地方政府治理的差異與平衡分析

范奇

摘 要：行政管理創新是地方政府治理過程中的重要手段，是彌合我國行政法制度與實踐脫節的橋梁。但行政管理創新行為也對現代法治行政提出挑戰，必須有法律保留原則、基本人權原則、責任追究機制來約束，同時應設計參與、自診等具體程序，引導行政管理創新向現代法治邁進。

關鍵詞：行政管理；地方政府；行政效能；憲法變遷；規制

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2018.02.015

文章編號：1009-6922（2018）02-68-08

“轉變政府職能、深化行政管理體制改革”一直是法治政府建設的主線，創新行政已經成為各級政府改革和完善管理的指導方針，并且不僅僅局限于行政管理體制的創新，手段和方法也在不斷完善和創新，行政管理創新已然成為政府行政經驗總結、提升的重要體現，也是社會管理創新中政府職能轉變的重要體現，更是政府治理社會方式方法與時俱進的體現。黨的十九大報告再次明確指出要使省級及以下政府擁有更多的自主權，意味著各地各級政府機構能根據自身屬性和特點，因地制宜地發揮自身能動性，及時處理當地問題，但這種“因地制宜”必須在法律維度內進行。本文正是基于此，對地方管理創新動因、理論基礎及約束的一次深刻剖析，以期對地方政府法治建設有所裨益。

一、地區差異與法制裂縫——行政管理創新的動因

（一）管理創新行為——地區實踐的產物

自第一屆“中國地方政府創新獎”啟動以來已有十多個年頭，在此期間各級地方政府創新大有所為，同時也大有可為，政府行政管理在方法和手段還包括體制上的創新如同雨后春筍，實踐著行政管理法治，推動著中國政治現代化進程。

例如，江西省司法廳的創新安置幫教模式。刑釋解教人員（刑滿釋放、解除勞動教養人員）是一個龐大的社會特殊群體，兼具高危和弱勢的雙重屬性。此模式是在勞教制度廢止后這類特殊群體安置幫教“無縫對接”工作機制的一次積極有效的探索，機制內設置的信息銜接、全員接送、就業扶助等措施有效預防和減少重新犯罪，從而使得江西每年回歸社會的刑釋解教人員約1.5萬人，處于安置幫教期的有7.2萬余人。

吉林省安圖縣委縣政府的群眾訴求服務平臺創新。安圖縣自2010年“7.28”特大洪災之后，各類上訪案件集中爆發，“鬧訪”“纏訪”等矛盾不斷積聚，單純依靠一般性行政接訪和司法手段難以有效化解，面對這樣一個事實，縣委縣政府建立了一個“四位一體、三個平臺、一個頻道”的全流程、全覆蓋的訴求服務網絡平臺，在此形成了一條“上合政策、下合時宜”同時也是“問政于民、問需于民、問計于民”的良性途徑。

這樣的例子還普遍存于政府對社會的治理過程中，無法悉數列舉。這些都是政府管理創新的一次成功范例，但在數以千計的各級政府管理改革創新中也不乏失敗、甚至違法的示例。

例如，河南“非正常上訪訓誡教育中心”事件。在2013年12月，針對勞教制度的廢止，河南南陽、駐馬店、鄧州、新鄉等地均建起類似的“非正常上訪訓誡教育中心”，并稱是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”。隨后在2014年2月13日，河南省委政法委做出部署，對全省“非正常上訪訓誡中心”進行徹底排查，本著有錯必糾的原則，對“非正常上訪訓誡中心”一律取消。

上海浦東區“釣魚執法”事件。浦東區城市管理執法局為了得到確鑿證據打擊非法營運行為采取“倒釣”式執法，浦東新區政府迫于社會的壓力認定該案“城市管理行政執法部門在執法過程中使用不正當取證手段，依法終止執法程序”。浦東新區政府責成浦東城管執法中止該調查程序，歸還被扣車輛。

類似于上述違法案例在實際管理創新中還有很多，再如“南京市交警管理行人闖紅燈事件”“睢寧縣大眾信用評級事件”等，這里也不再列舉。但不論上述得以嘉獎的創新行為還是諸如此類有違規之嫌的行為，毋庸置疑都是行政機關在治理實踐中社會實際問題的真實反映——為了實現行政目的，動用一切可動用的資源，尋找一切可能的手段。政府針對同樣的行政任務，如處理群眾上訪問題，不同地域的政府在治理此類社會問題上出于自身視角和手段的考量走上了不同的創新之路。如吉林省安圖縣委縣政府的群眾訴求服務平臺創新和河南的“非正常上訪訓誡教育中心”，暫且不論后者行為的違法性質，從河南駐馬店市政府網站在2013年12月24日發布的一條“政務信息”顯示——該市正陽縣建立“訓誡中心”是“積極探索依法集中處置非正常上訪新路子”便可得知其行為本身也是對群眾上訪問題的一次實踐探索。因此，在改革開放推動政治、經濟、文化、社會全面進行革新的宏觀背景下現代社會風險愈來愈凸顯，如“HN97”事件、恐怖事件、車站群體暴力事件等對政府治理提出了更高要求，這就需要政府能夠更有效地回應這些社會現實和社會問題。面對這樣的事實，不得不說，創新是政府基于實踐的產物。

（二）行政法律制度與實踐的裂縫——實踐創新的重要動因

社會生產力的提高加速了社會政治、經濟、文化結構的整合與分層，使得社會發展變遷中新情況、新問題層出不窮，而轉型時期的中國政府正在面臨著一場前所未有挑戰。中國政府在治理社會過程中時常觸及難以解決的實際困難，以至行政目的落空，而在現有的追責體制下本級機關迫于上級機關和社會的壓力不得不另辟蹊徑尋求化解矛盾之法。因此，可以說制度與實踐的脫節是促使機關創新的重要內在動因。

這里也不妨以上述案例信訪制度為例來印證脫節現狀。中國現代信訪制度的建立已有五十多年的歷史，1951年6月當時的政務院就頒布了《關于處理人民來信和接見人民工作的決定》，這是新中國成立后的一份關于信訪工作的文件；1995年10月28日是信訪工作標志性的日子，國家頒布了《信訪條例》，是我國第一部信訪行政法規。它在中國立足已不是一段時間，學理上研究也由淺入深，但作用不盡如人意，人們仍是上訪不斷，矛盾激烈。

而進一步把視野放大，再看兩例——行政聽證制度和行政訴訟制度。行政聽證制度源起于美國，我國于1996年《行政處罰法》將其引入并正式規定，但從實際作用來看情況不容樂觀。在2011年7月，新華網轉載的一篇名為《‘聽證專業戶使聽證流于形式》的報道中提到：“一位名叫胡麗天的63歲老人竟然19次參加過各類聽證會，而且逢聽必支持漲價，先后支持過漲水價、漲的士價、漲停車費等等，這引來質疑聲一片。”可以看出聽證制度在此并沒有發揮實際價值反之被異化，從側面也印證另一個道理，既然不能為實踐所運用那就可能被實踐所改變，這正是中國社會中“上有對策、下有政策”的真實寫照。不得不說該制度難以解決行政信息公開和人們參與權、知情權保障問題，從而使得人們對此類行政決定普遍不服，導致上訪不斷、糾紛重生而迫使機關尋找新的路子化解。從另一例來看，盡管行政訴訟法修改呼聲高漲，專家幾度議稿，將實踐中“立案難、審理難、執行難”等突出問題擺在關鍵位置。然而，目前的行政訴訟制度由于受案范圍過于狹小，“告官不見官”怪圈的存在，原告勝訴率低，行政權的過分干預等現實情況的制約，它已顯現出被實際生活空架之態勢，很難說其真正起到實質性化解官民糾紛作用，反而出現判而不服、案結事未了等不該有的情形。如此，它與實踐脫節現狀無需多言，離真正融入我國法律制度中還有一段距離。

其實法制與實踐脫節問題不止于上述，實際生活中還存在一些其它類似制度，如行政復議、行政征收等。而再進一步把視野放置于整個中國法學視野內，其被籠罩在西方法學“現代化范式”的支配下，中國法學論者所關注的更可能是宏大的憲政、民主和法治，而不太可能是與中國農民乃至中國人的生活緊密相關的地方政府的品格和司法的品格。正如鄧正來教授所言：“中國法學在進行法律知識生產和再生產的過程中基本上忽略了對中國現實問題的切實關注和研究，甚至根本就沒有意識到中國法學在當下的發展必須以我們對‘中國的定義為基礎這個問題。”正是這種“現代化范式”的支配使得中國許多制度在設計理念上過于美好而忽略了對中國現實問題的切實關注和研究，使得沒有真正融入到中國社會實踐中去，因此在完成行政目的方面捉襟見肘，難以化解真正棘手的社會問題。這也正促使機關在此制度內外進行變通，探索新的路徑。

總之，行政管理創新正是處于制度與實踐脫節的背景下，決策者運用現有法學理論和規則基于管理實踐的需要不斷進行著行政管理制度和方式、方法的創新。這種管理領域大規模的制度和方法的創新不僅是積極回應社會結構急劇變化的需要，更是構成整個社會轉型不可或缺的一部分，它就帶著這種功能在這樣的環境中應運而生。

二、功能主義視角——行政管理創新的理論支撐

（一）積極的機關行政——行政效能原則

行政法制度與實踐的脫節使得現代行政法學不能僅僅關注“下游”的司法審查，也需關注“上游”的行政創新過程，以追求行政過程的理性和民主性為要務。鑒于此，德國有學者提出了“功能正當的違法性”原則，在對法的價值重新考量的基礎上，對某些特定事實作原則性審查、進行協商甚至允許有限的違法，并認為在有限的資源情況下確保行政效率是必要的。這是以行政法實際實施效果為出發點，從利益的視角來衡量行政行為的正當性。而我國學者基于“合法性”和“最佳性”兩個考量基點提出了“行政效能原則”，它完善著多元的行政價值體系，要求行政機關選擇行政手段除受到職權范圍與法規框架的約束之外同時還應以擬達成的行政目的為評估取向，選擇在財政、人事、時間、程序、風險、監督等各方面上最具有經濟性與效能的手段，從而達到行政手段與行政目的間的最佳化關系。這樣的理論視角正是基于中國行政法制與實踐脫節現狀，出于彌合兩者間隙的目的而作出的合國情考量。

具體而言，行政效能原則有以下幾個基本要素：法的約束為前提；盡可能發揮裁量權，實現經濟效益最大化；充分考慮到比例原則，對手段和目的之間的關系進行權衡。當然，為了提高完成行政任務的質量在行政行為手段選擇上的可接受性不得不考慮，即在行政過程中提高決策的開放性、參與性與回應性。如此，行政行為實施能進一步減少阻力，進而提高行政效率以達到良性循環。前文案例中政府對非正常上訪人員采取的“訓誡”行為，其本質是一種行政指導行為，是政府柔性執法的表現，通過利益誘導、道理說服以及依靠政府的威信以此提高行政行為的可接受性。只不過此處的政府只注意到效能原則的“最佳性”這一端，而忽視了效能原則的另一端——“合法性”，即法的約束性。可見行政創新的實際操作容易突破合法性原則限制，因此在理論上需緩和行政效能原則與依法行政之間的緊張關系，完成行政效能原則蘊含法的約束力這一重要目標。對此，施密特·阿斯曼等德國行政法學者所提倡的“行政行為準則理論”為我們提供了一條路徑。準則理論對行政行為的規范構建在一個行為合法性與指向正確性的平臺之上：平等處遇、比例原則、經濟性、效率、透明、可接受性等，這些都為行政行為提供了合法、合理的擔保。它融合了“合法性”與“最佳性”兩個考察基準，一方面“禁止恣意”作為一個基準點，法拘束力最強；另一方面“自由合目的性原則”占有另一個基準點，法拘束力最弱；法拘束力貫穿行為準則首尾，根據法拘束力的強弱排列成一束光譜，兩者之間結合著許多基準與指導行為。這一理論將效能、效率作為行政行為之一項準則含在光譜之內，行政機關在遵循效能原則選擇行政手段不得不受法的約束。而根據個案情況，在拘束力強弱不一的各種準則中行政機關也是有自己的選擇權的，即常說的“合法的自由裁量權”，政府在面對某些突發暴力、恐怖事件時維護公共安全，高效的執行解決危機成為首要任務，選擇最弱拘束力或“正當的違法”類準則符合實際。

基于效能原則的正面價值指引，行政管理創新可呈現以下的發展趨勢：（1）以適當擴權推進創新。這正是基于紛繁復雜社會挑戰的現實情況，面對行政法制度不能回應社會需求得出的結果，是用適當集權的手段推進法治的過程，是一種過渡狀態。但它的這種擴權并不是加強社會全面管制，而是有的放矢，針對社會普遍關注、問題嚴重、利益重大等行政任務就不必僵化恪守權力清單中劃定的依法行政范圍。因此，有條件的承認此時地方性“行政規定”（即“紅頭文件”）治理社會的效力，既是對冒違法風險制定大量的“紅頭文件”來推行依“法”行政的正視，也是基于中國實情對權力有效分配的一次探索，這與2015年3月修定《立法法》將地方立法權擴大到設區的市的做法不謀而合。而針對需要在規制上進行緩和的社會自覺地帶，就需通過“簡政放權”來使市場機制發揮資源配置的基礎作用。日前，實踐中政府出現大量行政審批權下放正應著這一要求。（2）以多元的行政手段、方式回應創新。面對現代社會發展需要，消極的排除社會病態這種應付式行政行為已不能滿足政府負起充實國民社會權并積極興利的責任，因此，行政機關得改變被迫行為為自覺行為。于是現代行政行為與之傳統相比不僅出現了許多柔性、契約方式，更朝著服務型、防范型多元行政行為方向發展。這種多元化的趨勢正是管理創新的反映，又推動其發展。

（二）宏觀的社會印跡——憲法變遷

行政管理創新作為回應社會需求的一種改革舉措，在實踐中不斷尋找著自我。這種摸著石頭過河的試錯漸進改革創新之路，其所帶來的一個宏觀結果是社會變革與成文憲法之間的緊張關系——傳統的立憲主義思維是以憲法規范之于社會的有效控制為邏輯起點，而試錯漸進式改革則可能突破現行法律框架，如是，二者之緊張關系便不可避免。這種緊張關系起因有些并不是改革本身的不正當，而是因為我們的憲法和法律規定了某些它們本來不該規定的東西——不應該限制農民的基本自由，不應該沒有理由地區別對待農村和城市土地，不應該在憲法中規定特定的經濟組織機構等等。而為消解這種緊張關系，成文憲法周期性地調適自身——在不斷地確認試錯性的碎片化的“改革成果”中，實現了其自身之變遷。這正揭示了行政管理創新對憲法的影響——憲法自身的變遷。

來源于基層力量的管理、實踐者針對實施行政任務遇到的困難進行自發探索和自主創新，創造一套屬于自己的問題解決機制。這既是一次被迫行為也是一次試驗行為，一旦試驗成功，即被推為一種普世的經驗。因此，這也成為中國改革常用之道——劃分試點和推廣兩個階段。不刻意追求一步到位的改革，而是力圖通過微量改革的累積，逐漸達成質的飛躍。從這個角度而言，行政管理創新者充當了一個隱性憲法解釋者角色。憲法修改程序十分嚴格，故某些規范與現實的沖突便通常采用憲法變遷的形式，在某些國家，憲法變遷是進行憲法修改的必要的準備工作，憲法修改正是在憲法變遷積累的經驗上進行的，用豐富社會規范、適應社會生活的形式。在此，這種憲法解釋者的角色對憲法變遷的影響主要體現為不對憲法文本作程序上的變動，而是經長期的實踐已經取得當代國人的共識時基于社會實際所產生的憲政實質性運作變動，屬于實質性憲法范疇。

但哪些創新行為真正對憲法變遷產生推動力，也就是說屬于真正意義上的憲法變遷。對此，此前學界也出現過理論上的爭鳴，如“無形修改”論、“良性違憲”論等，實質上看都是對憲法變遷界域的探討。在此，筆者試舉兩例進行對比探討，前述河南“非正常上訪訓誡中心”例證，顯然不能基于社會的維穩考量而抹煞憲法規范對人權的保障。而至于“孫志剛事件”中，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的規范明顯與當時的社會實際的需要相違背，不利于現代化高速發展中資源和人口的流動，更不利于個人權益乃至整個社會保障。對此，政府出臺了新的《辦法》，創新管理制度，轉而取代的是一套由強制變為自愿，由管制轉為服務的救助制度。由此可見，前一例行為是典型的違憲行為，而后一例不能肯定說是一次憲法變遷過程，但其卻體現著憲法變遷這一要義的實質內涵。

綜上，置于效能原則之上的管理創新是符合我國社會中龐大而復雜繁重的行政管理情況，而在管理中踐行著積極的創新行為又在潛移默化地引起憲法的變遷。反觀之，憲法的變遷使得法以社會為基礎，架空那些不為社會所適用的法律制度，又起著彌合法律制度與實踐脫節的作用。但這只是從理論層面提供了支撐，法治社會創新還需要尋找制度層面的約束，以此引導行政管理創新良性發展。

三、法治保障——行政管理創新的制度約束

行政管理創新源于實踐而高于實踐，它也不斷沖擊影響著法律保留等公法理論，而行政機關決策者不確定的個人因素也造成違反行為時有發生，良性的創新活動必須有規則的約束并提供機制上的保障。

（一）應有的約束原則

誠如前述，實踐性是行政管理創新基本屬性，但“存在不一定合理”。在現代法治社會中行政管理創新還應具有一個鮮明的特性——法律屬性，只有納入行政法治的視野才有可能和有必要進行法學探討。毋庸置言，將行政管理創新納入良性的行政法治創新之路，首先必須有原則指引。

對此莫于川教授提出了四條原則：“1.對于公民來說屬于選擇性、賦權（權利）性、授益性的制度規范可以寬松一點；2.對于公民來說屬于禁止性、限權（權利）性、損益性的規范則應非常謹慎和嚴格對待之；3.創新舉措的出發點、目的性必須正當，必須堅持以人為本，實現私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡；4.創新舉措的社會效果應有助于貼近其出發點和歸宿點。”這種總結大體上站在一個和目的視角進行的考量，而面對目前這種“雙刃劍”式的創新行為，筆者認為首先應理順創新過程中出現的風險問題，繼而對癥下藥。這種風險有學者總結為：“其一，體制改革和創新明顯違背現行的法律法規；其二，創新的體制本身是合法的，但是創新的手段和方法是違法的；其三，實施的手段違反憲法和法律的精神，但當時無明文禁止。”這樣的總結是單純從法律風險來看。而另有學者總結認為：“潛在風險主要是四個方面，即不合法、不科學、不公正和不合時宜。”后者總結的覆蓋面較大，基本涵蓋了目前創新過程中的問題和風險。而前者主要是在法律維度內考量行政管理創新風險，是對后者不合法這類風險的精確化。當然，不科學、不公正和不適宜也可能產生相應的法律風險。如某政府強行推行種植結構調整行為，這里面就可能因不科學、不適宜而導致農民利益受損從而產生的法律風險。因此，兩者只是概括的視角不同，本質趨同，而在對約束原則總結時都應予以借鑒。鑒于此，參看莫教授的總結原則，筆者認為它應有的約束原則包括：

1.法律保留原則。法律保留原則是現代行政法治的首要原則，指在特定范圍內對行政自行作用的排除，即“法無授權即禁止”。它包括兩個方面，法律保留的范圍和法律保留的密度。就我國而言，《立法法》第8條明文列舉了10條法律保留事項，這些事項行政立法無權創設，顯然在河南“非正常上訪訓誡中心”事件中用“訓誡”手段變相限制人身自由違反了本法第8條第5款的規定。保留密度也即“法律”種類問題，在我國應包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章以及民族自治條例。地方自治條例在法律保留方面是有一定的變通權，針對地方獨立勢力、暴力恐怖事例，這類管理可采取暴力手段，對于屬于自治事情也可自行處理。而《立法法》修改將地方立法權擴大到普通設區的市，地方“法律”規模有所擴大。因此，在我國“一元多層次”的立法體制下，地方政府應妥善清理本級政府的行政權力，在多層級的“法律”中正確設置保留的事項和權限，既能防止權力的濫用，又能及時回應社會的需要。

2.基本人權原則。這應該是一條始終貫穿于行政管理創新過程中的紅線，人永遠是目的而不是手段。政府通過手段、方式和體制的革新，其目的是完成行政任務、穩定社會秩序，從而實現善治。而實現善治的本質特征就是政府與公民和諧共處、共同治理社會。因此，在實踐創新中基本人權原則不能動搖。這樣才會避免河南“非正常上訪訓誡中心”事件、“夏俊峰”案件、“孫志剛”事件等再次發生。而政府對這類事件處理的“創新”正是違背現行的憲法、法律法規的主力軍，如能在這類事件中堅持不觸碰基本人權紅線也就大大降低了行政管理創新中出現的違法風險。當然，前述莫教授總結的1、2點正是基于對人權的保障按照約束程度做了兩方面細化，使之在實踐中更具有可操作性。

3.權責統一原則。權責統一的最終目的是實現執法有保障、有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權須賠償。它要求行政機關得到授權后一定要在自己的權限范圍內行政，并受到內、外界不同角色的監督，當權力出現濫用時有相應的追責機制。如此，權力的來源必受到依法行政原則中法優越和法保留原則的“過濾”，這是權力不被濫用的前提。其次，任何權力的行使都背負著責任的“包袱”，迫使決策者、執法者時刻不忘行為的合法正當性。因此，它有力地規避了機關決策者因徇私舞弊而擅作主張導致的違法風險。再者，內、外不同角色的監督及追責中一套透明、公開、廣泛的參與監督體制是題中之義，在行政管理創新全過程必不可少。信息、科技的日新月異既帶來了行政手段、方式現代化，也帶來行政服務、監督的高效便捷。在此，創新的體制本身是合法的，但是創新的手段和方法的違法事件時有發生，如“電子眼”取證侵害公民隱私權。如此，應該提高決策的透明、公開、廣泛的參與程度，一旦監督力度提升，責任就能得到落實，這樣的違反手段、方式也會成下降態勢。

4.個案平衡原則。個案平衡本是法理學中解決法的價值沖突的一個原則，它要求同一位階的法的價值發生沖突時，必須綜合考慮主體之間的特定情形，使個案的解決能夠適當兼顧雙方的利益。因此，它包涵了利益兼顧和風險比例兩個子原則。引入文中目的是用來否定個案中出現的實施手段違反憲法和法律的精神但當時無明文禁止等情形。實踐中，由于創新是一種突破現有規則的試驗行為，經常會出現無法律法規明文情形，如“南京市交警管理行人闖紅燈事件”，盡管我國《道路交通安全法》對此闖紅燈行為人強制沒有否定，但這種強制行為根據個案平衡原則中風險比例原則看，如果放任交警有這種強制權不免產生權力的異化，同時也有限制人身自由之嫌。而根據利益兼顧原則，既要兼顧行人利益，又要兼顧安全，單純兼顧安全而忽視行人利益是不可取的。當然，一些量化的標準也需從具體的個案中探討。反之，從正面來看，一種創新行為沒有法律法規的條文支持，但是符合憲法的精神和社會發展整體利益，也可借用此原則衡量之，而這種影響也涉及到憲法變遷和憲法修改。總之，在個案中堅持平衡原則契合了行政管理創新源于實踐的特點，而反之又能在實踐中進行利益衡量，約束不合理、不正當的行為，符合莫教授前文所提的“公平與效率、自由與秩序、社會效果與規范效果統一”的標準，這樣的規則約束也是對管理創新實踐性、獨立性的一個限制。因此，其價值不言而喻。

（二）具體的措施保障

在規則和價值原則的指引下把自發創新行為轉為自覺行為還需具體措施予以保障，這些措施應該是覆蓋行政管理創新全過程，包括事前的學習取經；事中相對人的合作、參與，提高決策的接受性、科學性；事后的信息收集、反饋、廢止及追責。

1.域外政府經驗和國內企業經驗的借鑒。域外政府管理社會的經驗主要是從管理模式上進行借鑒。而現代西方的社會管理模式有著這樣的發展趨勢：秉著“小政府，大社會”“讓信息跑路而不是公民跑路”的服務型政府理念，以市場為導向，在管理的組織上和結構上進行優化，積極推進多元化的福利和社保實施手段。這也是值得我國政府管理創新朝著這個方向努力。而在具體的措施上也可借鑒業已成熟的一些西方社會管理市場化手段，如公共服務外包、代用券、社會中介機構等。同時，政府對社會的管理一定得借助社區組織的力量，政府在對社區內部事務管理的能力不及社區組織，而社區穩定直接影響到基層和諧，這也是西方現代社會管理發展普遍重視它的原因。

至于國內企業經驗，主要是借鑒成本-效益分析經驗。企業以市場為導向，以利益為動力，其在管理創新中敏銳度高、適應性強，能對瞬息萬變的市場行情選擇最有益的措施、手段。現代政府作為服務政府其本質也就是服務社會的市場主體，因此，為滿足服務的要求可借鑒“私人”管理經驗，顧及成本與效益關系，選擇最優創新手段。這不僅是應對社會突發事件的現實要求，也是效能原則的一個體現。當然，其中引進先進的管理技術、方式也是其學習的對象。

2.參與性程序設計。行政參與其本質就是將公眾或者行政相對人當作行政伙伴而不是管理對象，因此，參與就是合作，只有這樣才可能真正轉變社會管理觀念，即把社會治理由政府“私事”轉變為民眾參與的“公事”。具體而言，參與性程序設計中參與人員包括兩個方面：（1）公民的參與。擴大公眾參與，實現信息公開，通過保障民主，構筑合意平臺。這樣不論是創新手段的適用或是制度的推行都有效地加入民意，提高了決策的可接受性。而可接受性的提高往往又是消解行政任務難以完成的“良藥”，如此便形成了一個良性循環。（2）專家參與。專家的參與主要是保證創新結果的正確，提高決策的正確性。一次具體的實踐創新過程，特別是涉及利益大、波及面廣的行政決定，應進行專家論證。總之，參與的程序應該多樣化，它不僅包括專家論證會、聽證大會等主要參與程序，還應設計一些其他可以提高決策正確性的程序，如行政決策的調查研究、議決分離等應納入規制程序。

3.合理的“自診”系統。一套程序的創新設計和生成不等于其能完美的自行運轉，因此行政機關需要洞察運行情況，及時收集反饋信息，以備調整。實踐中，針對社會重大事件的管理革新通常采取試點推廣的辦法，其目的正是通過后期的信息反饋來提高決策的正確性和可行性，因此信息反饋應作為行政管理創新后期發展的一個重要保障機制。在此，行政機關可嘗試設置附帶性的一個后期審查機制，包括兩個方面：其一，成功的創新被予以推廣。“中國地方行政管理創新獎”正是對這種成功創新行為的一次肯定與推廣。其二，失敗的創新予以廢除。這里的失敗創新也就包含上文所提及的那幾種風險情形：不合法、不科學、不公正、不適宜。同時，一旦這種創新被廢止必然牽扯歸責問題。對此，針對小過、小錯可以在內部公務員責任追究機制中消化，而針對涉及利益大、波及面廣的行政決策失誤就必須有單獨的責任追究機制，中共十八屆四中全會所提及的重大決策終身責任追究機制正是回應了這個需求。當然，這也是一個日后需要深挖的制度，在此不作深究。總之，合理的一套“自診”系統對促使行政管理創新良性發展必不可少。

四、小結

國家治理現代化就是對管理方法、經驗進行創新升級，而方法、經驗無不產生于實踐，滿足實踐的需要后以此為契機總結法治經驗、升級法治方法，進而指導行政管理實踐，這便是常說的“從實踐中來到實踐中去”。而良性的行政管理創新正是在規則的約束下，秉著行政效能原則的指引，由一種應付式的行為變為一種合法、合理的自覺行為。這種納入法治化現代治理軌道的行政管理創新，必將為社會治理注入一股新的動力，繼續有效地推動中國現代化進程。

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責任編輯：秦利民