關于養老機構發展引入ppp模式的融資機制研究

陳慧敏 劉清

截至2017年年底，我國60歲及以上老年人口已經達到2.41億人，占總人口的17.3%。全國老齡辦指出應該在全社會開展人口老齡化國情教育。面對如此龐大的老年人口數量，政府應當如何盡量滿足他們的需求是亟待解決的問題。

2013年底，民政部下發《關于開展公辦養老機構改革試點的通知》，要求公辦養老機構特別是新建機構應當逐步通過公建民營的方式，鼓勵社會力量運營，對此ppp模式應運而生。Ppp模式是指政府與社會資本合作，將部分政府責任以特許經營方式轉移給企業，建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系。本文著眼于此，以安徽省合肥市老年機構現狀為例，分析 PPP模式在解決養老問題上體現出來的優勢和存在的挑戰，并提出有針對性的政策建議。

一、老齡化的原因 低生育 高壽命

安徽省合肥市近幾年的生育率持續保持較低水平，合肥市第六次人口普查（2010年）的數據顯示，在全市常住人口大量增加的情況下，0-14歲的少兒人口由2000年的100.2萬下降到80.1萬人。

根據聯合國認定的標準：“老年人口界定為 60 歲以上人群，老年人口占總人口比例達 10%以上，即被認為進入了老齡化社會”。1999年，合肥市60周歲以上老年人口數突破戶籍總人口的10%，進入老齡化城市行列，為全省最早進入老齡化的城市之一。2015年年末合肥市60周歲及以上的老年人口達到126.38萬，占戶籍總人口的17.56%，高于全省（15.29%）2.25個百分點，百歲老人369人，全市失能失智老人約占老年人口總數的9.8%，城市老年人空巢家庭比例約為49%，占到一半。

二、老齡化導致的問題

老齡化的不斷加劇使市財政承受巨大壓力。自2013年起，合肥市通過公開招標，引入有資質的社會組織，采取市場化的服務方式，為市區戶籍70周歲以上低保老人、70周歲以上空巢（無子女）老人及90周歲以上的高齡老人每月提供價值600元的居家養老服務，涵蓋家政服務、生活照料、醫療保健、精神慰藉、緊急救援等6大類30項，財政支出7000萬元。類似的項目雖然可以惠及部分民眾，但財政支出數額不可小覷，這對于財政部來說也是一筆巨額支出。加上合肥又是省會城市，承載著安徽省政治、經濟和文化中心的功能，更是起到示范作用的城市，這對于市財政廳來說更是嚴峻的考驗。

老齡化的加深使失能、失智老人和老人的精神贍養問題進一步凸顯。如上文的數據，隨著醫療水平越來越先進、生活方式越來越健康等，百歲老人已經不再新奇。但隨之而來的是大量的空巢的百歲老人，他們精神空虛，行動不便，發病率高，又由于家庭結構越來越簡單，家人需要工作等原因不能完全照顧到老人，那么就需要專業的服務去照顧這些百歲老人和失能失智的老人。

老齡化將會導致生產力下降，人口紅利消失，消費能力不足，生產規模下降，稅收減少等一系列問題，所以我們也需要加快創新型社會的建設。

三、目前集中類型的養老模式及存在的問題

（一）居家養老。受傳統觀念的影響，居家養老是人們當下最主要的養老模式，但隨著城市化、工業化的發展，家庭規模、結構在不斷縮小，主要是“421”模式，2個年輕人要照顧4個老人以及子女，獨生子女無力、無暇照顧老人的矛盾越發凸顯。同時兩代人由于生活習慣、思想觀念不同，距離越來越大，空巢老人的數量越來越多，家庭養老的功能不斷弱化。

（二）政府養老。在養老問題上，政府應當承擔主要責任。養老是公共類產業，理應由政府給予資金支持，但正如上所說，完全靠政府養老是不現實的。由于地區差異，政府很難做到公平公正，對于偏遠地區的老人的救助只是一時的。基于此政府應當鼓勵社會資本投資養老領域，對企業用自有資金設立的養老機構減稅免稅。但由于在我國養老市場還是一個不太成熟的新型市場，很多社會人士持觀望態度。

（三）機構養老。比如說養老院、福利院等，這些機構都是盈利的，費用高昂，一些較好的養老院價格過萬對于中低收入的家庭來說難以支付，年輕子女更是以此為由長時間不去看望老人，老人身在養老院卻形同空巢老人。

（四）發展社會參與模式。這里主要是指社會上的一些閑置資本參與到養老機構的建設當中，也就是我們上面所說的ppp模式。通過該模式建設養老機構，政府減輕了財政壓力，社會上多出了一些平價、高質量的養老機構，企業自身也獲得眾多優惠，但畢竟是新興模式，在具體操作流程上還需進一步完善。

四、養老項目結合 PPP 模式在合肥市的可行性分析

（一）合肥市2017年常住人口城鎮化率達到73.75%，外來人口不斷增加，加快基礎設施建設，提高城市的負荷能力是對省會城市提出的又一要求，而ppp模式通過社會資本參與、政府監管可以大范圍滿足人們對基礎公共設施的數量、質量要求。

（二）2016年安徽省首個ppp模式居家養老中心在合肥市投入使用，由街道提供閑置房子，企業負責投資運營，以老年活動中心為主，部分養老托管，提供娛樂、健身等多重服務，收費也比較低，對特殊困難老人實行無償服務。由此可見ppp模式在養老方面的應用慢慢進入老年人的生活，后來的項目也有經驗可循了。

（三）很多項目如果由政府來管理、控制，很多技術層面的東西政府并不懂，但是如果交由企業，企業卻得心應手，他們運用自身所學的專業知識，可以最大程度上完成這個項目并且做到風險可控、質量過關，可謂是雙贏。

五、加快建設合肥市養老 PPP 模式的建議

（一）地方應該加快推進ppp法規，構建統一的政策框架，為建立統一規范、公開透明、競爭有序、監管有力的ppp市場提供法制市場。進一步優化項目操作流程，特別是將發改部門的ppp項目審批、核準或備案等與財政部門ppp操作流程中項目方案編制、評估論證、審核審批等有效銜接，進一步提高工作效率。加快調整中央專項資金的分配方式，對采取ppp模式建設運營的公共服務領域項目給予專項資金分配傾斜，支持地方通過財政獎勵、運營補貼、投資補貼、融資費用補貼等方式積極支持ppp項目建設，真正實現從補建設向補運營轉變。

（二）加大ppp模式的宣傳，讓更多社會資本參與進來，給參與進來的社會人士減免稅收，真正做到優惠滿滿，其次給他們提供技術指導，建立線上、線下學習平臺，激發他們的自主性。

（三）加強監管，對于一個新興產業，為了防止有人拿到了財政撥款卻不作為，需要讓項目透明化、公開化，讓更多的老年人參與進來，關注項目的建設。（作者單位為安徽財經大學財政與公共管理學院）

本文屬安徽財經大學大學生創新創業項目《基于養老機構發展引入ppp模式的融資機制研究-以安徽合肥為例》（項目編號：201710378521）階段性研究成果，指導老師：張志勝。