園區開發項目中PPP模式的應用

黃躍清

PPP模式是政府和市場經濟結合的產物，能夠充分利用各自的優勢，提高基礎設施和公共服務質量，近年來，PPP模式在實際應用中不斷發展成熟，政府也逐步開始將其應用到更復雜的園區開發項目。目前，通過PPP模式開發產業園區的相關研究尚處于實踐探索階段，各地區以PPP模式開發園區項目數量不多，且園區開發項目本身較為復雜，相關政策和法律保障尚不完善，社會資本參與的風險較高。

一、政府與社會資本的合作

（一）社會資本方的選擇，根據社會資本方在項目的設計、融資、建設和運營等方面的能力差異可分為專業投資者和財務投資者，其中，專業投資者具有突出的設計、建設和運營能力，主要包括承包商和建筑商、技術服務商和運營商、設備提供商等，財務投資者具有突出的融資能力，主要包括商業銀行、保險公司、證券公司、信托公司或產業基金等在內的金融機構。

（二）政府與社會資本的主要職責。政府決定園區的發展方向和建設標準，為項目提供政策和法律保障，根據項目的監督考核情況對社會資本方實施獎勵或處罰，甚至在社會資本方違約的情況下約束其行為，直至終止項目合作。社會資本方負責園區開發項目的融資、建設和運營，建設期主要包括土地整理、拆搬遷、道路管網等基礎設施和公園、綠地、科教文衛等公益設施或服務的投資建設，運營期主要包括宣傳推廣、招商引資、物業管理、產業服務體系建設等產業招商和園區運營。

（三）運作結構。政府通過公開招標等形式選擇社會資本方，雙方共同出資組建項目公司，項目公司取得政府授予的特許經營權后，根據園區整體規劃，成立相應的開發分公司或部門，針對各項具體的開發內容進行投資、建設和運營，使園區內產業從無到有、從零散到集聚、從初級到成熟，從而實現園區整體價值的提升、土地和物業的升值，社會資本方則從各級開發運營中獲得相應利潤。

二、開發內容

新型園區的開發內容可分為土地一級開發、載體建設、園區運營和產業發展4個方面。（1）土地一級開發，（2）載體建設。園區的載體建設即園區內與產業相關的二級土地開發，是完善配套服務體系、提升土地集約利用程度、增強園區競爭力的重要手段。（3）園區運營，園區的運營管理主要體現在日常運營維護、招商推廣和產業服務三大方面。其中日常運營維護包括物業運營、基礎設施和安全衛生等方面的維護，招商推廣包括園區品牌包裝、團隊組建、項目招生推介會、擬入園企業調研分析等，產業服務包括園區提供的各種公共平臺（投融資平臺、人才交流平臺、法律服務平臺、技術服務平臺等）構建和運營。（4）產業發展。支持產業發展和轉型升級是園區開發的核心內容，企業無論是在初創階段、成長階段、成熟階段對資金、人才、技術等發展要素都存在較大需求。園區開發者既可以以自有資源引導企業發展，也可以通過園區的各種平臺使外界資源供給和園區企業發展要素需求之間實現有效對接。

三、回報機制

（一）社會資本方獲得收益的方式。政府付費方式適用于具有較強公益性或無法直接向使用者收費的基礎設施項目；使用者付費方式適用于可直接向使用者收費且具有較高經營效益的基礎設施項目；可行性缺口補助適用于可經營系數較低、使用者付費不能滿足社會資本方投資收益的準經營性項目，具有財政補貼、優惠政策、特許經營等多種形式。

（二）收益來源。建設期社會資本方的收益主要是土地一級開發的收入分成，這部分收入是政府返還給社會資本方的土地整理費用，包括但不限于土地征收和出讓費用、拆搬遷費用以及道路管網等基本配套的建設費用。

（三）可行性缺口補助的操作。園區開發項目中可行性缺口補助主要有財政補貼和房地產開發兩種形式，其中財政補貼是從財政資金中劃撥并且計入政府預算，會造成政府的實質性負債，一般是在項目初期社會資本方收益不足或負收益時政府所做的補償。政府為了吸引更多投資者，同時又不能增加財政負擔，通常會授予社會資本方在區域內開發商住房地產的特許權，園區開發本質上屬于以產業為主的綜合型地產開發，商業、住宅、公共事業等屬于園區的重要建設內容，因此政府授予社會資本方其他類型房地產的開發權是合理可行的，但是園區仍是以產業建設為主，政府應在項目協議上做出明確規定，限制社會資本方進行傳統房地產開發進而牟取暴利的行為，不能將園區開發等同于傳統意義上的房地產開發，或者很多地區存在的“擦邊球”情況。

政府有能力提供政策優惠、財政補貼以及承擔政治風險，愿意與社會資本方平等合作，在社會資本方不違約的情況下不強制干涉項目的具體工作。社會資本方應具有較強的融資、運營、服務、資源整合的綜合性能力，注重產業建設和企業服務，愿意長期經營園區而不是追求短期利益。（作者單位為義烏信息光電高新區管委會）