這一輪體育社團管理改革的總體要求是要實現“五脫鉤”，但由于我國體育社團生成的社會基礎和西方迥異，這些決定了社團管理改革必然是走具有中國特色的自治之路。

4.2 完善我國體育社團管理的動力機制

組建社團的動力貫穿于體育社團生長過程的始終，它代表著組織者、領導者以及成員的期望，并被轉化為組織的目標和行為準則，體現在體育管理的組織結構、權力資源、經濟資源和功能發揮等各個方面。提升體育社團管理和治理能力，要在體育發展與國家、市場、社會關系等各方面全面深入改革，在改革中找到新的發展動力，尤其要強化來自民間的推動體育社團管理改革的動力，自下而上的動力和來自政府的自上而下的動力相結合，否則改革也難以觸動。這就要求在改革中要妥善運用法律、行政、社會、道德的手段和力量，處理好各種社會關系，暢通和規范各類社團管理主體訴求表達、權益保障、互動協調的渠道，以調動各方面的積極性。要充分兼顧各方的“既得利益和預期利益”，努力爭取“非零和”的政策收益。增強體育社團在管理機制改革中的權利意識、參與意識、責任意識，并通過優化考核評估機制、獎懲激勵機制、互動協同機制，激發政府部門推進體育社團管理改革的基本動力。

4.3 健全我國體育社團管理的實現機制

建立完善的培育機制、進入退出機制、嚴格的監督機制和自律機制，才能不斷優化我國體育社團管理的實現機制。優化體育社團發展培育機制，要在體育管理轉型中，加快轉移職能事項，加大購買服務力度，建立健全勞動人事、稅收優惠、社會保障、資金支持等專項扶持政策，不斷營造有利于體育社團發展的政策環境。優化社團進入退出機制，讓社區性的體育社會組織可以由街道辦事處（鄉鎮政府）實施管理，或在街道（鄉鎮）成立社區社會組織聯合會，并進行備案，賦予他們進行體育活動的合法身份，也可以納入單位或者基層群眾性自治組織，讓這些組織能夠看得見、管得住，也管得好。對嚴重違反國家有關法律法規的體育社團，要依法吊銷其登記證書；對未經許可擅自以體育社團名義開展活動的非法體育社團，依法予以取締。優化社團綜合監督機制，要完善事前管理、事中控制、事后監督相結合的整體協調模式；完善體育社團綜合監管辦法，管理好人員，管理好財物，管理好行為，為脫鉤和直接登記體育社團進行綜合監管提供依據；建構社團全面自律機制，完善體育社團自律管理和信息披露制度；推進信息公開，引入社會監管，讓體育社會團體運行在陽光下；建立健全體育社團法人治理結構和完善的內部治理機制，規范內部治理、完善治理結構。

參考文獻：

[1]盧元鎮.體育社會學[J].北京：高等教育出版社，2001：115.

[2]鮑明曉.社會主義初級階段我國社會辦體育的基本特征研究[Z].國家體育總局軟科學課題，2000：2.