關于樂山民族地區依法治理情況的調研報告

摘 要：民族地區由于經濟發展落后、思想觀念滯后等客觀因素，依法治理工作推進緩慢。近年來，依法治理中存在的認識、骨干及治理內容“三不足”問題，仍需進一步加大工作力度。加強民族地區依法治理工作，要加強教育引導，消除認識誤區；加強骨干培訓，提升治理能力；加強指導督促，實現治理目標。

關鍵詞：民族地區；治理；法治

中圖分類號：D63 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009—6922.2018.01.17

文章編號：1009—6922（2018）01-77-06

近年來，樂山民族地區按照依法治市的工作要求，完善治理機制，加強法規宣傳，加大教育引導力度，依法治理工作取得了良好成效。同時，依法治理工作中出現的新情況、新問題，仍需各級黨委、政府增添措施，改進方式，加大力度，以鞏固治理成果，打造民族地區法治新形象。

一、樂山民族地區依法治理基本情況

峨邊彝族自治縣、馬邊彝族自治縣和享受民族縣待遇的金口河區是樂山市彝族聚居區，構成樂山民族地區，俗稱“小涼山彝區”。全市彝區轄45個鄉（鎮）、288個行政村、1826個村民小組；區內戶籍人口415128人，占全市常住人口（354萬人）的11.7%；幅員面積5376平方公里，占全市的41.9%。有彝、苗、回等25個少數民族，少數民族人口170488人，占彝區總人口的41%；彝族168006人，占彝區總人口40.5%；其他少數民族人口2482人，占彝區總人口的0.5%。

近年來，按照依法治國、依法治省、依法治市的工作安排和部署，樂山市在推進彝區依法治理工作中，以貫徹《中共中央國務院關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》和中央、省委民族工作會議精神為重點，以落實《中華人民共和國民族區域自治法》和國務院、省、市《貫徹實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》為牽引，扎實推進彝區依法治理，促使彝區形成了辦事依法、遇事找法、解決問題依法、化解矛盾靠法的良好法治秩序，保持了彝區的和諧穩定和長治久安，為彝區小康社會建設提供了強有力的法治支撐。2015年，金口河區被評為“全國法治縣（市、區）創建活動先進單位”，馬邊彝族自治縣被樂山市委、市政府評為“2011—2015年樂山市法治宣傳教育先進集體”；2016年，馬邊彝族自治縣政法委被國家禁毒委表彰為“全國禁種鏟毒優秀組織單位”。

二、樂山民族地區依法治理工作主要做法和成效

（一）宣傳造勢，營造依法治理的良好氛圍

一是巡回宣講。組建民族政策法規宣講團，深入彝區鄉鎮、學校、社區等基層單位開展馬列主義民族觀、黨的民族理論、民族政策法規等宣講活動53次，筑牢彝區干部群眾法治觀念。二是印發資料。印制《中華人民共和國民族區域自治法》宣傳讀本2000本、“三級”若干規定等民族政策法規宣傳手冊2萬冊、《樂山市公民民族成分登記管理工作手冊》2000本，編寫出版了彝漢兩種文字的《普法讀本》4000冊，分發彝區鄉鎮和各族干部群眾。三是文藝宣傳。組織樂山歌舞團、樂山民族藝術團前往彝區開展民族政策法規宣傳演出53場次；組織彝區中、小學校和社區群眾文藝團體，開展宣傳演出127場次。四是媒體宣傳。在互聯網、樂山新聞網開辟民族法規政策和彝區依法治理宣傳專欄，開展民族工作網絡對話23次；樂山電視臺攝制了展示樂山民族地區風貌的音樂風光片《小涼山放歌》、反映30年來兩個自治縣“三個文明”建設成就的電視專題片《小涼山明珠》及《走近小涼山——感受一越跨千年》等系列電視專題片；金口河區和兩個自治縣共在縣（區）電視媒體上播出依法治理新聞197條，加強對依法治理的正面引導，展示區域自治和依法治理的豐碩成果。

（二）完善法規，奠定依法治理的良好基礎

一是反映需求。樂山市政府及市依法治市辦公室、樂山市民族宗教事務局、樂山市司法局等市級相關部門前往彝區開展有針對性的立法調研活動7次，收集、反映彝區關于經濟發展、社會建設、享受大涼山同等政策待遇等立法建議12條，積極反映兩個自治縣民族立法工作的愿望與要求，幫助呼吁充分享受差異化優惠政策。二是出臺法規。市委、市政府出臺了《關于加強民族工作加快推進少數民族和民族地區小康社會建設的意見》，市政府在四川省率先出臺了《樂山市實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》，完善了彝區依法治理差異法規政策。三是完善自治。兩個自治縣充分行使《自治法》賦予的民族立法權，先后頒布施行與《自治法》相配套的《自治條例》和《婚姻法》《繼承法》《土地法》《計劃生育條例》《土地管理條例》《礦產資源管理條例》等23個單行條例與變通規定等地方自治法規。

（三）加強組織，確保依法治理有序推進

一是高位推進。彝區地方黨委、政府主要領導是依法治理工作的第一責任人，經常性地研究依法治理工作，強力推進、落實依法治理目標任務。二是分解任務。金口河、峨邊、馬邊均制定了縣（區）推進依法治理工作的相關決定，印發了年度依法治理工作要點，分解、細化了年度依法治理目標任務，依法治理工作目標考核實現彝區45個鄉鎮全覆蓋；依法治理納入各縣（區）委黨委會專題研究，形成常態。三是會前學法。健全并落實了縣（區）黨委、政府會前學法制度，對《憲法》《民族區域自治法》等法律法規進行系統學習。金口河區、峨邊、馬邊常委會前學法分別為10次、13次、12次，政府常務工作會前學法分別為17次、14次、12次。四是紀律保障。認真貫徹落實《懲防體系工作規劃》，充實增加了黨風廉政建設責任制“簽字背書”、黨委（黨組）主要負責人約談領導班子成員及下級黨委和部門主要負責人等22項制度；黨委（黨組）班子和班子成員年度述職述廉述法、支部開展“三會一課活動”制度化、常態化；擬定調整不適宜擔任現職科級領導干部、整治“為官不為”等暫行辦法，深入推進“作風興縣（區）”和“制度建廉”；將黨規黨紀法律知識列入新任科級干部任前考試和遞進培訓班學員培訓內容，增強干部法治為民和依法辦事的意識和能力。

（四）突出重點，實現依法治理高質高效

1.依法履行政府職能。嚴格落實行政組織和行政程序法律制度、政府權力清單制度和政府事權規范化法律化制度；嚴格執行土地出讓、礦產開發、政府采購、行政審批、招標投標、政務公開、財政資金、政府投資、國有產權、公共資源十個重點領域制度規定；健全并完善相關制度73項，嚴格按照規定公開了行政許可目錄和責任。

2.依法健全決策機制。按照部門論證、公眾參與、民主協商、專家論證、專業機構測評、成本效益分析、風險評估、合法性審查和集體討論決定的程序，對彝區地方政府重大決策認真進行合法性審查，確保決策合法、正確。彝區45個鄉鎮、縣（區）各部門均建立法律顧問制度，簽約了法律顧問；12個重點企業簽訂了常年法律顧問合同。健全決策執行效果評估和決策調整、停止執行機制，對落實情況實行“雙隨機一公開”。近兩年來，縣（區）政府法制辦共出具決策合法性審查意見288份。

3.規范公正文明執法。認真落實《四川省規范行政執法裁量權規定》，整合執法資源，精簡執法隊伍，積極推進鄉鎮行政執法體制改革，規范授權，明確權限，依法賦予與鄉鎮發展相適應、與人口和經濟規模相符合的管理權限。加強重點領域綜合執法，完善行政執法爭議協調機制和“兩法銜接”機制，健全了行政強制執行體制和城市管理綜合執法體制；嚴格執行行政執法責任制和執法人員資格管理，全面落實行政執法經費財政保障制度；嚴格執行罰繳分離、收支兩條線和罰沒物品依法處理等規定。

4.落實政府信息公開。從系統、內容、制度保障三個層面推進決策、執行、管理、服務、結果公開。依法規范行政權力運行平臺和電子監察平臺，監察督辦案件2786件，并向社會公開。通過門戶網站向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項，重點公開了財政預算決算、“三公”經費及公共資源配置、重大建設項目的批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息。行權平臺錄取各個行權部門6100余項行政權力，政務服務中心共接受行政許可（審批）申請兩萬余件，辦結率98%，信息公開100%。

5.深化推進司法改革。按照司法體制改革的要求，審判機關全面實行立案登記制，做到了符合立案條件的，當場立案登記，有案必接，有訴必立。受理各類案件3432件，審（執）2663件，審（執）結率77.59%。法院組織力量深入到各鄉鎮、村組巡回辦案263件，為經濟困難的當事人減、緩、免訴訟費近56萬余元，完成法律援助案件476件，解答法律咨詢9780余件。檢察機關規范了重特大案件提前介入機制，公安機關建立了重大、疑難案件集體討論制度。

6.扎實推進司法公開。全面推進審判流程公開、裁判文書公開、執行信息公開三大平臺建設，將審判流程、訴訟服務、庭審公開、裁判文書在政務網站公開。建成了遠程視頻會議、遠程視頻提訊、遠程視頻接訪三個遠程系統。在中國裁判文書網上傳生效文書600余份。加強人民陪審員隊伍建設，現有人民陪審員143人，占法官人數的132%。

7.深入推進“法律七進”活動。加強對機關干部《憲法》《勞動合同法》《就業促進法》《安全生產法》等法律法規的培訓，提升干部的法律素質。利用綜治宣傳月、“3.15”宣傳、科技三下鄉等大型宣傳活動為契機，深入鄉村開展法律法規宣傳活動67次，組織全縣中小學開展法治講座43場次，在城區設立宣傳咨詢點43個。縣（區）、鄉、村三級共組織法治宣傳活動436次，張貼宣傳標語762條，開辟宣傳專欄374處，發放宣傳資料20000余份、宣傳圍腰10000余張、宣傳購物袋10000余個、宣傳撲克8000余副、法律援助卡8000余張，“法律七進”工作實現了經常化、大眾化。金口河區“村民說事”特色普法模式經驗被《人民日報》《四川日報》刊登；峨邊打造從五渡鎮至黑竹溝沿線鄉鎮的“百里法治文化長廊”，法治宣傳輻射11個鄉鎮近12萬人。

8.竭力構筑治理體系。一是構建現代社會治理體系，穩步推進網格化服務管理工作，加強四級網格體系軟硬件建設，完善了網格化服務管理工作考核辦法。妥善處置各類網格信息2315起，變更戶籍人口信息3475條、特殊人群信息243條、關懷對象信息278條、房屋信息768條、單位場所信息43條。依托網格化服務管理信息平臺強化對社會治安的動態管控，實現源頭治理。二是構建公共安全體系。針對當前反恐工作新形勢，組織公安、武警、綜治力量開展了以查緝、堵截涉恐嫌疑人為目標的反恐防爆演練；組織公安、武警、綜治、安監等單位對學校、金融、車站、首腦機關等重點要害部位開展反恐安全檢查；檢查涉爆隱患企業173次、中小學校園280次、娛樂場所143次、賓館旅館124家次，梳理、整治突出治安問題56個，妥善處置涉穩苗頭事件；對中、小學及幼兒園開展護校安園專項行動，實現全覆蓋，每年高考期間出動警力600余人次，為考生創造良好秩序。三是健全依法維護群眾利益機制。健全“大溝通、大調解、大攻堅”群眾工作機制，重點對可能誘發集體越級上訪、群體性事件及民間糾紛等進行排查調處，排查調解各類矛盾糾紛2456件，化解2412件，調解成功率達98%以上。開展疑難案件“大攻堅”行動，分層級對564件較大不穩定因素進行掛牌督辦，妥善化解546件。四是依法管理宗教事務。堅持運用法治思維和法治方式處理反邪教工作，堅決依法打擊“全能神”、“門徒會”等邪教組織。深入開展“無邪教鄉鎮”創建活動，根除邪教滋生土壤，鞏固黨的執政基礎。先后36次組織重點鄉鎮和重點部門部署落實重大敏感時期的防邪工作，實現了“三零”（零傳播、零發案、零聚集）目標。

9.大力開展禁毒防艾。制定禁毒防艾工作實施方案，建立了縣（區）黨委、政府主要領導負總責的禁毒防艾工作領導小組，層層簽訂目標責任書，每年開展一次打擊“黃、賭、毒”違法犯罪專項行動，將容易滋生“黃賭毒”等丑惡現象的歌舞娛樂、洗浴按摩、發廊等場所作為整治重點，依法開展打擊行動。開展禁毒防艾宣傳活動23次，印發宣傳資料1.2萬份，整治娛樂場所72家，強制戒毒87人，有效推進了艾滋病的綜合防治。其中，峨邊成功破獲了有史以來最大的一起販毒案，抓獲犯罪疑人3名，繳獲毒品海洛因2.3公斤；2016年，金口河區成功偵破建國以來全區第一起毒品大案，抓獲犯罪嫌疑人2名，繳獲冰毒1.007公斤（凈重）、麻古2粒、販毒運輸工具1輛、手機5部。

10.強化治理法治保障。一是強化了法治工作隊伍建設。以提升彝區政法干警“五個能力”為抓手，依托“四川政法大講堂”等遠程教育手段和“警察夜校”“年輕干部遞進培養”等組織專題培訓43次。二是強化了重大事項的聽證制度。政府重大決策前廣泛征求社會各界意見實現常態化。三是強化人民陪審員履職保障制度。擴大參審范圍，完善隨機抽選方式，強化輿論監督，及時回應社會各界關切的案件，提升司法透明度。四是強化了監督體系。以人大討論、決定重大事項和詢問、質詢、罷免制度為載體，進一步強化了“一府兩院”監督、預算執行監督、國有資產監督、法律法規實施和依法治理監督為主要內容的人大監督體系。

（五）創新治理，努力維護彝區和諧

1.創新整治生活陋習。根據《中華人民共和國村民委員會組織法》，指導彝區發揮彝學會、彝族知名人士的作用，叫響“樹立依法維權意識，反對違法過激言行”的口號，制訂了以遵守社會公德、養成良好村風民俗、反對鋪張浪費、提倡厚養薄葬等為主要內容的彝漢雙語村規民約范本，由各地根據實際情況修訂、增補，在召開村民大會討論通過后公布執行，并由村民相互監督。在起草、討論過程中，加強對村民行為的引導，努力使村規民約成為村民的自覺行動。指導彝區下發《規范少數民族公職人員習慣暫行規定》，以少數民族黨員干部的帶頭示范，引導彝族同胞養成健康文明的生活習慣。在彝家新寨建設新村廣泛開展“講文明、尚科學、改陋習、樹新風”宣傳教育活動，開展“團結星”“潔美星”“孝愛星”“致富星”“文明星”五星家庭評選活動，使鄉規民約變成群眾的自覺意識和行為。峨邊彝族自治縣針對彝族婚嫁聘金、禮金“雙高”現象，運用“法治思維+協會推動+群眾自治+黨員示范+社會監督”模式，對婚嫁聘禮金、離婚賠償金等標準進行約定，受到省委主要領導肯定。《四川日報》頭版頭條刊登了峨邊借助“德古”力量促進彝區破陋習樹新風的成功經驗，樂山市也印發了《宣傳推廣峨邊文明新風培育經驗工作方案》，對峨邊的成功經驗進行了大力推廣。

2.大力開展法治扶貧。樂山市彝區是四川省大小涼山扶貧開發規劃項目縣，是樂山市扶貧攻堅的主戰場。其中，馬邊彝族自治縣是國家扶貧重點縣、國家烏蒙山片區，峨邊彝族自治縣是四川省扶貧重點縣。加快彝區脫貧既是國家政治穩定的需要，也是民族團結、共同繁榮的本質要求。樂山市委、市政府始終把彝區脫貧攻堅作為全市實現小康社會建設的首要任務，竭盡全力確保彝區同步小康。通過彝區基層夜話、文化大蓬車鄉村巡演、“三句半”等群眾喜聞樂見的形式，開展法治文藝巡演54場，加大對法律法規、差異法規的宣傳力度，逐漸消除法盲，為加快推進脫貧攻堅、加速建設小康社會奠定了堅實的法治基礎。

3.努力整合人才資源。彝區出臺了法治人才庫管理辦法，進一步加大了對法治人才的培養和管理。在各行業各單位選拔推薦的基礎上，擇優建立、完善了一個涉及法律服務、信訪調解、安全生產、農技專業等方面擁有近500余名彝漢各級干部群眾的“法治人才庫”，引領彝區依法治理，通過培養依法治理“領頭羊”，把彝區依法治理不斷引向深入。

三、當前樂山民族地區依法治理存在的問題

（一）認識存有不足

一方面，一些部門和干部認為，開展依法治理是對基層、對群眾進行治理，推進依法治理的積極性、主動性不夠，在法律法規的學習上存在淺嘗輒止的問題；另一方面，認為依法治理工作是政法部門和公、檢、法、司的事情，參與依法治理的熱情不高，互動不夠。還有少數領導和干部認為彝區依法治理是民族工作部門、自治地方的工作，是少數民族的事，不能很好地把彝區依法治理與日常工作有機結合，開展工作時緊時松，影響了依法治理成效。

（二）骨干力量不足

開展彝區依法治理，需要一大批熟悉法規政策、善于組織活動、具有良好語言表達能力、能夠承擔宣講工作任務的骨干，特別是需要一批具有彝漢雙語表達能力的干部，以身示范引領治理活動。目前，彝區只有峨邊建立了彝漢“法治人才庫”，整體骨干力量明顯不足。在將黨委和政府開展依法治理的決策轉變為干部群眾的生動實踐上，彝區45個鄉鎮、288個行政村、1826個村民小組依法治理骨干配備整體較弱，影響了依法治理的成效。

（三）治理存有不足

一是治理地域存有不足。彝區由于地處樂山邊遠山區，個別遠離城區、鄉鎮的彝家村寨由于交通、通訊十分困難，雖然展開了治理工作，但離實現治理目標還有較大差距。二是治理對象存有不足。隨著社會的不斷進步和少數民族群眾觀念的不斷更新，越來越多的少數民族群眾從世代居住的邊遠山區走向縣城、走向繁華的內地尋求發展。由于長期遠離居住地，在法律法規的宣傳教育上，這部分外出謀求發展的群眾成為依法治理盲區。三是治理內容存有不足。部分少數民族群眾傳統觀念根深蒂固，法規意識缺乏。個別少數民族群眾遇事習慣于用“彝族習慣法”“家支”出面協調等方式解決，個別地方仍然存在“算命價”“打家支”的問題，缺乏依法維權意識。還有部分少數民族群眾思想觀念轉變不夠，好面子、圖虛榮，禮金聘金費用偏高，超負荷操辦喜事、喪事。村規民約約定的聘金在7.5萬元以下、禮金5萬元以下，但實際的平均金額卻在10萬元左右，聘金最高的達到30萬元以上。正所謂“脫貧攻堅好多年、一送回到幾年前”。禮金、聘金過高產生的糾紛，也給彝區的穩定帶來了隱患。

四、加強民族地區依法治理工作的對策措施

（一）加強教育引導，消除認識誤區

針對一些地方、部門對民族工作認識不高的問題，采取集中宣講、印發宣傳資料、借助網絡媒體宣傳等方式方法，進一步加大法律法規宣傳力度。充分利用新聞網、門戶網站等資源，建立市、縣民族工作網絡，通過開展法律法規網絡對話、依法治理大家談等方式，澄清干部群眾對依法治理工作的認識誤區，引導干部群眾主動投入依法治理的生動實踐。充分利用廣播、電視、板報、宣傳車等拓寬法律法規宣傳渠道，建立依法治理獎懲機制，竭力營造彝區依法治理工作的良好氛圍。

（二）加強骨干培訓，提升治理能力

針對依法治理骨干缺乏的問題，采取分片分區集中培訓、以會代訓等方式，著重提升村（社區）、村（居）民小組干部的法律法規素質，使他們熟悉治理目的、了解治理內容、掌握工作方法，在開展依法治理工作中做到四會：即會動員、會宣講、會組織、會實施，提升組織、引導群眾依法治理的能力和水平。搞活培訓方式，通過正面引導、典型引路、參觀討論、互教互學互動等形式，增進培訓效果。篩選“法律明白人”擔任依法治理骨干，實現職能部門人人是骨干、鄉鎮（街道）有骨干隊伍、村（社區）干部能夠組織開展治理、村（居）民小組有治理骨干的目標，建立彝區全方位的依法治理骨干網絡，把依法治理工作不斷引向深入。

（三）加強指導督促，實現治理目標

市、縣牽頭部門進一步改進工作作風，深入鄉鎮（街道）群眾中，加強教育引導，提高干部群眾參與依法治理的主動性，確保依法治理不留死角。重點梳理依法治理工作可能出現的盲區，采取印發宣傳資料、張貼宣傳畫報、組織法治文藝節目巡演等方式，實現治理全覆蓋。利用節假日、外出務工群眾回家探親訪友等時機，采取有效形式，見縫插針地對這部分群眾進行法律法規宣傳，消除治理對象盲區。加強對少數群眾的教育引導，采取“一對一”“一幫一”的辦法，使群眾摒棄陋習，轉變觀念，增強依法維權意識，做到依法辦事。進一步完善村規民約，加大對禮金聘金費用偏高、超負荷操辦喜事、喪事的約束和整治力度，扼制不良習俗，增強彝區依法治理實效。

責任編輯：楊 靜