關于國企混合所有制改革的幾點認識

靳瀾濤

摘 要：國企混合所有制改革是黨的十八屆三中全會提出的重要舉措，雖然目前央企、地方政府的“混改”政策已經出臺，但實際改革進程滯后于預期，一些認識分歧始終交織于政策試點過程中，影響改革進程。要走出傳統的認識誤區，讓國企混改在目標、主體、對象、路徑四個層面排除認識分歧，形成改革的基本共識和內生動能。

關鍵詞：黨的十九大；國有企業；改革；混合所有制

中圖分類號：F27 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.03.011

文章編號：1009-6922（2018）03-59-05

黨的十九大從宏觀層面對國企混合所有制改革做出了方向定位與指引，并有望通過今后的實施細則做出新判斷、新要求和新部署。但是，從過去的試點和目前的實踐來看，國企混合所有制改革的社會共識尚未完全形成，仍未擺脫改革“疲勞癥”“畏懼癥”和“疑慮癥”的影響。少數地方還形成了“難混”“難推”“難改”等突出問題。“中國特色社會主義進入新時代，我們黨要有新氣象、新作為，國有企業也要在黨的領導下有新作為、新突破。”全面領會中央關于國企混合所有制改革的政策實質和戰略內涵，堅持正確的原則和方向，是推動這一重大改革沿著健康的道路發展的前提。

一、厘清國企混合所有制改革的認識誤區

1997年9月，黨的十五大報告首次提出了“混合所有制”的概念，突破了公有制與私有制的藩籬，為國有企業引入非公資本打開政策口子；黨的十八屆三中全會全面部署了國有企業混合所有制改革，加速了改革措施的落實和推廣；黨的十九大將“國企混合所有制改革”正式列入新時代中國特色社會主義的綱領性文件，奠定了國企改革的基本方向。在中央宏觀決策部署下，許多央企、地方政府的改革政策頻頻亮相，有的甚至明確提出了混改的具體比例、指標與時間表。作為響應，各類媒體也密集報道，形成全面覆蓋的態勢。但是，相較于目標任務的高度和社會輿論的熱度，國企混合所有制改革的實際速度卻一度落后于預期，主要表現為：試點結論不明，缺乏可推廣的模式和經驗；部分先行試點的地方、企業被叫停或放緩；許多央企的混改方案尚未出臺；個別已公布的央企混改方案因未獲批準或自行撤回而被擱置；少數母子型結構和集團化國企選擇碎片化改革，集團公司層面混改較少；地方國企仍持較謹慎甚至冷淡的態度；地方政府觀望意味甚濃等。究其原因，除了國企改革涉及面廣，利益調整大，歷來就是難啃的“硬骨頭”之外，國企混合所有制改革在目標（即“為何混合”）、主體（即“誰能混合”）、對象（即“跟誰混合”）、路徑（即“怎么混合”）等四個方面的認識上分歧較大，各種社會輿論雜音的干擾不斷，導致改革路線不夠清晰，尚且處于不斷摸索的初級階段，因而出現了觀望和徘徊的局面。

（一）對國企混合所有制改革的目標出現誤讀

中央的混合所有制改革政策出臺伊始，部分地方政府積極性頗高，層層下達硬指標、壓任務，要求在規定時限內讓出若干比例的國家控股權，這種工作力度固然值得肯定，但未能充分體現中央“三因三宜三不”原則的要求，即“因地施策、因業施策、因企施策；宜獨則獨、宜控則控、宜參則參；不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設時間表，成熟一個推進一個。”具體而言，混合所有制改革不僅是資本或股權的混合，更是治理結構和企業制度的混合，故而不能期望“一混了之”，必須輔以必要的配套改革措施。否則，只能實現政府主導下的靜態資本重組，難以體現市場主導下的動態資源配置，無法真正實現中央關于“搞活國有企業”的根本目的。

（二）對國企混合所有制改革的主體界定模糊

目前為了分類改革和監管，國企被劃分為競爭性和公益性兩大類，個別人局限性地理解為“公益類企業需要國資控制，競爭類企業國資可以放棄控股，甚至全面退出。”這種誤讀在目前的混合所有制改革實施過程中頗為流行，少數學者還提出“一刀切”的做法，如“見利就讓”“只混不控”“不設底線”等，特別是片面強調放棄競爭領域的國資控股的觀點，被批評為“抽血療法”，極易為私人資本控制國企大開方便之門，出現“國退私進”的不良后果。

（三）對國企混合所有制改革的對象分歧嚴重

從中石化、中石油、中國聯通等央企的混改動向看，他們均選擇聯手阿里、騰訊等個別非公資本巨頭。但是，國企混合所有制改革是否應當對私資乃至外資一律平等開放，似可再做斟酌。盡管部分學者頗為樂觀地鼓吹引入戰略投資者的重要意義，但也有學者針鋒相對地提出，部分大型非公資本具有跨國財團背景，它們首先瞄準壟斷性、公益性國企，企圖通過混合所有制改革滲透到我國經濟命脈中，將對經濟安全乃至政治安全可能造成巨大威脅。從蘇聯及東歐社會主義國家的慘痛教訓來看，國企混合所有制改革確實須警惕國有資產流失、外來資本侵蝕、經濟基礎動搖等風險。

（四）對國企混合所有制改革的路徑認識偏離

中央在確定國企混合所有制改革原則時鮮明指出，要通過各種資本相互混合、交叉持股，增強國有經濟的控制力和影響力。因此，國企混合所有制改革不等同于簡單的“國退民進”或“國進民退”，而是通過“有進有退”，實現“國民共進”。但是，個別人把國企混合所有制改革片面地理解為私人資本進入國有企業。在少數政府或企業出臺的改革方案中，也多是單向度地強調私資、外資如何“混進來”，并未具體部署國資如何“混出去”，導致中央提出的“交叉持股”要求有待進一步落實。

近期，在國資委公布兩批改革試點、多省市出臺指導文件等宏觀形勢的推動下，“明顯提速”成為社會公眾對曾經遇冷的國企混合所有制改革的嶄新觀感。但是，欲實現改革的行穩致遠，不能僅依靠政府單向度的任務下達或政績考核。因為，認識的分歧容易演變為未來發展的路障，在尚未形成社會共識的前提下，片面追求混合所有制改革的力度、速度和程度，必將在實踐中出現南轅北轍的嚴重后果。習近平總書記多次強調，改革須穩中求進，協同推進，要把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來。如何將社會思想認識統一到國企混合所有制改革的政策實質上來，真正厘清“為何混”“誰能混”“跟誰混”“怎么混”等事項，已經成為深化混合所有制改革的先決條件。

二、明確國企混合所有制改革的目標定位

如前文所述，目前國企混合所有制改革出現了“為了混改而混改”的現象，將混合所有制改革異化為追求股權結構的硬性調整，難免有失偏頗。從《公司法》的理論層面來看，國企混合所有制改革是指公司股權所有者和企業所有者權益的多元化，體現為兩種方式：一種是民資參股現有的國企（存量改革），另一種是國資與民資共同組建新的混合所有制企業（增量改革）。中央在《關于全面深化改革若干重大問題的決定》中已經強調，發展混合所有制的目的在于實現“國有資本放大功能、保值增值、提高競爭力”和“各種所有制資本取長補短、相互促進、共同發展”。因此，決不能單純以是否混合和混合多少來衡量改革的成效。

（一）國企混合所有制改革不能“以偏概全”或“避重就輕”

換言之，發展混合所有制只是國企改革的一種形式，而非改革的目的本身。在國企混合所有制改革的過程中，要警惕“為混而混”和“硬性混改”等傾向，防止通過規定國企持股比例、限定時間進度、“拉郎配”等簡單的行政命令過度插手企業的市場運作。長期以來，國企的公司治理機制不健全、內部行政化色彩濃厚、高管高薪與公司業績下滑形成倒掛等，從頂層設計來看，正是期望通過混改建立完善的現代企業制度，盤活國有資本。但是，上述歷史遺留問題要得以解決必然觸動既有利益，這是部分企業乃至地方政府寧愿選擇完成股權混改指標，也不愿進行內部治理結構調整的重要原因。如果不予以糾偏，國企混合所有制改革存在“以偏概全”或“避重就輕”之風險。

（二）國企混合所有制改革要始終堅持兩個“毫不動搖”的原則

目前各地政府和企業的混合所有制改革方案版本眾多，但兩個“毫不動搖”的原則應當成為各版本的“最大公約數”。只有服從“最大公約數”，改革的利益阻力才能化解。無論是通過混合所有制改革造成國有資產流失或國有經濟萎縮，還是通過混合所有制改革導致非公經濟權益受損，均與中央精神相悖。換言之，國企混合所有制改革是對過去國企改革的延續和發展，必須沿著堅持公有制為主體、國有經濟為主導，引導非公有制經濟健康發展的道路繼續深化改革。

（三）國企混合所有制改革既要混，更要改

股權比例的調整固然重要，但改制后企業的經營發展更為關鍵，后者才是檢驗混合所有制改革成敗的最終標準。因為，混合所有制改革目的的實現不僅依賴投資主體的多元化，更要取決于法人治理結構的完善，這是對國企長期積弊的真正回應。所以，以混合所有制改革為核心的國企改革始于股權多元化，但絕不能終止于此環節，需要從頂層設計出發，將治理結構與治理機制作為與所有權結構并列的改革關鍵。例如，合理安排董事會、職業經理人、黨組織在混合所有制企業治理中的職責，并完善企業治理的激勵約束機制、績效評價機制、信息披露機制、監督機制和職業經理人的市場化選聘與退出機制。

三、優化國企混合所有制改革的主體分類

“誰能混改”是國企混合所有制改革的邏輯起點，根據國有企業的功能定位實施分類改革與分類監管是較為穩妥的路徑。過去，我國國有企業并沒有因其在國民經濟中發揮的主要功能不同進行過分類管理。改革伊始，人們一般把國企劃分為競爭性和公益性兩大類，這還遠遠不夠。因為，中央與地方國企不盡相同，各地國企的地位、作用、發展水平也千差萬別，必須根據行業的不同特點分別確定“是否混”“混多少”“誰控股”等改革思路。

（一）堅持“宜混則混，宜獨則獨，宜控則控”的方針

我們必須承認，并非所有行業和領域都適合發展混合所有制經濟，應當明確哪些行業對非公有資本公開，并實行“負面清單”的管理模式。同時，在適合發展混合所有制經濟領域中，也不是都需要保持國有資本的控股地位。在2017年全國兩會期間，國資委再次明確表示，“混合所有制改革中國企不一定要控股，也可以參股。”這體現了股權結構的靈活性。此外，國有資本在混合所有制企業中的主導地位并非僅僅體現為傳統的控股地位，還可以采取“國有金股”“國有無表決權的優先股”等特殊的股權結構安排，在特定情形下享有一票否決權或優先分紅權，既有利于確保國有資本的話語權，也可以避免行政權力對企業經營的不當干預。否則，過于強調國企混合所有制改革中的國資控股地位，會引起“國進民退”的質疑，無形中抑制了民營資本參與混合所有制改革的積極性。

（二）不宜硬性規定具體股權比例，應注重統籌協調資本股權配比和資產實現方式

國企由于所處行業不同，所承擔的功能各異，因此必須對不同類型、不同行業、不同發展水平的企業進行分類，并適用不同的股權結構。現有改革方案中規定的“一企一策”原則非常值得肯定，規避了“一刀切”的武斷做法，在接下來的改革進程中，應該進一步結合企業自身實際，探索發展混合所有制改革經濟的多種形式、多種模式。例如，聯合新建、增資擴股、公開上市、股份或資產轉讓、員工持股等。最優股權結構的確定，需要混合所有制企業在市場競爭中自己探索，形成符合行業特點和企業個性的股權結構，政府不宜過多地進行干預。

（三）國資監管體系分類實施監管和分類定責考核

“在具體監管過程中要針對不同類型企業建立不同的治理機制，在戰略規劃制定、經營業績考核、資本運作模式選擇、人員選聘制度建設等方面建立不同的監督管理機制，從而實施更加精準有效的分類監管。”這是中央全面深化改革領導小組第十七次會議精神的落實，也是直面混合所有制改革新局面的創新舉措。隨著混合所有制改革的逐步深入，傳統的國有企業引入市場機制和公司治理，既要警惕國有企業“一把手”變為“真老板”，把“混改”搞成“賤賣”，也要防止監管“越位”，厘清市場機制和行政監管的邊界，尊重市場化的國有股權定價、流轉機制。

四、細化國企混合所有制改革的對象規定

國企是國民經濟的重要支柱，“和誰混改”不僅要取決于戰略投資者的意愿和實力，還須充分考量我國的經濟安全策略。在對象選擇上，絕不局限于國企吸收民間資本，還包括企業員工持股、國企交叉持股等形式，這些內容在《關于深化國有企業改革的指導意見》中已經有所體現。

（一）“混合所有制改革”須嚴防外資、不明社會資本侵蝕公有制基礎和國家經濟主權

通過《關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》第5、6項的規定不難發現，外資資本與民營資本參與國企混合所有制改革的政策邊界存在區別。一方面，對于民營資本對象而言，由于國企特有的體制約束和政策保護，社會資本的進入本就存在天然障礙，不宜對民營企業再增設過多門檻，應堅持法無禁止皆自由的原則；另一方面，外資企業參與國內混改應完善外資安全審查的工作機制，亟待通過出臺《外國投資法》予以正式確立。從域外經驗來看，美國、日本及歐洲各國盡管在外資審查的具體細則上各有差異，但都保留了一定條件下拒絕接受外資的權力。

（二）國企混合所有制改革不必反復糾纏于“控股”抑或“參股”的爭論

“從國際經驗看，任何一種真正有可持續增長性的資本，都不可能在所有的經營活動中，永遠保持自己的控股地位。”前文已及，國資的主導地位并非僅僅體現為股權比重。在分類改革的基礎上，針對須由國資占主導地位的企業，可以考慮在《公司法》的框架內通過公司章程、“金股制”等法定手段限制外來資本對國民經濟造成的潛在風險。具體而言，有限責任公司可以在公司章程中對表決權和出資比例不相一致作出約定；公眾公司可以采用雙層股權結構，賦予國有股份一定范圍的超級表決權，但需要對適用對象和范圍做出嚴格限定，防止形成新的“一言堂”；非公眾公司的股份有限公司則可以通過表決權代理、表決權拘束協議實現掌握控制權的目的。

（三）要確保投資者可以通過股權轉讓、利潤分配、股份回購、強制受讓等方式自由退出

國有資本與非公資本在資源、渠道等方面的地位不平衡，必然導致其在決策、經營或利益分配等環節出現摩擦，甚至要求“分家”。目前非公資本退出機制的缺失導致民營企業家對介入國企混合所有制改革產生了較大疑慮，擔心一旦陷入國資“一股獨大”的泥淖而難以全身而退。因此，必須確立相對細化的制度確保非公資本實現順暢退出，并體現資本的公允價值。這種退出機制“不僅需要資本市場和外部監管制度的改革相配合，還需要混合所有制下公司治理結構中對各方權益分配及其實現進行微觀制度安排。”

五、完善國企混合所有制改革的路徑選擇

“怎么混合”是國企混合所有制改革融合國有資本與社會資本的具體實現路徑。“國退民進”和“國進民退”都不是國企混合所有制改革的適切路徑。一方面，中央在“交叉持股”原則的表述上，將“國有資本、集體資本”置于“非公有資本”的前面，彰顯了維護公有制主體地位的鮮明態度；另一方面，一味強調國有資本的優勢地位，進而“收編非公資本”，不利于社會資本的引入，與混改的初衷相左。所以，要想真正實現“國民共進”，必須完善國企混合所有制改革的路徑選擇。

（一）國企混改不是簡單的“一混就靈”

民營資本或外資參股甚至控股國企，通常以并購、重組、股權交易等方式進行，涉及人員安置、債務處理、資產評估等程序，須制定一系列相互配套的法律規范和操作細則以保證其順利實施。特別是國企改革從試點到鋪開，多是通過政府工作報告、黨代會決議、中央改革方案等形式提出指導意見，但只有通過法律予以落實，方能使民營企業家特別是外商投資者消除疑慮。

（二）國企混改不是簡單的“國賣民買”

非公有制企業引入國有資本也是國企混改的另一種方式，其重要性往往被人們忽視，應積極拓寬國有資本“混改出去”的平臺和渠道。如前所述，目前國企混合所有制改革的信息多是私資、外資“混改進來”參股的實例，而鮮見國資“混改出去”參股私企或外企的案例。中央《指導意見》明確指出，既鼓勵非國有資本投資主體參與國企改制重組或國有控股上市公司增資擴股，又鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業。所以，在主動引入民營資本的同時，國企也要積極控股或參股民營企業，以產權為紐帶，在國企與民營之間互換資源，做到相互之間取長補短。

（三）處理好“增量混改”與“存量混改”、“整體混改”與“分拆混改”的關系

一方面，目前國企混合所有制改革的共識是先增量性改革，即國企和民間投資者共同出資新設混合所有制企業，實踐中涌現出的許多混改案例均是采取這種模式，但應防止片面強調增量改革來避重就輕，忽視企業治理結構的根本性變革。另一方面，個別壟斷性國企規模過大，既可以整體混改和上市，也可以考慮按照業務板塊進行拆分后混改。

2018年是改革開放四十周年，也是新時代國企混合所有制改革的開局之年，曾經“一度遇冷”、而今“逐步加速”的國企混合所有制改革將向何處去，備受社會矚目。受計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史包袱影響，我國國企治理方式長期存在行政型依賴，國企混合所有制改革正是旨在通過引入非公資本，建立市場化經營機制，盤活國有資本，消除和清理國企管理體制的積弊。在混改過程中，自上而下的改革決心固然值得肯定，但是行政手段的過度介入有悖市場的運行規律和企業的成長規律。部分地方在未充分理解中央政策實質，甚至認識分歧較大的前提下，仍然盲目地開列時間表和任務圖，僅僅將改革當作政績來攀比，當作任務來完成，不可避免地會再次陷入到“只講速度、不講效率”的怪圈。對于“為何混合”“誰能混合”“跟誰混合”“怎么混合”等爭議事項，我們決不能用行政眼光看待，而要用市場眼光審視，決不能過度依賴行政權力來強行推進，而應體現企業特點，用市場的標準來衡量和檢驗改革成效。

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責任編輯：楊 靜