關(guān)于當(dāng)前財政預(yù)算改革若干問題的思考

呂志兵

隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，財政改革已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，財政預(yù)算改革作為財政改革的重要環(huán)節(jié)，備受社會各界關(guān)注。隨著地方財政預(yù)算改革的成效逐步顯現(xiàn)，問題也隨之而來，成為各地區(qū)財政預(yù)算改革過程中不可忽視的工作重點。本文從地方財政預(yù)算改革現(xiàn)狀入手，對目前地方財政面臨的預(yù)算改革問題作出調(diào)整，提出相關(guān)解決策略。

一、引言

隨著社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，財政改革已經(jīng)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，財政預(yù)算改革作為財政改革的重要環(huán)節(jié)，備受社會各界關(guān)注。十九大報告中指出建立現(xiàn)代財政制度、協(xié)調(diào)中央與地方財政關(guān)系、全面建立預(yù)算制度、深化稅收制度改革等多個工作重點，體現(xiàn)了政府改革直面問題和矛盾的決心。其中對預(yù)算制度提出了更加全面的要求，要求規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)化和約束力，這是因為目前財政預(yù)算制度中還存在行政決策與預(yù)算編制進(jìn)程不匹配、預(yù)算項目支出標(biāo)準(zhǔn)有待完善、預(yù)算管理追責(zé)不具體不到位的問題，只有解決了這些問題，才能更好的提升財政管理水平，更好的發(fā)揮財政在國家治理方面的重要作用。

二、當(dāng)前財政預(yù)算改革出現(xiàn)的問題

自十八屆三中全會以來，我國預(yù)算管理制度改革是推進(jìn)完成情況最好的。在財政預(yù)算相關(guān)法律法規(guī)的制定和完善工作中，財政預(yù)算從編制、執(zhí)行、監(jiān)督管理、績效考核等全方面得到了提升，還完成了政府預(yù)算體系建立、跨年預(yù)算平衡規(guī)劃推進(jìn)、年中財政規(guī)劃推進(jìn)等政府重點工作，使我國財政預(yù)算管理水平得到大幅度提高，但也同步暴露出更多需要完善和改進(jìn)的問題。

（一）規(guī)范透明程度不夠

政府財政預(yù)算管理多方面得到提升，預(yù)算規(guī)范的透明程度雖然得到極大的提高，還沒有達(dá)到最優(yōu)程度，還存在著因政府行政方面決策與財政預(yù)算編制進(jìn)程不匹配，進(jìn)而影響到政府財政預(yù)算管理進(jìn)程的現(xiàn)象，以及在公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算中規(guī)范透明程度不統(tǒng)一的現(xiàn)象。

（二）標(biāo)準(zhǔn)化有待完善

標(biāo)準(zhǔn)化一直是政府財政預(yù)算管理的核心內(nèi)容，也是進(jìn)行預(yù)算支出管理、預(yù)算審核等方面的重要工作工具。十九大報告將標(biāo)準(zhǔn)化單獨提出，直指新階段財政預(yù)算改革的新方向。預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)在近幾年的改革中，逐步制定了相對完善的用人、經(jīng)費申請、支出等標(biāo)準(zhǔn)，提升了財政預(yù)算管理工作標(biāo)準(zhǔn)的水平，但在公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等資金的支出標(biāo)準(zhǔn)上還需要進(jìn)一步的制定和完善。

（三）約束力有待提升

約束力是政府財政預(yù)算管理的關(guān)鍵節(jié)點，也是預(yù)算管理工作的核心組成。十九大報告將約束力重點提出為未來幾年內(nèi)的財政改革指明了突破重點，從過去幾年的財政改革進(jìn)程中可以看出，政府預(yù)算從編制、執(zhí)行、管理、績效等多個方面得到提升，時間節(jié)點、責(zé)任劃分等方面也愈加具體化，可以說預(yù)算對政府工作的約束力在逐步上升，但受各方面因素的影響，政府財政預(yù)算的決策和調(diào)整隨意性仍然較大，部門對預(yù)算的二次分配破壞了預(yù)算的完整和統(tǒng)一，導(dǎo)致預(yù)算在政府財政方面的約束力發(fā)揮程度有限。

三、對財政預(yù)算改革問題的思考

（一）財政規(guī)范全面透明

因為在十八屆三中全會到十九大召開前這段政府工作中存在財政預(yù)算規(guī)范透明程度不足的問題，所以十九大報告中提出將政府財政預(yù)算規(guī)范“全面透明”的要求。規(guī)范透明已經(jīng)不是一個新話題，而是我國財政管理及改革工作一直存在的話題和要求，但本次十九大報告中對政府財政預(yù)算提出了更加全面的要求，要對政府財政預(yù)算管理的流程程序化，對預(yù)算編制時間進(jìn)行限定，對財政預(yù)算的支出進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化執(zhí)行，將財政預(yù)算管理的責(zé)任劃分明確并落實，這有利于繼續(xù)推進(jìn)政府財政管理的全面改革，也有利于社會各界對政府財政預(yù)算、稅收、使用的監(jiān)督，對促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。

第一，加強對政策庫的維護(hù)和更新。政府預(yù)算工作流程要想實現(xiàn)程序化，跳出基數(shù)遞增的工作陰影，必須做好零基礎(chǔ)預(yù)算管理工作，首先就要做好政策庫的維護(hù)和更新工作，將有關(guān)財政工作的政策及時收集編制入庫，替換掉過時和不適合當(dāng)前工作的政策和決策；然后對政策庫進(jìn)行定時和不定時維護(hù)，確保庫中數(shù)據(jù)連續(xù)性良好；最后，進(jìn)一步掌握各單位人員、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)所需、發(fā)展所需的資金支持?jǐn)?shù)據(jù)，根據(jù)測算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定額。政府財政預(yù)算工作要拋棄過去一年收支數(shù)據(jù)，根據(jù)當(dāng)年動態(tài)制定真實預(yù)算，不可粗略估計，不可以基數(shù)遞增來進(jìn)行預(yù)算編制。

第二，深化改革預(yù)算編制方式。政府財政預(yù)算編制、上報、審核、下達(dá)等時間都要提前，確保在新一年度開始前做好預(yù)算工作，確保預(yù)算工作的時效性；從預(yù)算分配的環(huán)節(jié)控制資金的流向和流量，防止政績工程、面子工程的出現(xiàn)，也防止部門旱澇不平衡，促進(jìn)政府財政預(yù)算工作合理、合法、科學(xué)、有效地推進(jìn)。

第三，強化執(zhí)行。要想實現(xiàn)政府財政預(yù)算工作的全面透明，要強化對預(yù)算執(zhí)行工作的控制，堅決杜絕隨意執(zhí)行預(yù)算政策和決策的現(xiàn)象。首先要明確限制預(yù)算調(diào)整的頻率，維護(hù)預(yù)算及相關(guān)法律的威信；其次嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算調(diào)整的審批流程，除國家緊急情況或極特殊情況外，預(yù)算調(diào)整需提前一個月進(jìn)行提報審核，并得到本級政府行政最高首長簽署批準(zhǔn)后才可投入執(zhí)行；最后，將政府財政預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力分屬不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行相互制約，可以有效提升預(yù)算執(zhí)行的強化程度。

第四，監(jiān)督管理。政策財政預(yù)算問題的根本原因在于政府的不規(guī)范行政操作，要加強政府內(nèi)部、社會各界對于政府行政操作規(guī)范性的監(jiān)督力度，增強政府決策工作的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，使得政府預(yù)見性工作偏差度降低；加大對政府財政預(yù)算的審核和審查力度，確保政府財政預(yù)算的詳實、準(zhǔn)確、合理、科學(xué)。

（二）預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn)化

政府財政預(yù)算管理需要更合理、科學(xué)、完善的制度和標(biāo)準(zhǔn)體系，來進(jìn)行工作支持，在用人標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費申請標(biāo)準(zhǔn)、項目支出標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，對于公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、社會保險基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算等資金的支出標(biāo)準(zhǔn)也要進(jìn)行合理、科學(xué)的完善。除此之外，政府相關(guān)部門的結(jié)構(gòu)和設(shè)置要進(jìn)行優(yōu)化管理，精簡部門配置，使政府工作人員和部門配置更加科學(xué)合理，這是使財政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化更加深入的重要途徑，從長遠(yuǎn)意義上來看，是比單純完善制度和標(biāo)準(zhǔn)更加重要的政府工作。

（三）強化預(yù)算約束力

針對目前政府財政預(yù)算約束力不足的難點，從行政角度來看，如上文所說是政府行政操作不規(guī)范導(dǎo)致，從政府工作流程角度來看，是二次分配對預(yù)算進(jìn)行了破壞。要想提升預(yù)算對政府財政的約束力，首先要加強《預(yù)算法》的威信和執(zhí)行力度，其次要加強對預(yù)算調(diào)整的審核力度，最后要逐步優(yōu)化政府部門配置，終止二次分配在政府工作的存在，實現(xiàn)預(yù)算管理的統(tǒng)一性和完整性，提升預(yù)算管理對政府財政的約束力，更好的提升政府財政治理水平，發(fā)揮預(yù)算管理在財政工作中的重要作用，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（1）完善績效管理機(jī)制

十九大報告中對政府財政工作的績效管理提出了更高的要求，強調(diào)推進(jìn)績效目標(biāo)管理的深化工作，從部門整體進(jìn)行預(yù)算支出方面的績效評價，實現(xiàn)績效管理、跟蹤評價在預(yù)算管理過程中的貫穿，將績效與預(yù)算管理工作掛鉤，建立覆蓋政府財政預(yù)算管理工作全程的績效管理評價機(jī)制，推動政府財政預(yù)算改革的發(fā)展。（作者單位為招遠(yuǎn)市國庫集中支付中心）