從《居家養老服務條例》的視角論老年人體育的發展

摘要：運用文獻資料法、邏輯分析法、數理統計法深入分析了《居家養老服務條例》的頒布對老年人體育發展的積極影響：《條例》的法律地位賦予老年人體育合法性，進一步完善老年人體育多重政策規劃體系，提高老年人體育市場化發展的可能性，促進老年人體育社會化發展。同時為發揮《條例》的積極效應，對體育部門該如何回應也給予了對策：政府各部門在老年人體育工作中的職責仍需明確，體育主管部門應將體育社會組織的培育作為當前工作重點。

關鍵詞：老年人體育；居家養老服務；政策規劃；體育部門

中圖分類號：G812.48文獻標識碼：A文章編號：1009-9840（2018）03-0091-04

Development of elderly sports from the perspective of "Home Care Services Ordinance"

HE Xiu-li

（Graduate School， Beijing Sport University， Beijing 100084， China）

Abstract：Based on comprehensive review on the enacted "Home Care Services Ordinance"， using the method of documentation， logical analysis， mathematical statistics， it analyzed the positive influence of the Ordinance on sports development in the elderly. The Ordinance endows elderly sports with legitimacy， further improves multiple policy planning system for the elderly sports， brings more possibility for the elderly sports market development， and promote the elderly sports socialization. To give play to the positive effects of the Ordinance， countermeasures are given on how sports administration： government departments should clear duties on elderly sports； sports administration should make social organization cultivation the immediate priority. Finally， the author puts forward corresponding suggestions to the policy makers and sports departments to create an active， healthy and orderly environment for the development of the elderly sports.

Key words： senior sports； home care service； policy planning； sports department

收稿日期：2018-03-10

作者簡介：何秀麗（1994-），女，碩士研究生，研究方向體育管理學。1研究背景

隨著我國人口老齡化的發展，尋找到最能體現社會主義優越性、最大化老年人生命權益的養老方式成為我國老齡工作部門甚至是全社會共同的使命。居家養老作為對傳統家庭養老方式的進一步改善，逐漸成為我國當前也是未來很長一段時間內最主要的養老方式。相比傳統的家庭養老方式，居家養老更強調社會力量在養老中的作用，這不僅體現在資金供給上，更體現在責任承擔上。孫澤宇認為，居家養老是指老年人在家中居住，但由社會提供養老服務的一種社會化養老模式。一定程度上，居家養老是我國社區養老與家庭養老的結合產物，而其之所以成為最適合我國國情的養老方式主要在于，一是我國“未富先老”的社會特點，二是居家養老方式符合我國現階段老年人的身心特點和生活習慣。

居家養老方式作為與老年人生活切身相關的一種選擇，將從諸多方面影響老年人的生活質量和水平，其中就包括老年人體育服務。第一，居家養老方式的選擇決定了老年人體育活動的基本場域——家庭或社區，且基本固定。第二，居家養老方式的選擇影響體育信息的供給。第三，體育健身指導服務可獲取性。第四，決定了體育經費來源的多路徑性。第五，將提高社區體育健身路徑使用頻次和利用效率。第六，就體質監測角度講，居家養老方式將促進體育與醫療衛生的融合。總之，居家養老方式將從多個方面影響我國老年人體育的發展。

實際上，居家養老方式的完善，離不開居家養老服務的充分發展。居家養老方式是居家養老服務的有形外顯，居家養老服務是居家養老方式的實質內涵，二者相互依托，這也解釋了為何我國相關的政策條例的頒布皆是以居家養老服務這一具體內涵為抓手，實質在于以此來切實推進和完善居家養老方式。因此，為準確把握居家養老方式視角下老年人體育的發展方向和進程，首先需要對居家養老服務的相關政策、法規、條例加以研究，以此了解老年人體育服務在居家養老服務中的地位，這是改進現階段我國老年人體育發展方式和預測未來老年人體育發展趨勢的重要文件背景。

2研究目的

通過對部分市級以上（含市級）已發布的有關居家養老服務的相關條例中關于體育內容的研究，從理論層面分析居家養老服務對老年人體育將產生的具體影響。老年人體育發展主體面對種種影響應該做出哪些積極回應，如何借助居家養老服務促進老年人體育的社會化、產業化等，將是本研究要回答的問題，以求在居家養老服務的大力發展下，最大程度發揮體育與相關系統的合力作用，促進老年人體育發展。

山東體育科技第40卷總第174期2018年第3期何秀麗從《居家養老服務條例》的視角論老年人體育的發展No.3 20183研究方法

文獻資料法、邏輯分析法、數理統計法。

4研究內容

4.1《居家養老服務條例》頒布概況

就《居家養老服務條例》內容而言，盡管各地有所不同，但主要涵蓋以下內容：居家養老服務概念、服務主體、服務對象、服務內容、服務方式、服務保障、各級人民政府的職責、社會力量的進入方式、法律責任的規定。它是所有涉老服務部門、機構、組織、家庭行動的基本準則，是相關主體行動的指導性規范。

截至2017年12月，已經有5個省市出臺了“居家養老服務”主旨條例；有5個省市出臺了以“養老服務”為主題、“居家養老服務”為重點章節的相關條例。據相關報道，部分省市正在征詢、擬出臺有關居家養老服務的條例。隨著人口老齡化的迅速發展，老年人生活水平和質量的提高，居家養老服務將不再僅僅停留于中央層面的關注，而是逐漸被各地方納入議程，納入本地經濟發展規劃之中。居家養老服務內容的設計以及相關安排將決定著老年人生活滿意度和幸福感。基于體育活動對老年人身心健康的積極作用，認為體育活動能否被列入居家養老服務內容清單對老年人至關重要。因此，下面將以時間為序，簡單介紹目前為止體育服務被納入居家養老服務內容清單的情況。

《上海市社區居家養老服務規范》于2010年頒布，是居家養老服務領域最早頒布的地方規條，但體育服務并未列入該規條所規定的10項內容之列。只有第六項服務——助行服務基本內容之一——陪同戶外散步，是唯一與體育活動相關，但又不能充分代表體育的項目。因此可以說該規條并未將體育服務作為一項基本內容。2015年2月頒布的《天津市養老服務促進條例》中服務內容并未包含體育服務，但該條例第二十四條：鼓勵和支持利用社區公共服務設施和社會場所組織開展適合老年人的群眾性文化體育娛樂活動。顯然，體育活動并不是一項必然供給服務，而是與“文化娛樂”活動一并視為政府鼓勵與支持開展的非必然服務。2015年3月《浙江省社會養老服務促進條例》將“體育活動”列入第三章“居家養老服務”清單之中，并提出“社區居家養老服務照料中心應當積極創造條件，為居家生活的老年人提供體育活動服務”，這進一步明確了體育活動這項服務的提供載體——社區居家養老服務照料中心。該《條例》也具體規定了各級人民政府在為老年人提供體育活動上的職責。該條例是國內首例明確將“體育活動”作為居家養老服務內容的“養老服務條例”。同年5月《北京市居家養老服務條例》施行。首先，該條例是國內首個“居家養老服務”主旨條例，也是首個將“體育活動”列入居家養老服務內容的《居家養老服務條例》，一定程度上，該條例的出臺對于國內后續相關條例將“體育活動”作為居家養老服務內容有一定的示范效用。如《蘇州市居家養老服務條例》《成都市養老服務促進條例》《合肥市居家養老服務條例》《河北省居家養老服務條例》《寧夏養老服務促進條例》五部條例皆將“體育活動”相關服務作為一項基本內容列入居家養老服務清單，盡管具體條例中的文字表達略有不同，如“體育健身” “健身服務”等，但實質均指向“體育服務”。

4.2從《居家養老服務條例》看老年人體育服務發展

值得注意的是，自《北京市居家養老服務條例》頒布以來，相關條例基本上均強調對居家養老服務整體保障體制的建立健全，發揮市場、社會、政府多方力量發展居家養老服務，以此促進居家養老服務的市場化、社會化發展。而且，多部條例在政府職責分工上越來越細致，居家養老服務保障資金來源渠道多樣化。作為居家養老服務的必要內容之一，體育活動的發展方式、供給方式、供給保障等必然受到相應影響。積極影響主要體現在以下四方面：

4.2.1《條例》的法律地位賦予老年人體育合法性

地方《居家養老服務條例》由各省、市最高權力機關——人民代表大會通過，適用于本省、市行政區域內的居家養老服務。因此，該條例具有法定地位、法律權威，任何方面不得做出有違該條例的決定和行為。對于將“體育活動”相關服務納入《條例》的地區，體育服務供給主體具有和其他服務供給主體相同的權利與合法性行使本地《條例》中所規定的共同權利，如按照《蘇州市居家養老服務條例》，蘇州市在發展居家養老體育服務中，體育服務供給主體具有依法依規合理使用由市和縣級市（區）人民政府設立的養老服務業發展引導基金、地方留成的福利彩票公益金、體育彩票公益金、來自各類組織和個人的投資、捐贈、捐助等支持資金來發展老年人體育服務的權利與合法性。該合法性盡管受當地具體經濟社會發展水平波動的影響，但卻不該被任何利益集團所侵犯。如體育服務供給主體不能以權謀私、濫用和擅用資金，管理層級也不該想當然地將體育服務視為可有可無，為了政績一味地發展可識別度高的服務項目，而不顧老年人自身的發展需要，以至于違背提供體育服務的合法性。

4.2.2進一步完善老年人體育多重政策規劃體系

一是，從體育角度講，縱橫相交的工作格局將促進多部門共同辦體育的工作格局。戴志鵬認為我國老年人體育事業發展規劃體系是一個涉及各級各類規劃的系統，國民經濟和社會發展規劃（計劃）、老齡事業發展規劃（計劃）和體育事業發展規劃以及政府工作報告分別構成了我國老年人體育事業發展的宏觀、中觀和微觀規劃系統。此三層規劃系統分別從不同層面、不同程度對老年人體育進行規劃。其中，政府工作報告在體育工作和老齡工作的具體安排中都涉及了老年體育工作，但是，體育工作部門與老齡工作部門在老年體育工作的具體安排中呈現出了二元分割特征。[1]因此，盡管這一政策體系相對完整，但仍然難以克服部門割裂、領域相離的困境。這是層級規劃體系自身所難以規避的問題。而《條例》一定程度上為部門融合發展老年人體育提供了政策保障，就這個意義來講，《條例》將成為老年人體育規劃體系中第四層必要規劃體系。這種必要性具體體現在：在強化了居家養老服務工作層級特征的基礎上，更加強調眾多部門應當按照各自職責做好居家養老服務工作。換言之，《條例》不僅從縱向上安排了各級政府部門的工作，也從橫向上強調了各個平行部門的互助共贏。而這恰恰彌補了當前我國老年人體育規劃體系自生的部門割裂、領域相離不足之處。由此所必然建立起的縱橫相交的工作格局將打破我國體育工作的傳統單一維度的工作體系，以多維度的新工作格局保障老年人體育工作的健康、快速發展。

二是，從居家養老服務角度講，《條例》將成為促進老年人體育發展的又一道政策保障。政策保障作用固然體現于執行上，但并不局限于各層級對《條例》本身的執行，上級對下級執行過程的監督、執行結果的考核與反饋等更是發揮政策保障作用的關鍵環節。體育服務的開展情況是上級政府對本地居家養老服務考核的內容之一，而對上級的必然考核行為的預知將促使基層執行者致力于提高體育服務供給的效率。另外，《條例》是建立在相關法律法規、規章制度基礎上的一個綜合條例，這種綜合性對老齡相關工作提出更加嚴苛的要求，相應地也為涉老工作再次提供了保障。如《條例》提出，市、縣（市）區人民政府應該將居家養老服務納入社會經濟發展規劃，這在賦予居家養老服務合法性的同時也為具體的服務內容提供了二次保障。

4.2.3提高老年人體育市場化發展的可能性

老年人體育市場化發展是順應體育發展規律的必然體現。然而受我國傳統的民族文化教育觀念、社會經濟發展階段等多種因素的制約，目前我國老年人體育市場化發展之路尚未形成。體育產業和養老產業的融合現狀可以說明老年人體育尚未市場化，韓松等人通過灰色關聯分析和建立向量自回歸模型發現，現階段我國體育產業與養老產業融合度非常低，“體育+養老”市場尚未成型，且體育養老市場培育難度較大[2]。而《條例》的頒布，至少從理論層面為老年人體育市場化發展提供了可能性。

按照市場主體的逐利性，政府的政策引導和支持將有助于相關市場行為的培育、市場機制的建立。部分《條例》，如《成都市養老服務促進條例》提到，政府支持相關企業拓展適合老年人特點的服務。作為居家養老服務的組成內容之一，政府在將居家養老服務推向市場化的同時，也為老年人體育服務市場化提供了契機。其有兩種表現，一是將體育服務與其他居家養老服務打包統一供給，二是體育企業或機構專門為老年人提供的體育服務。

4.2.4促進老年人體育社會化發展

老年人體育社會化是老年人體育發展的動力源泉。老齡化背景下促進老年人體育社會化發展不論對于實現“健康老齡化”“健康中國”等國家宏觀政策，還是促進體育系統整體發展都具有重要意義。同時，治理理論也要求提高社會在體育治理中的地位。因此政府機構應進一步向社會放權?！稐l例》的提出為進一步加強老年人體育社會化發展提供了有利條件。

如，《北京市居家養老服務條例》 推行社區老年人和志愿者登記制度，探索建立老年人志愿服務時間儲蓄和激勵機制。相關志愿制度和機制的施行無疑將成為志愿組織或個人參與并持續參與體育服務的重要激勵因素；《成都市養老服務促進條例》指出，各級政府應當建立健全向社會購買養老服務的制度，明確政府購買養老服務的種類、性質、內容，制定政府購買養老服務的指導性目錄。近年來，作為承接政府購買服務的重要載體，老年人基層體育組織、體育社團、群眾自發性體育組織越來越多。政府購買體育服務清單的制定將激發體育組織的優勝劣汰，促進體育組織的新陳代謝。這一方面提高了老年基層體育組織的質量，另一方面也將極大提高其服務質量，從而加速我國老年人體育的社會化發展進程。

4.3政府部門的積極回應與調整

在詳細分析《居家養老服務條例》的頒布對發展老年人體育的具體優勢后，接下來，我們需要提出當前體育主管部門對此應該做出哪些必要回應或積極調整， 以此完善老年人體育的發展狀態。

4.3.1政府各部門在老年人體育工作中的職責仍需明確

《條例》從縱向上較為具體地規定了各級政府在居家養老服務上的職責劃分，然而在橫向部門分工上卻較為籠統地一言以蔽之，即“相關部門按照各自職責做好居家養老服務中老年人工作”，這對于老年人體育工作而言，盡管有使部門融合之意，但實際層面的融合依然是一個難以展開的現實問題。這也是在“大群體”視野下我國體育領域長久以來所要突破但始終難以克服的困境。在解決方式方法上，由于體育工作本身具有邊界模糊性，即其與相關部門之間本身具有內在或外在的關聯性，因此必然要求以整體眼光、全局思維來探討部門融合問題。

這種系統性的設計不是體育一家能夠完勝的，由部門難以融合所帶來的問題亦不是短期內可以消除的。鑒于現實情況，結合馬克思主義關于認識與實踐的辯證觀點，認為從長遠來講，現階段有必要從思想上下功夫，畢竟正確的意識才會更易于導致正確的行為。具體來說：1）在思想意識上，強化各部門“全心全意為人民服務”的執政理念，以此弱化只追求本部門利益的行為傾向。2）體育部門仍需進一步宣傳普及體育的本質功能，以此加強政府和群眾對體育工作的認可和支持。3）體育部門應該主動作為，即以職、責、權、利同時賦予的原則主動加強同相關部門的聯系、合作。在發展體育事業得到相關部門和群眾認可的前提下，體育部門當以實際行動來促進相關部門的融合進程，具體表現則是最大可能地發揮職、責、權、利同時賦予的原則。如此，為明確政府各部門在老年人體育工作中的職責鋪墊基礎。

4.3.2體育主管部門應將體育社會組織的培育作為當前工作重點

體育發展的社會化必然要求政府放權于社會，否則體育社會化發展終將是可觸而不可及的美好愿景。體育社會化發展主要涉及“如何放權”“向哪里放權”“放權后又該如何發展”三部分。其中，“向哪里放權”關涉多個方面、多種機制組合、運行，因此也是體育社會化中較為重要的問題。

放權于社會，其基本前提是要有能夠肩負職責、擔當責任、善用權力的組織、機構或個人。老年人體育的社會化發展是符合社會經濟發展規律、人民群眾意愿的，也是《條例》的內在追求，因此，體育部門應當積極全力地配合老齡事業部門培育并發展老年人體育社會組織，以保證老年人體育社會化工作有落實之處。與此同時，政府應當出臺完善發展的相應政策法規以全面保證居家養老服務視角下老年人體育的健康發展。

4.4建議

對于還未將體育服務列入《居家養老服務條例》的制定者，應加強對體育活動對健康老齡化和社會良性發展的積極作用的認識，從而賦予體育服務在居家養老服務中的合法地位。

對于已將體育服務列入《居家養老服務條例》的地區的政府部門管理者，應積極發揮《條例》的法律效力，以實際的、可視化的方式對老年體育工作的切實開展予以保障和支持。制定配套體育政策保護弱勢群體和特殊人群享受公共體育服務的權利，營造無障礙體育環境，使弱勢群體和特殊人群能鍛煉、想鍛煉、積極鍛煉。

對于體育部門，應該尋求居家老年人體育服務與公共體育服務的契合點，堅持部門協同、資源整合的原則，以為居家老年人提供優質的體育服務為宗旨，轉變工作思路、創新發展路徑，為新時代老年人體育的蓬勃發展創建積極、健康、有序的生存環境。

參考文獻：

[1]戴志鵬.21世紀以來我國老年人體育事業發展規劃體系研究[J].體育科研，2014，35（2）：65-72.

[2]韓松，王莉.我國體育產業與養老產業融合態勢測度與評價[J].體育科學，2017，37（11）：3-10.