檢察機關新型辦案組織建設調查與思考

劉明

摘 要：當前，司法責任制改革正在全國檢察機關深入推開，檢察官辦案責任制下的新型辦案組織在各級檢察院基本確定。然而，新型辦案組織在建設、運行、管理、監督和考核等方面還存在一些問題。因此，要健全檢察組織辦案機構，進一步優化新型辦案組織，明確檢察人員職責權限；理順辦案權力運行機制，完善績效考評機制；加強入額院領導和部門負責人辦案的積極性、注重檢察官崗位風險防控，強化辦案組織履職保障。

關鍵詞：司法責任制改革；新型辦案組織；問題；建議

中圖分類號：DF83 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.014

文章編號：1009-6922（2018）02-62-06

一、新型辦案組織涉及的基本關系梳理分析

（一）檢察工作一體化與檢察官相對獨立之間的關系

“檢察工作一體化”指檢察制度中有關領導關系及權力運行方式的總體概括，主要包括兩方面的內容，即：最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作，上級檢察院領導下級檢察院工作。檢察長領導檢察工作，即檢察官服從檢察長的指揮、監督和領導，包括服從檢察長的事務分配及職務調配。因此，“檢察工作一體化”原則對辦案責任制的要求可歸納為上令下從的命令與服從，體現決策的執行力和高效率。“檢察官獨立”在我國法律中并無明顯的意思表示和明顯字眼，僅有關于“檢察院獨立”的表述，規定于《憲法》第131條、《刑事訴訟法》第5條、《人民檢察院組織法》第9條等法律條文中，即“人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受其他行政機關、團體和個人的干涉”。

可以看出，檢察工作一體化是對檢察工作的整體要求，檢察官行使權力必須按照檢察工作一體化的要求，必須接受檢察機關的領導、監督。實行檢察一體制有利于維護法制統一和權威，排除地方權力對檢察工作的干預，克服檢察地方化，有利于解決當前檢察工作中的一些突出問題，克服一些機制性障礙；有利于強化上級檢察院對下級檢察院的領導，有效配置資源，加強工作協作，提高檢察效率，防止下級檢察官濫權，促進社會公平正義。另一方面，檢察活動所具有的司法特性決定了作為該權力親歷者的檢察官在行使檢察權時應當具有獨立性，為了保證檢察權行使的合法性，必須保障檢察權行使的獨立性。所以檢察工作一體化與檢察官相對獨立之間是一種整體與局部、平衡與協調推進的關系，二者不沖突、不矛盾。

（二）內設機構與辦案組織之間的關系

檢察機關辦案組織建設與內設機構設置，都是檢察機關組織體系建設的重要方面，兩者并行不悖，且相互關聯。內設機構是從機關管理角度出發，為便于管理而設置的機構，主要承擔行政管理職能。辦案組織是從業務辦理的角度出發而組建，承擔案件辦理職能。一方面，辦案組織重構并不是否定內設機構的存在價值，而恰恰是為了適應組織結構扁平化的發展趨勢。另一方面，辦案組織重構客觀上要求整合內設機構。從橫向上看，內設機構整合實質是重置檢察職權和檢察資源，直接關系新辦案組織能否形成并有效運行；從縱向上看，內設機構整合關鍵是減少中間層級，對于辦案組織扁平化改造具有重要意義。

同時，檢察機關內設機構和辦案組織的設定必須堅持如下具體原則：精益求精原則、優中選優原則、業務質量數量和司法效率最佳以及法定的規范原則。隨著檢察官辦案責任制的推行，現有的內設機構和辦案組織之間必須有所調整、改革和完善。辦案組織應當是內設機構改革的重點內容，同時辦案組織是提升司法改革效率、推動內設機構的重要組成部分。總之，二者是相輔相成、相互促進和相互銜接協調的關系。

（三）檢察官與檢察輔助人員之間的關系

檢察官是整個司法體制改革的重點和關鍵，經過選拔考試、民主推薦、黨組會議研究決定，把德才兼備、業務能力突出、辦案能力強的檢察官選入到辦案一線，可以極大地提升辦案數量和質量，從而提高辦案效率。檢察輔助人員是為保證檢察官按時保質保量完成一定工作任務而配備的重要助手，通過人員分類定崗，可以極大發揮人才的特長，使其人崗匹配，實現人力資源配置的最優化，進一步加強了檢察隊伍的專業化、職業化。因此，從發揮作用上看出，二者相互配合共同完成辦案任務，這兩類人員之間是整體與部分的關系，都是圍繞如何有效辦理案件服務的。

具體而言，在切實落實司法責任制的基礎上，實現檢察官與檢察官助理責任明確、分工協作、關系融洽、良性互動的關系，是司法改革后提高辦案質量和效率的關鍵所在。注重處理好檢察官與檢察輔助人員之間的關系，檢察官有對案件的審查決定權，對案件決定事項負責，檢察輔助人員在檢察官的領導下開展具體事項的辦理，不具有決定權，僅對辦理的具體事項負責。為了確保辦案質量，檢察官在案件辦理中，應親自審閱卷宗，親自訊問犯罪嫌疑人和重要證人，對檢察官助理在辦案過程中的各個環節進行必要指導。

二、新型辦案組織建設過程中存在的突出問題

（一）案多人少矛盾仍然存在

結合全省市、縣兩級院員額入選和助理選任情況，經對全省市、縣員額檢察官與檢察官助理情況進行梳理，案多人少是調研中發現的共性問題，各類檢察業務的開展中都不同程度存在著案多人少、事多人少、“官多兵少”，新型辦案組織建立及調整存在困難，人員關系協調細節難以把握的情況。

1.檢察官職數相對縮減。據蘭州市院統計，實行員額制后，市、縣兩級各個院擁有辦案資格人數（原有辦案資格人員包括改革前在綜合部門具有法律職稱的人員）下降了40%左右，現有員額檢察官加檢察官助理的總和僅為原有辦案資格人員的90%左右，即使是原有辦案資格人員除去具有法律職稱而實際可能并未辦案的人員，現有總的辦案人數依然是減少的。人均辦案數量增高，案多人少的矛盾進一步凸顯。在此，以蘭州市城關區院公訴料為例：2013至2016年，該院每年受理的刑事案件為2000件左右，承辦人員約為20人，人均年辦案為100件左右，而2017年實行員額制以來，有15名員額檢察官，在年受理案件總量不變的情況下，人均年辦案為150件左右，甚至個別人員年辦案達到200多件。在調研中還發現，相當一部分市、縣兩級院原本就存在著檢察官斷檔的問題，員額制推行后，由于檢察官入額比例限定，具有獨立辦案資格的檢察官減少，檢察官個人的工作量普遍呈現出增大的現象。

2.檢察官助理及書記員配備不到位。關于檢察官助理及書記員嚴重不足的問題，基層院表現尤為突出，有的院多名檢察官共用1名輔助人員，且沒有書記員可以配備。在此情形下，輔助人員的工作壓力較大，影響工作效率，導致只能依托檢察官獨立辦案單元開展工作。粗略統計，目前全省市、縣員額檢察官和檢察官助理的平均配比約為1 ： 0.5，多數院均沒有達到1 ： 1的配備。按照相關規定，案件辦理需要兩名以上檢察人員進行，但目前大多是由兩名檢察官互相配合提審、開庭。過多的辦案輔助性工作，如訴訟人權利義務告知等程序性工作本應由檢察官助理或者書記員承擔，目前均由檢察官自己承擔。檢察官難以從繁雜的事務性工作中解脫出來將更多時間投入案件研究和辦理。進一步講，隨著司法體制改革的全面推進，在監察體制改革的新形勢下，檢察機關法律監督職能將不斷延伸，監督范圍將不斷拓展，辦案的專業化、規范化程度要求也將更高，而專業化的要求又為人員配備齊全提出了新的要求，提高辦案質量的壓力進一步增強。

3.入額院領導和部門負責人發揮辦案作用不明顯。從相當一部分市、縣檢察院看來，部門負責人特別是入額院領導基于繁雜的事務性工作，作為檢察官發揮帶頭辦案的積極性不高，入額院領導辦理案件沒有條線績效考核的硬指標，不利于發揮以上率下、示范引領的作用和提高檢察機關司法公信力、影響力。由于沒有樹立辦案為檢察官首要任務的工作理念和對入額院領導、部門負責人辦案做進一步詳細規定，沒能突出入額院領導、部門負責人作為檢察官的職能，在案件分配比率上，并沒有明確其辦案數量，尤其沒有明確要辦理重大、疑難、復雜案件的比率，把入額院領導和部門負責人辦理重大疑難復雜案件作為條線績效考核的硬指標，這從根本上就不利于發揮院領導和部門負責人帶頭辦案的作用，對于緩解案多人少的突出矛盾成效不大。

（二）新型辦案組織的認識和定位不明確

1.對辦案組織形式認識不清楚。當前，深化司法責任制改革正在深入進行，且員額制改革后的新型辦案組織形式也正式傳達過，但調研中仍發現，部門人員除了對職務犯罪偵查部門的辦案組織形式有相對清楚的認識外，對其他業務部門尤其是對偵監、公訴部門該如何設定辦案組織認識不清楚。個別院的公訴人員不十分清楚獨任制和辦案小組的區別，有的認為獨任制就是1名員額檢察官獨自辦案，有的認為“員額檢察宮+檢察官助理+書記員”3人以上的都是辦案組。調研中還發現，很多人對“扁平化管理”的內涵表示不理解。

2.對具體職責權限認識不清楚。部分人員對具體職責權限認識不清楚，指的是主要是對員額檢察官的職責權限認識模糊，有的僅限于知道“權力下放”“誰辦案誰負責”“誰決定誰負責”，但對權力如何“下放”、有哪些職權不清楚，部分員額檢察官學習了省院制定的權力清單后，在實踐操作中依然不消楚自己的權力邊界。調研中有部分人員反饋意見，認為從職權法定原則出發，法無授權不可為，如果采取“負面消單”的形式，只是采取列舉檢委會、檢察長保留的辦案事項決定權，明確其余辦案事項決定權歸檢察官行使的形式，容易對某項具體職權的行使主體產生分歧，影響實踐成效，需要更加細化和明確權力清單。

3.對是否運行新型辦案組織認識不清楚。當前，司法辦案實踐中大多依然在沿用以前的辦案模武，對新的辦案模式何時啟動、如何運行、啟動后的績效怎么考核不消楚；對所謂的“績效獎金”何時兌現、如何發放也不消楚；存在“等”“靠”思想，部分員額檢察官堅持認為，檢察改革應注重強調“頂層設計”“上傳下達”，等下發文件按規定直接執行即可，在新型辦案組織的建設和推行方面積極性和主動性不高。

（三）相關配套機制措施不夠完備

1.當前實施的績效考核產生一定消極影響。目前，績效考核辦法的推行，不僅調動了檢察官辦理案件的積極性，也提高了辦案質量和辦案效率，有利于辦案組更好的發揮作用。但也存在著消極方面：一是由于考核方案籠統對業務工作評價是以檢察官履行司法辦案、業務指導和其他檢察業務工作職責的數量、質量、效率、效果、安全、規范等情況進行評價。二是由于部分基層院入額人數較少，大多數原是檢察官現在是檢察官輔助人員的人仍然在幫助入額檢察官辦理案件，工作量沒有減少，反而增加了。三是在績效獎金分配上，入額檢察官的待遇和檢察輔助人員的數額差距不大，導致入額檢察官對此表現莫衷一是，造成某種程度上的心理落差，進而影響了開展工作的積極性。

2.檢察官權力清單制度實施過程中存在著一定問題。權力清單運行后，減少了中間審批層級，檢察機關司法屬性進一步凸顯，在一定程度上提升了辦案效率。檢察官對更多事項具有了決定權，主體意識和責任意識進一步增強，入額檢察官更加重視辦案質量，司法責任制改革的成效初步顯現。從隴南市檢察機關實踐來看，權力清單運行較為順暢，為司法責任制的深入推進積累了經驗。但在權力清單的運行中，還存在一些困難和問題：一是個別職權的行使主體存在爭議。例如非法證據排除，采取、變更、撤銷強制措施等權限由誰決定更有利于案件辦理和提高辦案效率，在司法實踐中還存在一定爭議。二是檢察官助理的職責有待于進一步厘清。該市檢察機關多以獨任制檢察官辦案單元為主要辦案組織形式，基于逐步增加的辦案量，檢察官助理承擔部分檢察官授權的職責應當進一步明確。三是權力清單的運行需要與檢察機關統一業務應用系統進一步對接。例如，檢察官助理、書記員在軟件系統中的角色定位、分案制度的完善等等。

三、新型辦案組織建設的健全與完善

（一）健全檢察組織辦案機構，進一步優化新型辦案組織

按照精簡、務實、效能原則整合機構、優化職能，構建扁平化與專業化相結合的檢察組織機構體系，真正打通改革深入推進新型辦案組織建設的“中梗阻”。結合調研反饋情況后分析認為，檢察機關辦案組織的設置不宜一刀切，在保質保量完成辦案任務，履行好法律監督職責，符合訴訟法規定的前提下，可以根據不同的檢察業務類型、案件復雜程度來配齊檢察輔助人員，組成辦案組織。不一定所有的案件辦理或者每個員額檢察官都要配齊檢察官助理和書記員，辦案組織也不一定要固定設置、人員固定搭配。

具體而言，一是對偵監、公訴部門可進一步“放權”。建議公訴、偵監取消原辦案組長或部門負責人審批層級，一般情況下采用獨任制形式，部門負責人參與輪卷（可采取“四輪一”方式等以均衡個人辦案壓力，緩解案多人少矛盾），進一步提升辦案效率。獨任檢察官原則上只接受檢委會、檢察長及分管檢察長的領導，組織機構進一步向“矩陣式”轉化，以進一步淡化行政色彩的方式實現檢察長領導下的扁平化管理。二是對其他部門具體問題具體分析。就其他業務部門而言，原則上使用獨任制，根據具體情況的不同，不一定所有案件都需要配備輔助人員。三是強化檢察官聯席會議制度價值。檢察官聯席會議制度本質上是民主自由的議事機構而非決策機構，其功能主要在于討論疑難復雜案件、監督檢察官行使權力、統一法律適用以及減輕檢委會壓力等。對于如何規避參會人員只“隨便談談”個人意見的情形，結合調研情況有三點建議：一是書面記錄個人意見，簽署姓名后入卷留檔；二是定期召開回饋會議，即案件有終極處理決定時由主管院領導召集之前參會人員，反觀之前意見發表情況；三是加強檢察職業道德培養。

（二）明確檢察人員職責權限，理順辦案權力運行機制

檢察官權力清單是用以明確檢察官職權，并確定司法責任的基礎和根據，其實質已經超出了一般業務規范性文件的效力，應上升到法律規范層面。目前，高檢院只是制定出臺了《關于制定檢察官權力清單的指導意見（征求意見稿）》（高檢辦字[2016]420號），從此文件精神看，由高檢院統一制定權力清單的時機還不成熟。考慮到不同層級檢察機關的定位、職能有所不同，由省級院統籌為轄區內的三級檢察院制定不同的、詳盡的檢察官權力清單較為適宜。對現有的檢察官權力清單修改完善時，宜分業務類別加以細化，既體現職責權限又利于運行及管理。建議參照檢察機關統一業務應用系統中配置的法律文書種類、數量來編制每一項具體職權，并規定每一項具休職權的行使主體、流程、時限和要求，從而保證各職權相互協調、內在統一，形成明晰的權力體系。這樣也有利于各市級院和基層院的各業務部門就本條線辦案工作中軟件系統提出需求，案管部門根據軟件系統特點進行設計，技術部門提供后臺技術支持，從而促進新的辦案模式盡快運行。此外，高檢院制定出臺的《關于制定檢察官權力清單的指導意見（征求意見稿）》明確規定：“省級院可以根據本地辦案的實際需要、檢察官素質等情形，將檢察官決定事項范圍內的法律文書簽發權委托檢察官行使。” 因此，在權責明晰的前提下，應充分下放程序性法律文書簽發權 。

改革檢察官權力運行機制，并不是重新構建一個全新的檢察官權力運行體系，而是要改革那些不適應司法辦案要求的內容。核心就是突出完善檢察官辦案責任制，突出檢察官在司法辦案過程中的主體地位。一是堅持突出檢察官主體地位與檢察長領導檢察院工作相統一。既要重視賦予檢察官在司法辦案中相對獨立依法決定的權力，又要堅持檢察一體化原則；既不能將實行司法責任制簡單理解為向檢察官“放權”，也不能因此否定檢察長對司法辦案的領導權和檢察委員會決定權。二是認真落實最高檢關于完善檢察官權力清單的指導意見，對于基層院辦理的大量普通案件包括簡易程序案件，檢察授權范圍可以大一些，能放則放，對分州市院特別是省院，應綜合考慮案件的重大、復雜、疑難程度，進一步明確檢察長、檢委會和檢察官的辦案事項決定權。三是與時俱進創新對入額檢察官的監督方式。院領導和業務部門的負責人除帶頭辦案外，要從微觀的個案審批、文書簽發向宏觀的全院、全員過程的案件質量效率監督轉變，檢委會要將工作重心轉移到總結辦案經驗、統一法律適用上來，從整體上提高司法辦案的質量和水平。

（三）完善績效考評機制，增強入額院領導和部門負責人辦案的積極性

檢察工作績效考評包括兩個方面：一是通過對檢察業務工作的考核，掌握檢察業務發展狀況；二是通過對檢察人員的考核，掌握人員貢獻大小。這就要求考核辦法在設計時要充分考慮到容易忽略的兩個因素：一是案件疑難復雜程度的差異性應在評價休系中得以體現，二是績效考評中的主觀評價應予以合理運用與限制。結合調研反饋的意見，在設計考核辦法時，主觀評價的比例應盡可能小。客觀評價方面要以辦案量或任務量為主要指標。主觀評價方面一般采取“分管領導評+部門負責人評”的方式。對獨任檢察官的考核應偏重于案件數量。如偵監、公訴等部門，以辦案數量為主（重大、疑難等特殊案件可對應折合相應數量案件） ；同時考評辦案質量和效果，這部分一方面由案管部門進行質量評查和流程監管考察，另一方面由部門負責人進行考核、分管檢察長進行評價，該部分比重相對辦案量較少，對于案件出現重大失誤，故意、重大過失造成錯案的，可一票否決績效。業務部門負責人因承擔本部門的司法行政管理等工作，其績效除了員額檢察官考核部分，還應包括管理工作部分，合成為整體績效。此外，對辦案組業績的考核總體上以組為單位。對綜合業務部門考評要定崗定責定量。如法律政策研究室工作要明確發表論文、承擔課題、撰寫調研報告等考核標準。

為了進一步加強入額院領導、專職委員、部門負責人作為檢察官發揮帶頭辦案的積極性，建議主要采取以下幾點：一是由案管部門每月對部門負責人、專職委員以及副檢察長辦案量進行通報；二是實行辦案系統自動輪案制和檢察長指定辦案制相結合的“雙軌制度”，激勵入額檢察官特別是領導干部積極辦案，并規定每名領導干部辦案數量不能少于的件數；三是根據檢察官業績考核制度，將檢察官業績考核結果作為對檢察官進行獎勵、晉升的重要依據，探索建立具體的績效考核獎金分配細則，再由相關檢察院進行試點后全面推行。

（四）注重檢察官崗位風險防控，強化辦案組織履職保障

司法責任制改革后，通過依法合理放權， 一線辦案檢察官成為有職有權、相對獨立的辦案主體。隨之司法風險向下集中至一線辦案檢察官，如不能對風險作出事先的預警和管理，風險事故發生的概率和處置風險事故的成本都將大大提高。因此，在新的檢察權運行模式下，要處理好“放”與“管”的關系：一方面要突出檢察官辦案主體地位，另一方面還要加強監督制約，避免“一放就亂”和“一管就死”。要進一步提高監管的主動性，改進監管方法，以被動的事后監管為主要方法向事前預警、事中提示、事后評查的新方法轉變，實現事前、事中、事后監管并舉。

同時，在檢察官辦案組織履職保障上，應進一步加強。一是進一步強化檢察官辦案主體地位，在權、責、利上形成有機結合的統一體，處理好檢察一體化與檢察官獨立行使職權間的關系，切實發揮基本辦案組織一線戰斗堡壘作用。二是建立有限的檢察官司法豁免制度，在相關法律中賦予檢察官一定的司法豁免權，減少檢察官善意行使檢察權的心理障礙，保障檢察官行使職權不受影響，不因客觀原因導致的辦案錯誤而受到責任追究。三是完善檢察官培訓制度，實現檢察官培訓的制度化、規范化，減少培訓的臨時性、盲目性和隨意性，體現針對性和實效性。四是強化檢察官履職監督保障，建立對檢察官濫用職權、司法違法、品行不端的監督查究追責制度，特別要完善檢務督察制度、司法辦案內部監督制度，防止檢察官濫用權力。五是構建并完善嚴格的檢察職業道德規范體系，增強檢察官職業認同，提高檢察官職業素養和能力。

責任編輯：康 璇