提升地方立法機關立法能力的思考

摘 要：賦予設區的市立法權，是推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，但目前地方立法工作面臨的任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大。就樂山而言，目前地方立法能力建設在立法素質能力、立法行為能力、立法民主性、立法評估機制方面還需要進一步提升，為此要提升立“良法”的能力，提升立法反映“黨心”“民心”的能力，提升人大主導立法、政府參與立法的能力，提升立法協調能力，提升地方立法評估能力。

關鍵詞： 地方立法機關;立法能力;存在問題;對策思考

中圖分類號：D62 文獻標識碼：B doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.05.017

文章編號：1009-6922（2018）05-88-07

賦予設區的市立法權，是推進國家治理體系和治理能力現代化的需要，是運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的需要，也是監督政府依法行政、維護廣大人民群眾的利益的需要。黨的十九大報告指出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，要以良法促發展，以良法保善治。當前，地方立法工作面臨的任務越來越重、要求越來越高、難度越來越大。如何從實證層面進而延伸到理論層面探索一條提升地方立法能力的有效途徑和長效機制，已成為我們必須回答的問題。為此，課題組深入到樂山市人大常委會和峨邊彝族自治縣人大常委會、馬邊彝族自治縣人大常委會進行了實地調研。

一、地方立法機關立法能力建設在樂山的運行現狀

立法能力是行使立法權的前提，是正確有效發揮立法作用的基礎條件。提升立法能力建設的必備條件是立法機構的設置。樂山市于2016年7月23日由四川省人大常委會第二十七次會議表決通過，開始行使地方立法權。但比較特殊的是，樂山擁有地方立法權的機關，不僅僅包括樂山市本級人大及人大常委會，在樂山的11個區、市、縣中，還包括峨邊、馬邊兩個彝族自治縣的人大和人大常委會擁有地方立法權，盡管它們各自的授權依據有所不同。

（一）樂山市立法機關立法能力建設的基本情況

樂山市人大由十一個區、市、縣選舉出的代表組成，目前是第七屆人民代表大會，現有市人大代表376人。其中，人大法制委員會由7人組成，主任1人、副主任3人、委員3人。樂山市人大常委會是市人民代表大會的常設機關。目前，市人大常委會的組成人員有41人，其中：主任1人、副主任6人、秘書長1人、委員33人。樂山市第七屆人民代表大會常務委員會下設10個辦事工作機構。其中，法制工作委員會由9人組成，主任、副主任各1人，均為專職;委員7人，均為兼職。法制工作委員會的組成人員，大多是相關領域的專家，具有較為深厚的法律背景和獨特的專業領域優勢。

峨邊彝族自治縣第九屆人民代表大會代表148名，其中工人14名，占9.16%;農民38名，占28.68%;專業技術人員12名，占8.11%;婦女28名，占18.92%;少數民族56名，占37.84%;中共黨員113名，占76.35%;黨外人士35名，占23.65%;連任代表48名，占32.43%。峨邊彝族自治縣第九屆人大常委會主任1人、副主任4人、委員26人。在人大常委會的機關構成人員中，彝族13人、漢族23人;文化程度方面，全日制學歷中，初中1人，高中1人，中師、中專15人，大專6人，大學4人，在職大專4人，在職大學5人。峨邊彝族自治縣人大法制委員會由5人組成，主任1人、副主任2人、委員2人。

（二）樂山市立法機關立法能力建設的運行現狀

1.樂山市本級立法機關。

（1）緊扣決策銜接。把立法決策與改革決策相銜接，把黨委的主張和對改革的決策部署通過法定程序轉化為全社會的行為規范和全市人民的共同行為，為全面深化改革提供法制保障。

（2）遵循立法工作體制。按照“黨委領導，人大主導，政府協同，社會各方有序參與”的立法原則，充分發揮黨委的領導核心作用，始終堅持立法工作的正確方向;充分發揮人大及其常委會的主導作用，推進地方立法工作上水平、上臺階;充分發揮政府的支撐作用，夯實立法工作基礎;充分發揮專家學者的智囊作用，形成立法工作整體合力。

（3）建立健全立法工作機制。圍繞“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護”等方面的立法需求，建立健全了立法立項、起草、論證、評估、征詢、審議等各項制度，科學編制了樂山市2017年立法計劃和未來五年的立法規劃，制定了地方立法咨詢專家顧問制度，建立了一個市人大常委會立法專家咨詢組和5個基層立法聯系點，為立法集中民智、凝聚共識、反映人民意志提供了有力保障。

（4）抓關鍵，立良法。始終抓住提高立法質量這個關鍵，以“不抵觸、有特色、可操作”為立法原則，以“少而精、小而特”為立法要求，使所立之法“站得住、行得通、真管用”，體現“權利公平、機會公平、規則公平”的價值理念，增強立法的針對性、實效性和可行性。

2.民族自治地方立法機關。

（1）堅持民族立法須重“特”。特色為重、需要為先、以民為本、質量至上是民族自治地方立法的生命之源。提高民族立法質量必須致力于體現地方特色，增強立法的針對性和可操作性，有效解決人民群眾最關心的實際問題，才能充分發揮民族立法的作用。

（2）堅持民族立法須守“則”。 民族立法必須始終堅持以下原則：一是堅持黨的領導。在自治法規的制定修改和征求意見、報批、公布中，凡重大事項都做到了及時向同級黨委請示報告，努力把黨委的主張經過法定程序成為法規意志，進而化為各族群眾的自覺行動。二是維護社會主義法制統一。在制定自治條例、單行條例時，嚴格在法律規范的范圍內按法定程序行使立法權，認真貫徹下位法不得與上位法相抵觸的原則，在法律法規的相關規定修改后，按照新的規定及時做好自治條例、單行條例的修改和廢止工作。三是堅持民主立法、科學立法。在民族立法工作中，充分尊重和反映民意，在文本起草到審議通過環節，都充分發揚民主、廣泛征求意見，對重要分歧組織專題討論、聽證等，廣泛聽取社會各界意見。

（3）堅持民族立法須重“實”。民族立法必須從民族自治地方的實際出發，充分考慮民族自治地方的特點，因地制宜地規范民族自治地方的特殊事項。一是選準立法項目，增強立法的針對性。每一項立法都立足實際，真正體現經濟社會發展中迫切需要解決的問題和社會反映強烈、人民群眾關注度高的問題。二是內容創新有特色，增強立法的實效性。正確處理民族立法與國家立法的關系，不重復和照抄上位法的規定，并根據自治地方實際，力求創新，行使好變通權，充分體現地方和民族特色。在體例上簡潔實用，不貪大求全，增強實效性和適用性。三是規范立法程序。嚴格按照《立法法》的規定和《四川省民族自治地方自治條例和單行條例報批程序規定》的要求開展民族立法工作。

（4）堅持民族立法須遵“權”。民族自治地方有權依照當地民族的政治、經濟和文化特點，制定自治條例和單行條例，可以依照當地民族的特點，對法律和行政法規的規定作出變通規定。但是民族立法的權限必須遵循“三個不得”：一是不得超越立法權屬范圍，即民族自治地方應在國家專屬立法權規定的范圍以外，結合當地民族政治、經濟、文化特點進行立法;二是不得違背法律法規的基本原則，即民族自治地方在對法律法規作變通規定時，不得違背法律法規的基本原則;三是不得對法律法規中的專門規定進行變通，即法律法規中專門就民族自治地方所作的規定不得變通。

（5）堅持民族立法須強“才”。 民族立法工作必須加強民族立法人才建設，要培養、發現、引進、使用、保護立法人才，建立一支事業心、使命感強，用真心、動真情，有能力、有水平，沉得下去調研、靜得下心思考、吃得透上情下情、有苦干實干精神的立法人才隊伍，更好地促進民族地區政治、經濟和文化的發展。

二、當前樂山市地方立法能力建設中存在的問題

（一）立法素質能力有待提高

立法工作機構（人大常委會法工委和政府法制機構）的力量配備、立法經驗和素質能力與立法工作的新形勢新要求還存在一定差距。政府法制機構和相關部門對開展立法工作的積極性不高，工作滯后，導致法規和規章制定情況不平衡。

（二）立法行為能力需進一步加強

樂山市人大法制委、教科文衛委員會、城環資委員會的成員構成中，法律和與立法工作相關專業的人員比例不高。立法主體中的人大代表、常委會組成人員構成不盡合理，具有法治實踐經驗或法律專業背景的人數比例偏少。立法條文的起草突出政府作用多、發揮市場機制少。

（三）立法民主性有待加強

推進科學、民主立法的工作機制還未健全完善和充分發揮作用。政府法制部門審核程序規定不明確，多為內部審核，沒有征求公眾意見和專家意見的明確程序規定。民主協調不夠，征求利害相關方意見的程序尚需完善，當立法可能影響利益相關方時，利益相關方有必要平等地參與到立法決策中來，表達其共同的訴求。

（四）立法評估機制尚需完善

立法缺乏立法前評估程序，是否列入立法日程，基本是以行政決策形式確定，缺乏科學的立法前評估。到底該法是否該立？立的必要性有多大？都應當有定量的分析。立法后評估程序仍然缺失，整個立法基本只關注立法本身，多數立法后的定量分析評估機制缺失，也沒有建立科學有效的立法修改和解釋制度規定。

三、提升地方立法機關立法能力的路徑思考

（一）提升“立良法”的能力

“立良法”是地方立法的核心所在。習近平總書記指出，不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。這關鍵取決于所立的法是否為良法。如果立的法是劣法，不但治不好國，反而會誤國。雖說“法律是治國之重器”， 但只有“良法才是善治之前提”。設區的市雖然獲得了立法權，如果用得好，可以發揮立法的引領和推動作用;如果用得不好，則會產生負作用。所以，我們必須大力提升立“良法”的能力。要使所立之法“站得住、行得通、真管用”，要體現“權利公平、機會公平、規則公平”的價值理念，符合 “不抵觸、有特色、可操作、少而精”的立法原則。為此，必須加強學習，提升立法工作能力。一方面要加強憲法、法律，尤其是城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護方面的法律法規的學習，提升法律素養;另一方面要認真研究地方立法原則，準確把握立法制度，熟練掌握立法程序和立法技術，提高立法工作能力。同時，加強立法人才的培養。加強對市人大常委會組成人員、市人大法制委成員、市人大常委會機關和市法制辦從事具體立法工作的人員、各區縣人大常委會分管法制工作領導、市政府職能部門分管法制工作的負責同志和具體科室負責人等人員的培訓，將立法人才的培訓納入全市的干部培訓計劃。探索完善地方立法職業準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者的通道，探索建立地方立法機構和法學院校、法學研究機構人員雙向交流機制。增加專家人數，并擴大范圍，可吸收川內甚至國內知名專家，提高立法的科學性。充分發揮好法制委、法工委組成人員的專業才能和行業資源優勢，在立法項目的確定、地方法規（案）起草、論證咨詢、協調審議等環節，積極建言獻策，為立好法、立良法，提供有力支撐和保障。

（二）提升立法反映“黨心”“民心”能力

1.立法須反映“黨心”。加強黨對立法工作的領導，將立法權利能力與立法行為能力有機地統一起來。黨的十八屆四中全會《決定》明確規定： “凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，必須報黨中央討論決定。”實際上涉及立法事權的劃分問題，對有權立法的國家機關的立法行為的范圍和內容具有決定性影響。其次，《決定》規定： “黨中央向全國人大提出憲法修改建議，依照憲法規定的程序進行憲法修改。法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告。”則涉及修憲的立法行為能力問題。于是，在加強黨對立法工作的領導上，立法權利能力的提升與立法行為能力的提升得到了有機的結合。在目前全面推進依法治國的背景下，地方立法比以往任何時候都更加需要堅持黨的領導，要把堅持黨的領導貫穿于立法工作的始終，要善于把黨的主張變成人民意志，把黨委的相關政策主張上升為本地區全體成員一體遵循的行為規范和活動準則。凡立法涉及重大體制和重大政策調整的，黨委應集體討論決定，從而使地方立法更準確地體現黨的主張，這是立法能力建設的重要前提。

2.立法須反映 “民心”。 法國啟蒙思想家盧梭曾經指出：“立法權力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的。”黨的十八屆四中全會《決定》明確提出：“要恪守以民為本、立法為民理念，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。”這實際上強化了立法的民意導向。它要求地方立法必須貼近基層實踐、貼近群眾需求、尊重群眾主體地位，始終站在人民群眾立場上想問題、作決策，把有限的立法資源真正運用到經濟社會發展迫切需要、聚焦到與人民群眾切身利益密切相關的項目上，立人民群眾所需之法，立人民群眾所要之法。按照“有需求、不抵觸、有特色、可操作”的原則，注重從立法項目建議這一源頭上傾聽民意，優先選擇社會普遍關注、群眾普遍期待的立法項目，充分調動社會各方參與立法規劃、計劃編制。在立法過程中廣泛聽取社會各方面的意見，這是確保立法質量的關鍵環節。只有保證不同階層的意志和愿望得到充分有效表達，才能促進立法機關更加全面、客觀地了解不同意見、觀點和要求，從而在立法決策時，最大限度地反映民意、集中民智、凝聚民心，妥善協調和處理好各種利益關系和利益矛盾。立法內容交民議。堅持將所有的法規草案及時公布，便于公眾了解、知曉地方性法規的起草、審議等動態過程，參與地方立法活動。同時，進一步拓展立法公開的渠道，積極探索通過召開新聞發布會、網上直播審議過程、邀請群眾參與法規審議過程等載體、形式公開立法信息。推動建立公眾意見采納情況反饋機制，對社會公眾提出的立法建議及時歸納整理，認真研究分析，并通過適當方式反饋，形成立法機關與公民的互動，使地方立法工作更全面、準確地反映民情、體現民意、匯集民智、維護民利。

（三）提升人大主導立法、政府參與立法的能力

1.人大主導立法。人大相較于主管部門，地位中立，益于防止部門利益法制化、地方保護主義法制化。發揮人大主導作用，就是要發揮好常委會的主導作用、代表的主體作用、立法的引領作用。樹立問題導向立法、立法解決問題的立法理念，充分發揮好人大在地方立法中的法規立項、起草、調研、論證、評估等各個環節的主導作用。

在法規立項方面，堅持以市人大及其常委會為主體，向社會各界廣泛征集立法項目，要使立項反映黨委聲音、反映基層聲音、反映群眾聲音、反映時代聲音，避免出現拍腦袋立項、憑長官意志立項、靠關系立項的狀況。

在法規起草方面，積極整合立法資源，探索重要法規由人大組織起草或聯合有關部門起草、專業性較強的法規委托研究機構或專家學者起草、區域性法規委托政府相關部門和轄市區起草等形式，形成多元的立法工作格局。同時，盡快健全部門委托第三方起草立法條文的制度。

在立法協調方面，統籌協調立法各個環節的工作，及時協調解決立法中遇到的問題，防止立法進程為部門之間的分歧所掣肘而久拖不決。

在立法論證、審議方面，地方人大法制委員會、法制工作委員會要通過召開座談會、聽證會、論證會等形式，廣泛聽取各方面的意見，對法規草案進行修改，提交常委會一審。特別是聽證會，不僅要“聽”，而且要“證”，要讓不同利益方進行辯論，并且提供足夠的證據資料。只有這樣，才能讓具有投票權的人大代表和人大常委會委員作出科學的判斷，從而增強立法的科學性。

在發揮人大代表作用方面，地方人大代表和常委會組成人員代表廣大人民群眾參與立法，他們來自各行各業，具有不同的知識結構，且大多工作、生活在基層一線，密切聯系和接觸群眾，這就決定了他們在參與立法過程中反映的問題具有一定的代表性和普遍性，提出的意見建議具有專業性、可行性。地方人大在立法中的主導作用，需要通過代表和常委會組成人員依法、勤勉履職體現出來。

2.政府參與立法。地方立法的一個重要目標就是加強法治政府建設，依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力，依法調控和治理經濟，推行綜合執法，實現政府活動全面納入法治軌道。政府可以通過地方立法來規制自身權力，實現在法治軌道上運行政府活動，這就需要發揮政府在人大立法過程中的積極作用。在立法實踐中，大多數專業性較強、執法主體是政府部門的地方性法規草案是地方政府提出的，人大的有關委員會應當主動協商研究，充分發揮政府部門熟悉行業情況、行政管理經驗比較豐富的優勢。人大站在全局的高度主導立法活動的過程中，由于受體制、人員編制和立法經費等影響，絕大多數法規案的起草和常委會一審前的論證還得依靠政府部門，所以政府法制部門應建立健全專家審核團隊，以團隊的名義提出審查意見，并充分征求公眾意見。唯此，才能發揮好政府在立法過程中的基礎作用。

（四）提升立法協調能力

1.協調好下位法與上位法的關系。設區的市立法更應體現地方特色，著力解決當地面臨的實際問題，尤其是那些不能通過全國、全省統一立法解決的問題。根據新修訂的《立法法》，設區的市立法僅限于城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等方面的事項，這些事項如果有上位法規范，且上位法要求制定實施性規定的，應當及時制定;上位法雖未要求制定實施性規定，但一些基本原則、制度、措施、處罰等需要細化的，可以制定實施性法規;上位法規定清楚的，也未要求制定實施性規定的，是否需要立法應慎重考慮，避免過多地重復上位法;如果沒有上位法規范，為解決本地經濟社會發展過程中迫切需要解決的問題，如，大氣污染、交通擁堵、泊位緊張、歷史文化保護等問題，就需要設區的市充分運用地方立法權。設區的市在立法中，既要加強“實施性立法”，在國家立法和省級立法“大而全”的事項范圍內挖掘地方“小而精”的題材，補充和細化上位法，通過精細化立法來體現地方特色，使上位法更具有可操作性;又要注重“自主性立法”和“先行性立法”，找準立法空白點，認真領會國家和省級立法機關的立法原則和精神，積極探索、大膽嘗試，在解決地方立法問題的同時，為國家、省級立法提供素材和藍本，積累經驗。

2.要處理好省一級人大加強立法指導與設區的市獨立行使立法權的關系。根據憲法和法律的規定，全國、地方各級人大之間，主要是聯系、指導與監督的關系，在組織上沒有上下級的領導與被領導的關系。地方各級人大應當遵循和服從本行政區域內人民的意志和利益，但同時也要在本行政區域內保證國家法制的統一和上級人大的決議、決定的貫徹實施。省一級人大的立法指導與設區的市獨立行使立法權的關系主要體現在以下三個方面：一是法律上存在監督關系。地方各級人大都必須保證憲法、法律、行政法規和上級人大的決議、決定在本行政區域內的遵守和執行。但這種保證不是通過行政命令的方式，而是通過立法等方式來實現的。如，《立法法》規定省人大常委會對設區的市制定的地方性法規實行備案審查制度，《地方組織法》規定縣級以上地方各級人大常委會有權撤銷下一級人大及其常委會的不適當的決議等。二是業務上存在指導關系。設區的市在獨立行使立法權的過程中，碰到有關法規或工作問題需要省人大進一步解答時，省人大及其常委會要及時給予工作指導。在日常工作中，省人大常委會通過發布文件、召開座談會等方式，對設區的市人大立法等各項工作提出指導性意見。三是工作上存在聯系。一方面，設區的市要依法獨立行使立法權力，積極發揮設區的市人大在立法中的積極性、主動性和創造性;另一方面，設區的市人大在堅持獨立行使立法權的過程中，要自覺、主動接受上級人大的立法指導。

（五）提升地方立法評估能力

良法是善治之前提。如何提高立法質量，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護，可謂地方立法之關鍵，因此需要搞好地方立法評估工作。對于立法評估的兩個端點：立法前評估和立法后評估尤為需要重視。

1.立法前評估，即指在啟動立法程序前，對立法項目的立法必要性、可行性和法規中主要制度的科學性、可操作性以及法規實施的預期效果、社會影響等進行分析、評價。當前，立法缺乏立法前評估程序，是否列入立法日程基本是以行政決策形式確定，缺乏科學的立法前評估。因此，立法前評估一定要綜合評估法規的目的、內容、必要性、可行性、社會影響，以及法規實施的成本效益等內容，從而最終確定某一事項當立不當立、何時立以及立成什么樣的法。既要防止因法規在立項、起草時對重要問題研究不深、不透而引發“先天不足”， 又要防止部門裹攜私利致使法規“部門利益法制化”。要努力按照 “實踐需要、特色鮮明、重點突出、切實管用”的要求，吸收起草單位、專家學者和社會公眾對擬立法規進行立法前評估，使缺乏立法必要性、立法成本大于收益的立法項目，盡可能被擋在立法程序大門之外，從而從源頭上確保所立之法為良法。

2.立法后評估，即立法效果評估。當前立法后評估程序仍然缺失，整個立法基本只關注立法本身，沒有建立科學有效的立法評估、修改和解釋制度規定。而“法律的生命在于它的適用和生效”。立法質量好不好，歸根到底要看法規文本的實施效果， 要看法規執法成本、守法成本以及糾紛的解決成本，要看通過立法而實現的政治效益、經濟效益、社會效益以及生態效益是否達到理想狀態。因此，需要高度重視立法后的評估工作。

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責任編輯：秦利民