實施精準扶貧 確保全面小康

課題組

摘 要：樂山市的精準扶貧和精準脫貧工作，在責任體系明確、兜底政策明晰、基礎扶貧穩步推進的基礎上已踏入實質性的聯動攻堅幫扶和個別縣整體脫貧階段。精準扶貧和精準脫貧工作在取得階段性成效的同時，也存在“扶貧軍令狀”下扶貧政策失靈問題和“扶貧產品”供需錯位的結構性矛盾。從“需求側+供給側”扶貧思路出發，以“新”精準扶貧和精準脫貧策略，可以增強扶貧的針對性和實效性，實現“點穴式”扶貧，提高樂山精準扶貧和精準脫貧的質效。

關鍵詞：精準扶貧；供給側；政策

中圖分類號：F32 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.004

文章編號：1009-6922（2018）03-19-06

一、樂山“精準扶貧”工作的主要做法

（一）落實扶貧責任

樂山市在編制《樂山市“十三五”時期脫貧攻堅規劃（2016-2020年）》的基礎上，同步編制完成市、縣、村三級“十三五”脫貧規劃，形成了上下配套、左右銜接的全市脫貧攻堅規劃體系。印發了《樂山市脫貧攻堅責任制實施細則》，統籌制定“作戰圖”、逐一列出“任務書”、層層簽訂“軍令狀”，將脫貧年度目標任務細化分解到縣到村、到戶到人。

（二）加快項目推進

既對接省上又結合樂山實際，及時出臺《〈樂山市交通建設扶貧專項2017年實施方案〉等22個扶貧專項實施方案》，總投資100.01億元、同比增長26.3%。定期匯總分析項目進度，督促指導資金到位少、項目進度慢、完成投資低的項目的加快推進。

（三）增強造血功能

實施“土壤地圖”種植計劃和“百企幫百村”活動，484家企業、農民合作社與469個省定、市列貧困村建立幫扶對子，帶動貧困村發展產業基地32萬畝，養殖畜禽135萬頭（只），惠及貧困戶1.45萬戶。積極引導居家靈活就業，持續推進“一人就業、全家脫貧”，4個貧困縣常年務工18萬人以上。依托樂山豐富的旅游資源，實施旅游扶貧作為扶貧攻堅的重要“突破口”。預計“十三五”期間，全市鄉村旅游可以帶動至少1.68萬貧困人口就業，再加上“一人就業、全家脫貧”的實施，將帶動3.36萬人脫貧。

（四）夯實脫貧根基

全覆蓋開展精準識別“再摸排、再核實”，鎖定建檔立卡貧困人口21.16萬人（未脫貧8.28萬人），動態更新問題、幫扶、脫貧“三本臺賬”，全面核實清洗國、省系統數據，確保實現“該進必進、該退必退”。制發《樂山市“回頭看”“回頭幫”鞏固脫貧成效實施方案》《關于落實健康和教育扶貧脫貧不脫政策的通知》等文件，全面梳理各類幫扶政策，切實做到脫貧不脫幫扶、不脫政策、不脫項目，同步統籌做好防止返貧和繼續攻堅工作。

（五）加強精神扶貧

著重治理干部畏難情緒、群眾懶惰思想、地方不良風氣，對群眾典型“評好”、對工作“評優”、對村兩委“評強”并開展“感恩奮進·我的脫貧路”主題宣講活動和“貧困家庭奮進計劃”。抓好“四好村”創建和“農民夜?！?，將峨邊彝族自治縣作為全市文明新風試點縣，持續深化彝區“兩高”治理。評選表揚脫貧攻堅工作先進單位178個、先進個人200名，并對5個考核先進縣分別給予50萬元的項目資金獎勵。

（六）整合攻堅合力

貧困村“五個一”、非貧困村“三個一”、貧困戶“一對一”幫扶力量全部到位，全市選派“第一書記”1673名（省定、市列貧困村“第一書記”469名），3萬余名干部職工結對幫扶6.8萬戶建檔立卡貧困戶。深入推進定點扶貧、東西部扶貧協作、社會扶貧等工作，同步推進“童伴計劃”“銀會合作”等社會援助行動。

截至2017年6月底，樂山全市脫貧攻堅任務完成情況如表1所示：

二、樂山“精準扶貧”實踐中存在的問題

（一）精準幫扶與“背皮”實施現象

1.扶貧識別對象“缺真”。走訪調查中發現，仍有少數群眾反映，自己或有些村民家庭困難，卻未被識別為貧困戶；個別貧困戶子女在縣城有車有房，或者經商辦企業，老人住在老家仍被識別為貧困戶；“兜底保障脫貧必須以家庭為單位”政策執行偏差較大，在認定兜底脫貧低保戶時，將有贍養、撫養義務人的重殘、重病等個人從家庭中分離出來，采取捆綁的方式，單獨進行兜底保障，把贍養、撫養義務推給了國家。

2.幫扶措施落實“缺位”。存在貧困戶幫扶措施與致貧原因不對稱，如貧困戶致貧原因為“因病因殘”，年齡在80歲左右，但幫扶措施卻是“發展種植業”，“因戶施策”流于形式；對貧困戶的幫扶措施單一，有的仍停留在發錢發物上，除了領取雞苗、飼料、種子等幫扶物資外，得到的具體幫扶措施特別是產業發展、技術培訓、資金支持、市場營銷等方面的幫扶較少；關系保、人情保、維穩保的現象尚未徹底杜絕，如將低保指標作為工作推動交換條件，村內要修路，占用村民承包地，有的村民要求占地可以，但要給低保才行，導致低保指標被非貧困戶占用；有的地方對建檔立卡貧困戶的學生義務教育階段學雜費采取先交后免，造成交不起學費而輟學的現象。

3.結對幫扶成效“缺實”。駐村幫扶工作組是由縣（市、區）委縣（市、區）政府在各機關事業單位抽調工作人員組成，但原單位工作安排并未減少，實際上導致幫扶工作弱化成為兼職；駐村干部對扶貧工作的認識差異、專業水平差異、資源把握差異等種種原因導致駐村工作組扶貧效果差異較大；主管與幫扶矛盾顯現，駐村幫扶工作組職責只能是幫、導，而非脫貧工作主管，脫貧工作主管是鄉鎮村組織，名義上各鄉鎮書記可統一安排幫扶工作組工作，但實際上并不能完全調配其工作，縣（市、區）對幫扶工作組又要求過多，造成權與責、主管與幫扶矛盾的現象。

（二）產業扶貧與發展“貧血”現象

1.產業扶貧資金整合難。盡管省市兩級出臺了關于縣級產業扶貧資金整合的文件，但由于缺乏具體的操作辦法，資金使用范圍仍受多種因素制約，縣（市、區）一級政府顧慮較多，縣各行業部門在分別落實項目時對實施時間、空間布局等方面的要求，難以做到與全縣整體扶貧規劃一致，導致資金整合阻力仍然很大。雖然目前一些專項扶貧資金的管理權已經下放到縣一級，但是因缺乏基本實施細則導致實際整合過程面臨困難。截止2017年6月，全市只有沐川縣、五通橋區、沙灣區完成產業扶貧資金投入達到年度任務的70%以上，其余區縣投資進度均未達到50%；全市57個產業項目，已完工的只有3個，還處于前期準備階段和未動工的項目占到了33.3%。

2.產業項目靶向不精準。當扶貧項目到達縣（市、區）一級時，拿到項目的村莊基本上都屬于擁有一定集體收入、有能力完成項目、貧困程度相對較小的村莊，而一些貧困程度較深的村莊因無集體收入或完成項目能力較弱等原因無法獲得有資金支持的項目，從而產生項目落地時精準度偏離的問題，造成 “點”上打造錦上添花，“面”上推進進度不均。

3.產業同質化、低端化。貧困村大多數產業以分散種養為主，專業合作組織和龍頭企業引領帶動作用不強，沒有形成產業化經營體系和利益聯結機制，持續增收基礎不穩定。如一個貧困村雖然已發展核桃1200畝，天麻6萬椴、木耳三萬椴，但全部為分散種植，沒有龍頭企業帶動，無專業合作社引領。部分村產業扶貧周轉資金使用不及時、管理不規范，有的還在村賬上“睡覺”，部分村產業發展還在規劃之中，村無集體經濟收入，離對標退出貧困還有很大差距。

（三）旅游扶貧與粗放“漫灌”現象

1.旅游和扶貧聯動不強。因基層認識不到位，把旅游扶貧開發等同于一般概念上的旅游開發或僅理解為“貧困地區的旅游開發”，沒有引進精準扶貧的理念和思路，旅游產業和精準扶貧產業在融合發展上沒有達成共識，聯動性不足，旅游資源沒有真正轉化為具有扶貧效果的旅游產品。鄉村旅游項目產品內涵不豐富、針對性不強、品牌形象不鮮明、創新思路缺乏，“拍腦袋定項目”的情況充斥于鄉村旅游扶貧實踐，造成旅游扶貧資金、資源利用效率低下。

2.旅游扶貧機制不完善。旅游項目選取采取的是政府偏好型的自上而下的提供方式并實行市場化運作，旅游項目的市場化運作機制與精準扶貧的公共目標屬性以及和貧困地區的實際需求不能吻合，基層干部溝通方式欠缺，在賠償經費問題上常造成糾紛，導致旅游扶貧政策偏離，貧困群眾不理解、不支持。另外，貧困戶從旅游項目實施中獲得收益機制不暢，通常的“企業主導型”“農戶+合作社”等模式給企業、合作社、大戶帶來了發展機遇，但貧困戶只是扮演原料供應商的角色，沒有真正獲利，偏離了旅游扶貧政策的初衷。

3.資本與能力不足疊加。貧困村留守空巢老人的基本養老方式就是土地養老、社會保障養老，有的連生活自理都很困難；有些家庭因病因殘無勞動能力， 導致其無意識、無技能參與旅游發展。例如犍為縣九井鄉，60歲以上無勞動能力人員占今年預脫貧人數的66.88%，因病、殘、意外、無勞動能力人員占今年預脫貧人數的38.75%，有發展意愿、致富愿望勞動能力人員只有61.25%，83%以上為初中以下學歷、99%以上無就業技能，深度參與旅游發展難。

（四）監督考核與“按快捷鍵”現象

1.頻繁檢查督查造成扶貧“短視”。精準扶貧特別是項目扶貧、產業扶貧是一項長期性、動態性、周期性的工作。而現有的督查巡視暗訪政策設計，考核的時間周期較短，考核指標精細化程度高，初衷是為了監督扶貧工作進展，卻客觀上造成農民持續增收和短期業績考核之間的矛盾，加之鄉鎮工作點多面廣、人員人手有限又疲于填寫各種扶貧表格資料，鄉鎮、扶貧工作者為迎合考核指標被動選擇一些“短平快”的扶貧方式，導致長期持續的脫貧能力建設不足。

2.檔案管理不夠規范。扶貧系統數據普遍存在采集粗疏、數據失真、更新滯后等問題，不能及時準確反映脫貧攻堅進程。部分貧困戶數據存在邏輯矛盾，收入數據賬賬、賬實不一；有的貧困村在幫助貧困戶填寫《收入記賬簿》時，未與貧困戶一起算賬或者“重算收入賬、輕算支出賬”，導致個別貧困戶對記賬情況不完全認可，存在年底脫貧驗收時貧困戶不簽字認賬的隱患；有的貧困村資料更新不及時，存在上級檢查前臨時補填甚至錯填的現象。

3.“扶貧隊前腳走，扶貧項目后腳倒”。短平快的農業項目能在短期內帶來明顯成效，農民反響較好，扶貧干部往往能在驗收中順利交差，因此扶貧干部傾向于在農業項目選擇中盲目追求“短、平、快”。但是沒有建立一套有效的項目后續管理機制，有的村雖然制定了后續管理責任和制度，但是項目欠缺后續資金支持，再加上農業項目本身面臨著自然災害、疫病、市場等風險，導致項目實施不具可持續性，農民難以享受到長期效益。

（五）勵志扶貧與“戴著帽子吃政策”現象

1.認識有誤。一些貧困戶小農意識根深蒂固，存在“等、靠、要”等依賴思想，凡事都等國家和社會的救助，主動脫貧意識不強，缺乏脫貧致富內生動力，非貧困戶對此反映強烈，認為滋長了好吃懶做、不思進取之風；有的對口幫扶單位為促進貧困人口就業，在幫扶縣開展扶貧技能培訓并提供工作崗位，當地貧困群眾卻無人自愿上崗；部分貧困戶脫貧后習慣仍然較差，房前院后垃圾遍地，臥室床上和廚房灶臺亂堆亂放、雜亂無序，好習慣和好風氣尚未養成。

2.扶智不力。部分區縣開展勵志扶貧方法不多、措施不實、力度不夠，“農民夜?！焙汀案卸鹘逃蔽凑嬲l揮好作用；有些貧困戶有擺脫貧困的愿望，但由于思路不清，“怕”字當頭，“難”字擋路，失去了脫貧致富的信心和勇氣；新聞輿論和村干部在宣傳過程中，對扶貧政策措施宣傳的較多，對靠自身努力奮斗實現脫貧的典型事例宣傳的相對較少，引導貧困群眾自主脫貧的力度不夠。

三、樂山精準扶貧路徑優化策略

樂山市的脫貧攻堅工作已踏入實質性的聯動攻堅幫扶和個別縣整體脫貧階段，精準扶貧的“扶”與“貧”在一定意義上，就是“供給”與“需求”的關系。針對上述提出的“扶貧軍令狀”下扶貧政策失靈問題和“扶貧產品”供需錯位的結構性矛盾，建議樂山市的脫貧政策應從政府兜底保障的“需求側”扶貧和激發貧困戶“造血”動力的“供給側”扶貧兩個方面出發，立足政策完善、系統推進、質效提升，形成“新”精準扶貧和精準脫貧策略。

（一）“需求側”扶貧政策兜底

1.突出政策引領，在完善機制上下功夫。一是全面梳理扶貧政策。分析樂山市在住房、產業、金融、教育、衛生、低保等各類脫貧攻堅政策方面的執行情況，對行之有效的繼續堅持，對需要完善的抓緊修訂。二是要健全精準識別政策。持續深入開展全市建檔立卡貧困人口“全面識別”工作，著力解決無身份證無戶口、跨市跨縣自主移民以及“錯評”“漏評”等突出問題，解決好貧困戶中亂拆戶、強分戶、空掛戶等特殊識別問題，避免黨委政府“代行孝”。嚴格審核把關，認真開展比對、清退和復核工作，同步完善檔案資料，并逐級簽署承諾書，確保貧困人口識別“徹底精準”。三是保持脫貧支持政策的延續性。在脫貧攻堅期內，保持脫貧支持政策的延續性，對已退出的貧困縣、貧困村、貧困戶繼續給予適當支持，按照脫貧不脫幫扶、脫貧不脫政策、脫貧不脫項目“三個不脫”原則，完善幫扶措施。做好2014年-2017年已脫貧退出的貧困戶、貧困村的鞏固提升工作，解決好“插花”貧困戶問題，確保同步增收。

2.突出重點工作，在基礎扶貧上下功夫。一是兜住三條“底線”。兜住失勞返貧的底線，對貧困戶中的失勞人員，通過集中供養和居家供養兩種方式進行“剝離”，努力實現“應扶則扶”，讓其他家庭成員輕裝上陣、全面脫貧；兜住因學返貧的底線，通過教育救助、助學貸款等方式，解決貧困家庭子女入學費用問題，確保滿足正常的學習生活需要；兜住因病返貧的底線，嚴格落實“十免四補助”政策，進一步完善大病救助體系，對貧困戶的醫療費用，應免盡免。二是要突出住房建設。把保障安全住房作為脫貧攻堅頭等大事，讓群眾“住上好房子”，按照“整體規劃到位、分清輕重緩急、有序分步實施”的原則，科學安排建房工期，配強施工力量，在確保質量的前提下，加快推進易地扶貧搬遷、危房改造、彝家新寨等住房建設，確保預脫貧困戶全面完成住房建設。三是要保障公共服務。實現“一村一幼”，拓展教師入口渠道，強化培訓，提高待遇，開展對口幫扶，建強教師隊伍；實現“一村一衛”，深入開展村衛生室標準化達標建設，盡快消除衛生室“空白”村，提升鄉村醫生的業務能力和服務水平；大力推進交通路網建設，重點加快樂西高速、峨漢高速、仁沐新高速、峨馬路以及農村公路建設進度。

3.突出工作保障，在組織支撐上下功夫。一是強化縣鄉主體責任和直接責任。堅持重心下移，縣（市、區）黨委、政府主要負責人既要掛帥又要出征，精心策劃、精心指揮，健全指揮體系和一線作戰室，配強人員力量。積極開展扶貧干部業務培訓，增強扶貧干部業務能力和水平。二是提升“五個一”駐村幫扶水平。精準選派駐村幫扶干部，強化管理、培訓、考核，充分發揮好駐村工作組組長、第一書記、技術員作用，確保蹲得牢、幫得上、干得好，努力提升群眾滿意度。三是做好統籌協調。既要明確各地各部門職責任務，推動工作落實，又要整合部門合力，平級聯動。做好對口幫扶，積極爭取中紀委和16個省級部門定點扶貧單位對樂山市4個貧困縣的更多支持，抓住浙江省東西扶貧協作結對幫扶“兩縣一區”（馬邊縣、峨邊縣、金口河區）契機，強化對接，引進企業、資金、項目。動員社會力量，創新開展“扶貧日”“結對認親、愛心扶貧”“棟梁工程”等活動，評選“扶貧好人”“愛心扶貧組織”，建立榮譽激勵機制。

（二）“供給側”扶貧政策發力

1.突出難點工作，在產業增收上下功夫。一是整合涉農資金。認真落實《四川省人民政府辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的實施意見》（川辦發【2016】44號），制定《資金整合使用專項方案》。積極推廣龍頭帶動、入股分紅、合作經營、資產收益等脫貧增收新模式。做好供需盤點，將涉農資金聚零為整、統籌使用，集中力量辦大事，防止撒“胡椒面”。二是強化項目推進。對脫貧攻堅項目全部實行“掛圖推進”，落實扶貧專項牽頭部門責任，全面加強與省廳局對接，與專項規劃和區縣需求有機銜接，充分挖掘部門扶貧資源。要突出項目計劃和方案的針對性，確保資金項目向摘帽縣、退出村、脫貧人口聚焦扶持，切實解決好供給和需求“兩張皮”的問題。三是強化產業支撐。加快培育貧困地區優勢特色產業和增收項目，把產業扶貧和就業扶貧作為攻堅之堅。要選好主導產業，根據“土壤地圖”，扎實抓好村級產業發展規劃，大力發展林竹、茶葉、畜牧、中藥材、蔬菜等特色優勢產業。深入推進“精準扶貧+整村推進”產業扶貧方式，確保每戶貧困戶至少有一個特色增收項目，實現“一村一產業”“一戶一項目”。同步強化對貧困村主導產業的培育，積極探索企業參與扶貧的利益聯結模式，確保實現農民增收、企業增效的共贏格局。

2.突出生態優勢，在旅游扶貧上下功夫。一是啟動旅游扶貧規劃編制。編制《樂山市旅游扶貧規劃》，明確貧困地區旅游開發主題、產品依托、扶貧方式、培訓計劃、項目清單、聯動機制等。以創建旅游扶貧示范村和民俗達標戶為引領，將鄉村旅游產業、林牧漁業、農業、交通等多個領域的資源整合起來，通過“旅游+民俗風情+民俗體驗+特色農業”“旅游+田園風景+民俗文化+鄉村歷史”等鄉村旅游產業鏈條形式，實現鄉村產業間的聯動效應，帶動貧困村和貧困戶的參與積極性，使其真正地從旅游扶貧中收益。二是打造旅游品牌。重點加快黑竹溝景區、沐川竹海、大渡河金口河大峽谷等景區的基礎設施建設，深入包裝沐川五馬坪、沐川解結湖、馬邊大風頂等旅游資源，打造黑竹溝鎮“五朵金花”等旅游品牌。三是深化農旅對接。堅持綠色打底開發特色旅游產品，積極推廣彝繡、高山有機茶、有機蔬菜等旅游商品。在重點景區景點、高速公路服務區、主要交通干道旅客集散點等設立農特產品銷售專區，拓展產品銷售渠道。

3.突出內生動力，在精神扶貧上下功夫。一是深化勵志扶貧。強化政策宣傳宣講，讓扶貧干部掌握政策、運用政策，讓貧困群眾了解政策、享受政策，教育引導基層干部和群眾樹立艱苦奮斗、自強不息、感恩奮進的價值理念，不等不靠建設美好家園，切實筑牢脫貧攻堅基層基礎。全面推廣“貧困家庭奮進計劃”，制定勞動收入、勤勞致富、感恩奮進等五個主要內容的激勵政策，落實專項資金獎補符合條件的建檔立卡貧困戶家庭（含已脫貧戶家庭），激發貧困群眾自覺勵志脫貧。二是創新活動載體。以“四好村”創建和“農民夜?！睘檩d體，持續深化“感恩奮進·我的脫貧路”主題活動。有序推進“勞動收入獎勵計劃”和“青少年教育促進計劃”試點工作，引導貧困群眾發揚自力更生精神，用勤勞雙手創造幸福美好生活。三是加強新風培育。按照《關于進一步修訂和完善村規民約（居民公約）的實施意見》，完善村規民約（居民公約）和文明公約，規范村民行為、倡導良好風尚、推進民主自治。大力推廣峨邊縣的有效做法，完善村規民約，發揮好黨員干部的帶頭作用，扭轉婚喪嫁娶高禮金、高聘金等落后習俗，使彝漢群眾養成好習慣、形成好風氣。

責任編輯：康 璇