“擴權強鎮”改革的績效分析

王明華

浙江省擴權強鎮改革已經進入到第三輪，義烏佛堂鎮二輪驗收優秀。通過“4E”法從經濟性、效益性、效率性、公平性四維度對義烏市改革進行績效評估。受經濟形勢影響，經濟性成效并不明顯，但完善基礎設施、提高辦事效率、打造營商環境取得了良好效果。在未來改革中，需要滿足社會對擴權改革的期待、加大便民事項放權力度、加大宣傳力度；規范清理、科學下放、延伸機構、加大指導和培訓、推廣“現場受理—網上審批”模式，提高權限使用率；健全“人隨事走、費隨人轉”機制、權崗匹配、向社會購買服務、理順權責關系、條塊結合、專業化監管等配套機制；設鎮分中心、增設區域性分局、實現三級互聯互通，以優化布局，提高鎮街公共服務能。

一、問題的提出

擴權強鎮改革是浙江省繼“擴權強縣”改革后，放大改革紅利，推動區域經濟發展、培育新的經濟增長點的舉措。2007年出臺《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，2010年出臺《浙江省強鎮擴權改革指導意見》等文件，實施小城市培育試點三年行動計劃，2011年一批27個鎮，2014年二批16個鎮，2017年三批26個鎮。

擴權強鎮緣起于鎮街經濟興起與基層公共服務缺乏之間、鄉鎮社會經濟發展與行政體制的矛盾顯化，基層經濟社會管理和服務權限需求倒逼權力下放。通過擴大相關權限，提升基層的資源調配能力。改革的表象是解決基層“看得見、管不著”的問題，本質是優化公共資源在基層的配置，增強鄉鎮發展活力。

擴權后佛堂鎮成為全省權力最大的鎮。2009年2月15日，義烏市委辦下發《關于推進擴權強鎮增強鎮街綜合發展能力的實施意見》，下放57項行政管理事項及權限以委托、交辦等形式交由各鎮街行使。隨后又擴大范圍，佛堂獲得212項縣級經濟社會管理事項。

二、義烏“擴權強鎮”的權限

下放人事管理權。增加事業編制，給予佛堂鎮在臨聘人員待遇上的自主權。成立“七辦兩中心”，干部使用不受身份限制，競爭上崗，混崗使用，干部待遇提高一級。理順條塊關系，實行“條塊結合、以塊為主”管理體制。開展“大綜合”行政執法體制，集中全市相關部門行政處罰權，整合綜合執法隊伍，對全市分區塊管理，行使19個行政機關的2163項行政處罰權。

擴大財政自主權。增加超收分成。將各鎮財政一般預算收入超收部分，及土地出讓凈收益留成部分返還用于各鎮建設，在各鎮征收的城鎮基礎設施配套費用全額留鎮使用。擴大項目權限。擴大項目自主招投標權限，3000萬元以下項目在鎮招投標中心辦理。

擴大經濟社會管理權限。下放計212項權限。土地整理折抵指標80%以上用于佛堂鎮的發展。

三、義烏“擴權強鎮”改革的實證分析

本研究采用“4E”績效評估法，從經濟性、效率性、效益型、公平性四個維度進行評估。研究過程走訪了相關鎮和職能部門，召開座談會，發放調查問卷500份，回收有效問卷486份，對義烏市2009年以來的擴權強鎮改革進行了綜合評估。綜合多方面因素，可以得出基本判斷：“擴權強鎮”改革，取得了積極成效，社會滿意率達90.74%。

（一）擴權強鎮改革的經濟性評價

經濟性評估主要是指對鎮街經濟發展的成效及公眾主觀感受的評價。

經濟中高速增長。經濟依然保持中高速增長，群眾感受明顯。城市居民可支配收入由2009年的30841元，增加到2017年的66081元，年均增長在10%以上。農村居民純收入也由2009年的12899元，增加到2017年的33393元，平均年增長率也在10%以上。群眾認為“擴權強鎮改革對推動本鎮、街道、園區經濟發展的作用”“非常大”的占64.61%。

基礎設施“變好”。鎮街的道路、公園、街景等得到了改善，鎮街基本公共服務能力大幅提升。群眾普遍感到2009年以后，道路、廠房建設、舊村改造等項目增多了，88.47%的人認為環境“變得更好了”。

（二）擴權強鎮改革的效率性評價

效率性評估主要是指對政府辦事效率及公眾的感受進行評價。

群眾辦事更加方便。很多事項在鎮街就可以辦理，民政、社保、醫保、財政支付等權限使用頻率最高。76.95%的人認為“擴權強鎮改革后，企業、群眾到鎮街辦事”“更加方便了”。44.03%認為“機構設置更加合理了”。

辦事時間縮短。全市開展的提速提效、縮短辦件時間要求，從制度上對提高服務效率進行了規定。如公安局“居民身份證受理發放”下放前的辦理時限是2個月，改革后辦理時限為1個月；“臨時身份證受理發放”原為3個工作日，現為即辦件。

干部作風變好。64.82%的群眾認為“擴權強鎮改革對提高鎮政府、街道辦事處、黨政機關的工作效率的作用”“非常明顯”。88.48%的人對鎮街、園區干部的工作態度“非常滿意”。

（三）擴權強鎮的效益性評價

效益性評估主要是指對擴權強鎮改革后民生狀況改善程度及公眾感受進行評價。

基本公共服務改善。社會保障提升。90%以上的人都參加了養老保險。新建改建學校92所、醫院15所；新增居家養老照料中心381家、農村文化禮堂69家，居民享受了更好教育、醫療、養老、文化服務。76.96%的人認為“擴權強鎮改革以來，鎮街、園區的中心醫院和社區醫院服務”“變得更好了”。

社會治安進一步改善。21.19%的人認為社會治安“變得更好了”，57.41%的人認為“比以前好”，合計為78.6%。

（四）擴權強鎮的公平性評價

公平性評估主要是指對擴權強鎮改革公共服務均等化進行評價。社會參與度高。機關事業單位和村干部對擴權改革特別關心。農民出行更加方便，行政村公交車通達率達到100%。城鄉差距逐步縮小。被征地農民轉城鎮職工養老保險1.7萬人，實現城鄉低保同一標準。基層執法能力增強。擴權后，義烏推廣大綜合執法，“看到的管不到，管到的看不到”的現象改善。60.5%的人認為鎮街的綜合行政執法能力增強了。

四、擴權強鎮改革的總體性評價

（一）擴權強鎮改革服務民生較好

服務群眾的權限使用率高。其中人力社保局下放的社保、醫保權限后辦件量最大，“受理對違反勞動保障法律、法規或者規章行為的舉報、投訴”、“失業登記”等權限使用率也很高；財政局下放的“資金撥付審核”權限年辦件量400件以上，有的鎮街達到年1000多件；民政方面“老年證的辦理”、“貧困證明”、“臨時救助審批權”、“區域內婚姻登記”等權限使用率高；農林局的“家犬免疫牌發放”等權限使用較多。建設局的“建設工程規劃許可證的核發”和“建設工程規劃竣工驗收”等權限在佛堂鎮使用率較高。

延伸機構擴權效果好。如公安下放鎮街的居民身份證受理、戶口簿的簽發、換發、補發等權限辦理量超大。市場監管局的個體工商戶、冠義烏市企業名稱預先核準登記辦理量在4萬件以上。

（二）擴權強鎮改革存在的問題

部分權限使用率不高。部分權限從未受件或受理件數量少。

擴權方式有待規范。執法資質欠缺。部分權限需要有執法資質，崗位調整后，新任人員沒有相應執法證。

配套機制不健全。人隨事走不到位。擴權后工作量增加，人員編制沒有隨事權下放到鎮街，引進人才難。某些事項對監管技術性要求高，如行政執法局權限有200多項權限，需要執法人員熟練掌握。下放權限中，審批事項辦理量較大，但由于人員缺乏或權限問題，監管效果不理想。“看得見的管不著、管著的看不見”問題仍然沒有徹底解決。

五、深化擴權強鎮改革的政策建議

（一）深化改革——加大放權力度

放大擴權強鎮改革成果，所有鎮街一致擴權，增加政策普惠。增加便民事項權限，上收專業性強權限。增加延伸機構，設立區域分中心和分局。推廣“現場受理—網上審批”模式，實現三級互聯互通。落實“人隨事走、費隨人轉”，增加購買社會服務事項。

（二）松綁增效——提高權限使用率

規范清理，科學下放。隨著行政審批制度改革的深入，某些事項已經停止、取消或合并，某些事項職能也隨著機構改革而出現了調整，建議對這些事項進行清理。需要多個部門審批的事項，需要同步下放。延伸機構。市職能部門要充分授權派駐鎮街的部門，擴大經濟社會管理權限，原則上市職能部門能放的管理、審批權限，都要下放到在鎮街的派駐部門，一律實行派駐機構審批、市局備案。

深化“最多跑一次”改革。推廣“現場受理—網上審批”模式。加大業務指導和培訓。由上級職能部門負責對下放事項的業務指導和培訓工作。以交流、輪崗、上掛、培訓學習、校企合作等形式開展全員性培訓。市行政服務中心對鎮街便民服務中心工作人員進行經常性業務培訓。

（三）完善系統——健全配套機制

健全“人隨事走、費隨人轉”機制，避免放權不放人（編制不增加）現象發生。推動人隨事轉，放權同時放人，增加部門入駐鎮街數量，緩解鎮街人員調配的困難。

理順權責關系。按照“權責一致”、“誰管理誰負責”的原則，在管理權限下放的同時，同步下放相應的責任，建立嚴格的責任機制和管理制度，切實做到職責明確，責任落實，有責可查。

向社會購買服務。某些可以由政府購買服務的下放事項，建議由社會組織承接，改變政府包辦的思維和現狀。

條塊結合。對改革中碰到的條塊割裂造成的放權進行系統的梳理，特別是涉及跨部門審批、監管、執法信息不通、技術不強、裝備缺乏的事項，要做到條管總體、塊管屬地的原則。一些涉及到鎮街區域發展的政策權限，要在總體規劃的基礎上，盡量授權給鎮街，同時加強監管，做到塊有積極性，條有專業管理，科學搭配。

專業化監管。深化大綜合執法，對于鎮街、綜合行政執法大隊因技術手段、專業能力做不到的監管、檢測等方面的權限，建議和職能部門相結合，提高專業化監管的能力和水平。

（四）優化布局——提高鎮街公共服務能力

設立行政服務分中心。加大佛堂鎮培育小城市改革的力度，建議在佛堂鎮設行政服務分中心，整合鎮域范圍內現有的行政許可、審批、服務、收費等窗口，全部入駐中心，集中辦公，實現一站式服務，服務對象面向全市。辦理事項多的部門派駐相應人員入駐；辦件少的事項，由鎮街負責派駐人員辦理，由相關部門負責培訓。在條件成熟時，可增設蘇溪鎮分中心。

增設區域性分局。某些部門下放事項專業性較強，如規劃、交通等部門，建議打破鎮街地域限制，設立區域性分局。

實現三級互聯互通。完善市、鎮、村三級網上服務網絡，爭取部分便民事項的辦理，實現三級互聯互通，群眾可以就近選擇鎮街的便民服務中心（有辦理權限的）或村居辦理，解決戶口所在地和住所分離辦事不便等問題。（作者單位為杭州職業技術學院）

基金項目：浙江省社會科學重點研究基地浙江省中國特色社會主義理論研究中心課題《特色小鎮4.0——浙江經濟新引擎》（17JDZZ03）和杭州職業技術學院課題《擴權強鎮改革的績效分析——基于義烏市的實證調查》（ky201868）的部分成果。