新時代黨內法規建設中的“加、減、乘、除”

靳瀾濤

黨的十八大以來，黨內法規建設邁入有統籌、重導向、成體系的新時代，“加法”“減法”“乘法”“除法”并用，打出的是黨的制度建設的“組合拳”，有效實現了黨內法規制度體系的“增肌”“瘦身”“健身”和“強身”。

1.在科學立規上善做黨內法規的“加法”。黨內法規制度建設首先表現為一種“增肌”活動，即通過加速黨內法規的制定，出臺更多、更細、更密、更新、更強、更廣的黨內法規制度，不斷實現“立梁架柱”和“添磚加瓦”，構建全面從嚴治黨系統工程的“四梁八柱”。為了規范黨內法規的創制，黨中央專門發布了《中國共產黨黨內法規制定條例》，提出了“黨內立法”的基本原則和具體程序。在此基礎上，今后一定時期內，黨內法規制定機制應圍繞立法質量、立法進程、立法權限等內容進一步完善，按照科學立法、合理制規的要求做好黨內法規的“加法”，使管黨治黨有章可循、有規可依。

一是提升黨內立法質量。黨內法規的制定既要突出重點，也要統籌推進，通過編制黨內法規制定工作五年規劃和年度計劃（短期立法規劃），立體式、全方位推進黨內法規制定工作，充分彰顯科學立法的理念。目前，黨中央已經先后發布了黨內法規制定工作的兩個五年規劃綱要，初步完成了黨內法規的整體規劃和頂層設計，為黨內立法指明了發展方向。為了進一步積極推進黨內法規制定工作，有必要運用現代立法理念、技術和手段實現黨內立法在內容和形式上的科學建構，繼續提高立法質量。

二是加速黨內立法進程。黨內法規的制定屬于黨內法規體系建設的源頭性工作，必須加大建章立制的力度，將一些行之有效的習慣性做法及時上升到黨內法規層面予以固化，使黨內法規建設始終隨著世情、國情、黨情的發展變化不斷向前推進，確保在黨的領導和黨的建設的各方面實現“有規可依”、沒有短板、更無盲區。此外，還要注意同國家法律的銜接與協調，堅持依法治國與依規治黨統籌推進、一體建設，必須努力形成國家法律和黨內法規相輔相成、相互促進、相互保障的格局，推動黨內法規制度建設取得更大進展和更好成效。

三是下放黨內立法權限。目前由《中國共產黨黨內法規制定條例》所確立的黨規層次體系與《中華人民共和國立法法》規定的國法層次體系略有不同。后者已經將立法權下放至“設區的市”一級，而前者將黨內法規的制定權局限于中央以及中紀委、中央各部門和省級黨委。在此基礎上，黨中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”。但這還遠遠不夠，為了確保各層次的國家法律與黨內法規實現協調銜接和聯動審查，應考慮進一步把黨內法規制定權下放到“設區的市”地方黨委，與立法法中的國家法律立法層級形成承接，以期充分彰顯黨對立法工作的領導。

2.在集中清理上勤做黨內法規的“減法”。在不斷制定新規的同時，需要不斷清除“滯后碎片”，勤做黨內法規的“減法”，提高黨內法規的質量，讓“虛胖”式的規章制度逐步開始“瘦身”。只有將“立新”與“破舊”結合起來，才能推動黨內法規制度體系的自我完善和自我更新，以不斷適應激烈變化的世情、國情、黨情。

在過去相當長的時間里，黨內法規缺乏長遠的立法規劃，片段式、碎片化、老化態勢嚴重，造成了制度與制度之間新舊并存、關系龐雜，甚至出現相互脫節、交叉重復、上下抵觸的現象，成為影響黨內法規制度科學化與規范化發展的一大瓶頸性問題。在法治精神的指引下，為了一攬子解決黨內法規制度的“不適應、不協調、不銜接、不一致”的問題，黨中央專門發布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，這是建黨90多年來第一次對黨內法規和規范性文件進行集中清理，也開啟了創新黨內法規基礎制度建設的序幕。

這次集中清理前后歷時兩年，經過兩個階段，在梳理出的1178件中央黨內法規和規范性文件中，被廢止或被宣布失效的超過一半，分別為322件和369件，繼續有效的只有487件，其中還有42件需要適時修改。通過全面清理既可以摸清黨內法規制度的“家底”，完整呈現黨內法規制度的現狀，更能對與新時代新任務不相適應的法規內容及時作出廢止、宣布失效或修改的決定，達到黨內法規“瘦身”的目的，保障法規制度與時俱進與協調統一。

當然，黨內法規清理是一項長期性、動態性、系統性工程，不可能一蹴而就，這就決定了關于黨內法規清理的規定須從非規范化的“意見”上升到規范化的“制度”中，并予以細化和完善，以期構建黨內法規清理的長效機制。目前關于黨內法規清理的規范僅僅體現為中央印發的《關于開展黨內法規和規范性文件清理工作的意見》和《中國共產黨黨內法規制定條例》第31條的規定，多為宏觀性、原則性和抽象性的總體規定，不僅在清理主體、清理方式、清理范圍等基礎內容上有欠明確與科學，而且在清理程序、清理標準、清理機關等關鍵環節上存在空白。為了能夠做好黨內法規的“減法”，確保集中清理機制制度化、規范化和科學化進行，需要在《中國共產黨黨內法規制定條例》或單行條例中，進一步完善具體制度設計，細化清理原則、擴大清理范圍、明確清理標準、優化清理方法、落實清理程序、規定清理機關，避免清理行為的運動化傾向，最終推動長效清理機制的建立。

3.在體系建設上巧做黨內法規的“乘法”。體系化的黨內法規制度，可以發揮上下左右緊密銜接的制度合力，實現“二乘二大于四”的乘法效應，使得黨內法規制度變得更加“身輕體健”。反之，如果黨內法規制度體系“立”不起來，疊床架屋、零敲碎打、長短不一、未成一體，就會導致黨內法規制度失之于散、相互掣肘甚至沖突打架，嚴重損害其統一性、科學性、權威性和可操作性。

黨內法規制度體系并不是由若干規則堆疊而成的簡單羅列，而是一個在黨章統領下，涵蓋黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度和黨的監督保障法規制度四大板塊的完備的規范體系。這種以“1+4”為基本框架的板塊式發展模式，回應了黨的十九大強調的黨的“五大建設”的現實需要，也與黨章的不同章節形成有效承接，是黨內法規制度建設的重大理論創新和實踐共識，被落實到2016年12月黨中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》中，成為黨內法規建設的行動指南。

對于黨的制度的體系化建設，習近平總書記曾深刻指出，“要立治有體、施治有序，零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行”。又說，“要把反腐倡廉法規制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成”。體系化的黨內法規，既是全面從嚴治黨的制度抓手，也是全面依法治國的有力保障。目前，黨內法規體系的框架和雛形已顯端倪，正如黨的十九大報告所指出的，“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規制度體系不斷完善”。但既然是“不斷完善”，預示著距離“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的體系化目標尚有一定距離，仍然需要圍繞法治化、系統化、精細化的基本要求同時著力。下一步應該圍繞上述“1+4”的基本框架，一方面，將一些分散交叉的黨內法規和規范性文件進行整合，或者彌補長期空缺的制度短板，形成一批基礎性、主干性黨內法規；另一方面，加快完善基礎性主干性黨內法規的實施辦法和細則，特別是強化程序性、保障性、懲戒性規定，提高黨內法規制度的匹配性、操作性和實用性。一言以蔽之，黨內法規建設是一項龐大而復雜的系統工程，只有堅持板塊式推進和體系化發展，才能真正將若干黨內法規制度文本整合起來，發揮制度合力，釋放“二乘二大于四”的乘法效應。

4.在制度創新上敢做黨內法規的“除法”。從法的形態上看，黨內法規是一種“軟法”，但它是一種“堅硬的軟法”。如果說，柔性引導是分母，剛性約束是分子，那么，只有真正讓鐵規發力、禁令生威，不斷做大“分子”、做小“分母”，方能使依規管黨治黨的“商數”不斷增大，跳出“牛欄關貓”的現實困局，這是黨內法規制度創新必須解好的一道“除法題”。只有不斷尋找“最大商數”，方能為全黨全國人民呈現出一份實實在在的全面從嚴治黨“成績單”，真正折射出中國共產黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的政治自覺和責任擔當。

黨的十八屆四中全會明確提出“黨紀嚴于國法”，并把“黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系，正式回應了“黨規是不是法”的現實爭議。與國家立法機關制定的法律即“硬法”不同，我們黨作為一種政治組織，其制定的黨規屬于“軟法”。但是，相對于其他政治組織和社會共同體創制的軟法規范而言，黨規這種“軟法”具有更強的法的屬性和法的功能。盡管黨規不得使用國家強制力保障實施，但黨具有總攬全局、協調各方的領導核心地位，黨規對于黨組織和黨員而言一點兒都不“軟”，不是可遵守可不遵守的選擇性、指導性、激勵性規范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅硬的軟法”。

習近平總書記指出，反腐倡廉法規制度既“禁于未然之前”，又“禁于已然之后”，為黨員干部拉起了高壓線、劃出了警戒線，在黨風廉政建設之后具有規范引導、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的功能。習近平總書記在這里論述的雖然是反腐倡廉法規制度的作用，但也適用于分析黨內法規制度的一般功能。與法理學中對于法的功能的定位類似，黨內法規同樣具有指引、預測、評價、教育、強制、激勵等作用。

為了使黨內法規成為管黨治黨的有力抓手，需要增強制度剛性，激發內容創新。首先要以黨內監督制度為重點全面推進黨的組織制度改革、干部選撥任用制度改革、干部管理制度改革，更好地用黨內法規治官治權。同時，要狠抓黨規落實，建立健全黨規執行的考評問責機制，完善保障黨規執行的程序性規定和違反黨規的懲戒性措施，提高制度執行力和威懾力，切實維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性。在具體條款的制定上，要警惕黨內法規成為“有禁無罰”的“軟法”，應按照假定條件、行為模式、法規后果的應然邏輯來安排黨內法規制度的內容，確保每一種行為都對應于特定的適用條件和責任后果，將制度籠子越扎越緊，使依規管黨治黨進入新常態。

作者單位：北京大學法學院

責任編輯：雙艷珍