國家治理視域下的協商民主探究

摘 要：國家治理是我國經濟社會發展到一定階段的客觀要求，也是國家在新時期發展民主政治的戰略選擇。協商民主與國家治理對價值目標的追求具有高度的契合性，所以通過推進協商民主來實現國家治理現代化的目標是有效路徑選擇之一，對于協商民主發展過程中存在的問題，以健全立法、完善機制、提高協商參與者的能力和創新協商方式等措施逐步加以解決，從而促進協商民主的進一步完善與發展。

關鍵詞：國家治理；協商民主；健全發展

中圖分類號：D66 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.017

文章編號：1009-6922（2018）02-82-05

一、當前社會發展變化的現實要求國家治理體系和治理能力的現代化

改革開放四十年來，我國的經濟社會關系發生了巨大的變化，并導致社會結構出現了調整，社會利益關系也隨之調整與變化。這些現象突出表現在了國家與公民之間、公民與公民之間、公民與社會之間、國家與社會之間，不同主體之間的利益關系出現了前所未有的新情況。黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分的發展之間的矛盾。社會主要矛盾的變化，迫切要求探索和建立新的社會治理模式。

（一）國家與公民之間凸顯對個人利益的尊重和關注

在改革開放之前，國家是利益的掌握者，公民的個人利益由國家進行分配，從國家和集體再到個人，因此保持了利益內容與形式的統一。改革開放以后，公民有了自己獲得利益的空間，從而使公民越來越關注自身發展。個人利益、集體利益、國家利益有了明顯區分，公民的各項權利得到日益充分的保障，在“人民國家”這一概念的基礎上又拓展出“公民社會”的觀念。尊重個人發展，尊重公民個人權利，成為我國社會管理的一個重要部分。

（二）公民與公民之間的利益關系以“利益與權責”為主導模式

由于現代社會中公民的高度流動性，把公民之間由原來的熟人社會轉變為現在的陌生人社會，這就使契約關系越來越重要，單靠感情和信任不能適應陌生人之間的關系，“利益和權責”必然成為公民之間利益關系的客觀選擇和發展趨勢。

（三）“群體利益”代替“集體利益”成為社會與公民之間的主要利益關系

改革開放以前，公民個人尋求身份歸屬和價值認同只能通過單位集體在社會層面來取得，社會則通過單位集體的形式將單個的公民統合在一起。如今，公民個人成為最重要的利益主體形式之一，之前單位集體對公民的身份歸屬價值的重要性已經逐漸淡化，取而代之的是單個的公民個人在社會層面上按照他們共同的經濟收入水平和社會地位，進行自己的身份認同。群聚效應注定產生群聚的利益團體，我們稱之為“群體利益”，這種群體利益情況隨著社會發展更加明顯。這些以共同的經濟基礎為標準劃分的利益群體，把單個的公民分為各種社會界別和社會層次，產生抱團效應，個人的利益將通過這種利益群體進行實現，而社會層面也會通過群體的標簽把單個的公民進行劃分和組織。經濟基礎和利益訴求的差異，導致公民及群體的價值觀念也出現明顯的多元化。

（四）國家與社會之間的利益關系從“國家管控”轉變為“相互依存”

這主要是由于社會力量的成長壯大造成的，主要表現為中等收入階層的擴大、大眾傳播媒介的快速發展和社會團體的快速增長。“市場經濟的發展和對外開放的擴大導致的深刻變化之一就是國家與社會關系的重組，其基本方向體現為國家權力的收縮與社會力量的成長！”在不同社會力量成長和壯大過程中，其在社會中取得的各項地位必然也導致各種需求的沖突，這一沖突容易造成各種社會矛盾，比如說社會貧富差距擴大、社會關系緊張、社會價值認同斷裂等情況也使社會對國家權力的依賴程度沒有減弱，協調社會利益成為國家要面對的重大問題。一方面，國家為了提高權力的效力，優化自身的權利結構，需要不斷對自身的職能進行調整和優化，把大量的精力和有限行政資源從解決社會利益中抽身出來，把社會問題交給社會自己來處理。另一方面，國家要越來越強調自己新的角色，即在公平分配角度扮演“法官”角色，承擔社會利益的分配責任，通過公權力維護社會的公平、公正，保證市場的有效運行。這樣的前提就是實現國家利益與社會利益的統一，國家與社會之間形成良性的利益互動，國家與社會之間“相互依存”關系也就形成了。

社會利益關系的發展變化具體的表現就是社會階層結構分化、利益主體多樣化、利益格局多元化、利益主體相互之間的利益沖突劇烈化。所以，傳統的社會管理模式必須隨之調整才能適應現實的要求，國家治理現代化的提出也正是為了適應或者說由這種社會變化催生的。推進國家治理的現代化是一個系統的工程，涉及到經濟、社會、政治、文化建設的很多方面。近些年無論是理論研究還是實踐都表明，國家治理現代化的實現路徑離不開協商民主機制，兩者在追求的價值目標上存在一定的契合性。

二、通過協商民主推進國家治理現代化的理論基礎

國家治理體系的推進與國家治理能力現代化這個概念提出之后，就有很多學者提出了協商民主的概念，并與其捆綁在一起。這是因為協商民主作為一種民主形式，有許多內在要求和價值目標與國家治理現代化的理論要求是一致的，因此在某些方面可以大力促進國家治理現代化的實現，主要體現在以下方面：

（一）協商民主成為國家治理現代化內容的一部分

高度契合的價值目標追求使協商民主成為國家治理現代化內容的一部分，同時也推動了國家治理現代化的進程。實現國家治理能力的現代化關鍵是要對制度化、公平化和有序化做出具體的要求，并且達到一定的程度。與此相對應，社會主義協商民主要求法治、善治、理治、公平、有序等內涵，“從而使得協商民主理論的法治、善治、理治目標與建立現代國家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，從而促成了兩者價值目標的高度吻合。”協商民主和國家治理最大的共通之處，就是通過政府和公民對社會公共生活利益共同管理和參與來實現社會公共生活利益的最大化，“其目的都是保障民眾的合法權利，促進公正、公平與正義，形成良好的社會秩序”。協商民主和國家治理高度契合的價值目標和實現過程中的具體要求的一致性，充分說明在全面深化改革的時代背景下，以協商民主推動國家治理現代化是切實可行的。

（二）協商民主在結構方式上與國家治理理論具有相似性

協商民主與國家治理理論兩者是在人類文明的衍化過程中，隨著多重利益與多元思想文化的交融，在文明民主的追求下而產生的，其前提都是承認社會分層結構的多元化，并且為了共同利益最大化需要在邏輯上實現多重合作。表現為四種結構特征：第一表現為多元化，多元的社會利益與多元的思想文化，加之價值偏好的多元作為重要前提，是協商民主的突出特點，而國家治理的核心也是多元化；第二表現為對制度建設的要求，只有制度化的保證才能促使協商民主的健康發展；第三則是表現為強調有序的民眾參與，民眾不僅要參與其中，還要保持合理的秩序，這是協商民主優越性的體現，更是國家治理現代化的目標，只有民眾在參與重大問題上保持穩定與秩序，才能達到理想的目標要求；第四表現為強調公正，公平正義是基本法益，國家治理離不開公平正義，而協商民主正是公平正義的合理體現，它實現了人民的根本利益，強調了不同群體的不同利益，并且以公平對待為前提。

（三）國家治理和協商民主成為民主參政的選擇

中國共產黨將國家治理和協商民主視為推進國家治理現代化和擴大人民群眾民主有序參與政治的戰略選擇，是中國民主政治發展到一定歷史階段的客觀反映。“民主是現代國家治理體系的本質特征，是區別于傳統國家治理體系的根本所在”。中國共產黨自十八大以來，提出要健全社會主義協商民主制度、推進國家治理體系和治理能力的現代化，說明在全面深化改革階段，需要把握好國家治理與協商民主的關系，通過協商民主來推進這一目標之間的邏輯關系非常清晰。只有進一步促進社會主義協商民主機制，完善制度與流程，才能保證全面深化政治體制改革和社會公平正義的實現，實現國家治理現代化。

三、對當前協商民主發展中存在的主要問題分析

當前中國協商民主的發展呈現廣泛、多層、制度化的基本特征，但是在理論和實踐中也存在協商機制不夠健全、對重大問題的協商認識不到位、對協商的結果反饋溝通不夠、參與度和參與水平不高等問題還制約著協商民主作用的有效發揮。

（一）協商民主實踐過程中存在大量形式化現象，缺少具體的機制規范

我們要建立的社會主義協商民主，是要給普通民眾搭建制度平臺使之能夠廣泛參與，能對自己的利益訴求進行及時表達從而利益需求能夠得到及時滿足，形成一種公民與國家之間的信任和互動，來達到共同利益的最大化。當前，還存在一些遇到問題才協商、有時間才協商、想協商才協商等現象，協商的過程由黨委、政府主導，其他各方列席，會上黨委政府提供材料，協商過程流于形式，對決策不會產生影響。有些地方雖然成立了協商的組織機構，但是并沒有把協商民主納入既有制度框架，實踐與理論之間還存在很大的差距，導致很多協商參與主體參與的熱情不高，滿足于列席協商會議，發表意見不積極，逐漸對協商變得冷淡。這種形式化的協商導致協商民主的作用和效果無法展現。

（二）一些協商參與者對于其參與建言的重要性和必要性認識不足

有的協商參與者是對協商民主本身不夠了解，有的是對于形式化的協商失去信心，從而也抱著應付參與的心理狀態參與協商，降低了協商的質量。這種現象必然導致協商的參與者對協商民主認識的務虛化，協商的有效性就得不到保障。還有的協商參與者由于對協商民主的認識淺薄，忽略了協商民主的實質，只關注、追求參會的個人利益。當然，在基層協商過程中，對利益的關心是人們參與協商的主要動力，但協商的最終目標是對于公共利益的追求，是在維護自身利益的同時，共同訴諸公共利益。對個人利益的追求往往會使參與者將公共利益放在次要的位置，這將造成相互沖突的個人利益，無法通過協商達成共識，復雜多元的個體利益也就不能通過公共利益對個體利益的整合得到制度性的保障。

（三）協商參與者的主體還不夠廣泛

協商的參與者應該是來自不同的社會階層和社會利益群體，這樣協商代表的廣泛性才能得到體現，協商的結果也才能整合各方的利益。但當前的協商參與者主要是社會的“精英階層”，而新的社會群體，比如非常住人口、民間社會組織等并沒有穩定的渠道納入到協商參與主體之中。在協商實踐中，一般隨著協商會議的結束協商過程基本就宣告結束了，并沒有統一的、標準化的、完整的協商議事程序，對協商結果的付諸實施情況也缺乏反饋機制。反饋機制的缺失將造成協商結果的落實缺少監督，使協商結果在實施中質量得不到保證，還可能出現在協商時沒有預見的新問題不能及時反饋溝通，而采取“獨斷”的方式決策，將會導致參與協商者積極性的降低，也不利于問題的妥善解決。

（四）協商參與者協商專業知識不足

協商參與者對于協商活動的專業性不強，獲得協商所需要掌握的信息不全，在一定程度上影響協商的平等性要求，基層協商的經驗缺乏總結、提升和推廣。要取得好的協商效果，參與者最好有一定的專業知識和協商經驗，同時要盡可能全面地掌握有關的信息。而當前實踐中，協商參與者既存在經驗不足、專業不強的問題，還對即將協商內容的信息了解不夠完整和不夠全面。盡管有的協商組織者會提前提供相關材料，但是仍然無法保證信息材料的完整性和保證協商參與者對信息材料的充分了解和掌握，以至于參與者在協商過程中很難提出切中要點的建議，造成事實上的無法平等協商。雖然在一些基層已有了許多協商民主的實踐、探索和創新，但是缺乏系統的研究和總結，提升和推廣也不夠，所以體現在全國范圍內協商實踐的探索還是比較零散的，還沒有形成將地方經驗上升為政策和制度，并在更廣泛的范圍內產生影響的局面。

四、堅持和發展協商民主，不斷健全制度和完善機制

協商民主作為一種理想的民主形式，對于國家治理有著重要的價值意義。協商民主強調對參與主體和協商過程的關注，更注重協商結果的執行和落實。發展協商民主，既要注重運用法治思維推進制度結構的優化，也要注重社會總體利益增加的民主效果，所以通過立法保障、完善程序、提高參與主體協商能力和協商形式的不斷創新是進一步發展我國協商民主的有效措施。

（一）健全協商民主方面的相關立法

法治建設本身就是社會主義民主政治建設的應有之義，協商民主只有在法治軌道的保障之下才能穩定持續地向前發展，并產生積累和放大效應。對協商民主的法律規定會使協商民主在社會政治生活中處于穩定的狀態，無論從政府還是民眾的角度都會對協商民主更加重視，對協商的啟動和過程以及落實協商結果都會更加嚴肅認真，協商民主的權威性才能得到體現，協商民主的社會效果才能更加明顯。加強立法，從協商民主本身的法律地位到協商過程中的程序性要求都要有法可依，才能對協商民主予以真正的規范，讓協商民主在程序上有可操作性，結果更具有公信力，對協商結果的具體實施產生積極的作用。

（二）規范完善協商的機制和流程，使協商的進行井然有序

要制定相對完善的協商實施細則和規定，對協商民主的工作機制、步驟流程做出詳細的規定，使協商的任務具體化、工作常規化、職責明確化，真正實現有序協商。這樣既方便各級黨委、政府和相關職能部門操作，也讓參與各方有可供操作的規則。“對于協商民主會的準備、召開流程、結果反饋進行具體的制度規范，具體到負責單位、時間節點、材料要求、協商各方的發言流程、一項具體議題的協商次數、協商未達成共識的預案等，協商民主參與方各自有自己的協商民主操作手冊，對己方的權責、要求了然于胸。”

（三）提升協商參與者的專業化水平

在協商民主實踐中，各民主黨派和人民團體的參政議政能力并沒有完全得到發揮，應該對這部分協商參與者進行專門培訓，有針對性地提升他們對協商問題的分析能力，切實提高協商參與的能力和水平。對于普通公民參與者，一方面要給他們補充協商民主的基本知識，另一方面還要給他們補充涉及專業背景的關鍵性知識與技能，也可以考慮把中立的技術第三方引入到協商過程中提供技術咨詢。要發揮參與者自身的主觀能動性，在協商之前通知協商內容，并向他們提供充足的信息、資料，使他們完全有條件充分做好協商的準備，在參加協商的過程中有的放矢，使每個協商參與者所代表的利益方都能夠在協商中充分表達，并且最終達成公共利益最大化的協商目標。

（四）創新協商民主的方式方法

要降低協商的人力、物力和時間成本，使協商更加簡便易行。隨著現代科技的發展，給我們提供了協商的全新思路和方法。在協商會議的基礎上，我們可以探索其他的協商途徑，只要能夠體現社會主義民主、多元治理的基本原則，可以通過互聯網、移動端等方式，降低協商的空間成本；通過鼓勵多方更廣泛的參與者積極參與協商，可以拓寬面對面協商模式，采用信息征集、網絡留言等方式，延伸協商的時間廣度，以降低協商的時間成本；要對協商技術進行創新，可以通過電子信息技術，如文本識別、信息抓取等技術手段，對不同信息平臺反應的相關問題的意見進行大數據收集、整理、分析，使更廣泛的參與者的直接意愿能夠被協商組織者獲取并發揮積極的作用。

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責任編輯：楊 靜