陳慧敏 劉清
截至2017年年底,我國60歲及以上老年人口已經(jīng)達到2.41億人,占總?cè)丝诘?7.3%。全國老齡辦指出應(yīng)該在全社會開展人口老齡化國情教育。面對如此龐大的老年人口數(shù)量,政府應(yīng)當如何盡量滿足他們的需求是亟待解決的問題。
2013年底,民政部下發(fā)《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機構(gòu)改革試點的通知》,要求公辦養(yǎng)老機構(gòu)特別是新建機構(gòu)應(yīng)當逐步通過公建民營的方式,鼓勵社會力量運營,對此ppp模式應(yīng)運而生。Ppp模式是指政府與社會資本合作,將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營方式轉(zhuǎn)移給企業(yè),建立起“利益共享、風(fēng)險共擔、全程合作”的共同體關(guān)系。本文著眼于此,以安徽省合肥市老年機構(gòu)現(xiàn)狀為例,分析 PPP模式在解決養(yǎng)老問題上體現(xiàn)出來的優(yōu)勢和存在的挑戰(zhàn),并提出有針對性的政策建議。
一、老齡化的原因 低生育 高壽命
安徽省合肥市近幾年的生育率持續(xù)保持較低水平,合肥市第六次人口普查(2010年)的數(shù)據(jù)顯示,在全市常住人口大量增加的情況下,0-14歲的少兒人口由2000年的100.2萬下降到80.1萬人。
根據(jù)聯(lián)合國認定的標準:“老年人口界定為 60 歲以上人群,老年人口占總?cè)丝诒壤_ 10%以上,即被認為進入了老齡化社會”。1999年,合肥市60周歲以上老年人口數(shù)突破戶籍總?cè)丝诘?0%,進入老齡化城市行列,為全省最早進入老齡化的城市之一。2015年年末合肥市60周歲及以上的老年人口達到126.38萬,占戶籍總?cè)丝诘?7.56%,高于全省(15.29%)2.25個百分點,百歲老人369人,全市失能失智老人約占老年人口總數(shù)的9.8%,城市老年人空巢家庭比例約為49%,占到一半。
二、老齡化導(dǎo)致的問題
老齡化的不斷加劇使市財政承受巨大壓力。自2013年起,合肥市通過公開招標,引入有資質(zhì)的社會組織,采取市場化的服務(wù)方式,為市區(qū)戶籍70周歲以上低保老人、70周歲以上空巢(無子女)老人及90周歲以上的高齡老人每月提供價值600元的居家養(yǎng)老服務(wù),涵蓋家政服務(wù)、生活照料、醫(yī)療保健、精神慰藉、緊急救援等6大類30項,財政支出7000萬元。類似的項目雖然可以惠及部分民眾,但財政支出數(shù)額不可小覷,這對于財政部來說也是一筆巨額支出。加上合肥又是省會城市,承載著安徽省政治、經(jīng)濟和文化中心的功能,更是起到示范作用的城市,這對于市財政廳來說更是嚴峻的考驗。
老齡化的加深使失能、失智老人和老人的精神贍養(yǎng)問題進一步凸顯。如上文的數(shù)據(jù),隨著醫(yī)療水平越來越先進、生活方式越來越健康等,百歲老人已經(jīng)不再新奇。但隨之而來的是大量的空巢的百歲老人,他們精神空虛,行動不便,發(fā)病率高,又由于家庭結(jié)構(gòu)越來越簡單,家人需要工作等原因不能完全照顧到老人,那么就需要專業(yè)的服務(wù)去照顧這些百歲老人和失能失智的老人。
老齡化將會導(dǎo)致生產(chǎn)力下降,人口紅利消失,消費能力不足,生產(chǎn)規(guī)模下降,稅收減少等一系列問題,所以我們也需要加快創(chuàng)新型社會的建設(shè)。
三、目前集中類型的養(yǎng)老模式及存在的問題
(一)居家養(yǎng)老。受傳統(tǒng)觀念的影響,居家養(yǎng)老是人們當下最主要的養(yǎng)老模式,但隨著城市化、工業(yè)化的發(fā)展,家庭規(guī)模、結(jié)構(gòu)在不斷縮小,主要是“421”模式,2個年輕人要照顧4個老人以及子女,獨生子女無力、無暇照顧老人的矛盾越發(fā)凸顯。同時兩代人由于生活習(xí)慣、思想觀念不同,距離越來越大,空巢老人的數(shù)量越來越多,家庭養(yǎng)老的功能不斷弱化。
(二)政府養(yǎng)老。在養(yǎng)老問題上,政府應(yīng)當承擔主要責(zé)任。養(yǎng)老是公共類產(chǎn)業(yè),理應(yīng)由政府給予資金支持,但正如上所說,完全靠政府養(yǎng)老是不現(xiàn)實的。由于地區(qū)差異,政府很難做到公平公正,對于偏遠地區(qū)的老人的救助只是一時的。基于此政府應(yīng)當鼓勵社會資本投資養(yǎng)老領(lǐng)域,對企業(yè)用自有資金設(shè)立的養(yǎng)老機構(gòu)減稅免稅。但由于在我國養(yǎng)老市場還是一個不太成熟的新型市場,很多社會人士持觀望態(tài)度。
(三)機構(gòu)養(yǎng)老。比如說養(yǎng)老院、福利院等,這些機構(gòu)都是盈利的,費用高昂,一些較好的養(yǎng)老院價格過萬對于中低收入的家庭來說難以支付,年輕子女更是以此為由長時間不去看望老人,老人身在養(yǎng)老院卻形同空巢老人。
(四)發(fā)展社會參與模式。這里主要是指社會上的一些閑置資本參與到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)當中,也就是我們上面所說的ppp模式。通過該模式建設(shè)養(yǎng)老機構(gòu),政府減輕了財政壓力,社會上多出了一些平價、高質(zhì)量的養(yǎng)老機構(gòu),企業(yè)自身也獲得眾多優(yōu)惠,但畢竟是新興模式,在具體操作流程上還需進一步完善。
四、養(yǎng)老項目結(jié)合 PPP 模式在合肥市的可行性分析
(一)合肥市2017年常住人口城鎮(zhèn)化率達到73.75%,外來人口不斷增加,加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高城市的負荷能力是對省會城市提出的又一要求,而ppp模式通過社會資本參與、政府監(jiān)管可以大范圍滿足人們對基礎(chǔ)公共設(shè)施的數(shù)量、質(zhì)量要求。
(二)2016年安徽省首個ppp模式居家養(yǎng)老中心在合肥市投入使用,由街道提供閑置房子,企業(yè)負責(zé)投資運營,以老年活動中心為主,部分養(yǎng)老托管,提供娛樂、健身等多重服務(wù),收費也比較低,對特殊困難老人實行無償服務(wù)。由此可見ppp模式在養(yǎng)老方面的應(yīng)用慢慢進入老年人的生活,后來的項目也有經(jīng)驗可循了。
(三)很多項目如果由政府來管理、控制,很多技術(shù)層面的東西政府并不懂,但是如果交由企業(yè),企業(yè)卻得心應(yīng)手,他們運用自身所學(xué)的專業(yè)知識,可以最大程度上完成這個項目并且做到風(fēng)險可控、質(zhì)量過關(guān),可謂是雙贏。
五、加快建設(shè)合肥市養(yǎng)老 PPP 模式的建議
(一)地方應(yīng)該加快推進ppp法規(guī),構(gòu)建統(tǒng)一的政策框架,為建立統(tǒng)一規(guī)范、公開透明、競爭有序、監(jiān)管有力的ppp市場提供法制市場。進一步優(yōu)化項目操作流程,特別是將發(fā)改部門的ppp項目審批、核準或備案等與財政部門ppp操作流程中項目方案編制、評估論證、審核審批等有效銜接,進一步提高工作效率。加快調(diào)整中央專項資金的分配方式,對采取ppp模式建設(shè)運營的公共服務(wù)領(lǐng)域項目給予專項資金分配傾斜,支持地方通過財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式積極支持ppp項目建設(shè),真正實現(xiàn)從補建設(shè)向補運營轉(zhuǎn)變。
(二)加大ppp模式的宣傳,讓更多社會資本參與進來,給參與進來的社會人士減免稅收,真正做到優(yōu)惠滿滿,其次給他們提供技術(shù)指導(dǎo),建立線上、線下學(xué)習(xí)平臺,激發(fā)他們的自主性。
(三)加強監(jiān)管,對于一個新興產(chǎn)業(yè),為了防止有人拿到了財政撥款卻不作為,需要讓項目透明化、公開化,讓更多的老年人參與進來,關(guān)注項目的建設(shè)。(作者單位為安徽財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院)
本文屬安徽財經(jīng)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目《基于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展引入ppp模式的融資機制研究-以安徽合肥為例》(項目編號:201710378521)階段性研究成果,指導(dǎo)老師:張志勝。