PPP工作存在的問題及建議

周振洪

從2015年開始，各地PPP項目如雨后春筍般迅速成長起來。PPP工作推行至今已有三年多時間，作為一名基層PPP工作人員，筆者就PPP工作存在的問題及建議提出如下看法。

實施PPP工作存在的問題

（1）項目部分工作未完全到順

首先，擬采用PPP模式實施的項目大多為基礎設施或公共服務設施項目，項目實施機構需要在識別之前完成發改的傳統立項工作，此時發改部門要求明確項目建設模式和資金來源；而按照PPP項目的實施流程，項目要在識別之后才能明確是否適合采用PPP模式實施，這樣就形成了互為前提條件的情況。其次，擬采用PPP模式實施的項目通過PPP識別、準備、采購后，PPP項目一般需將立項變更到隨后成立的項目公司名下。對于是否進行立項變更、如何變更、產權歸屬等問題，目前尚無統一規定。

（2）實施機構專業力量不足

政府和社會資本合作（PPP）模式操作指南規定“政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構”。目前大多數由行業主管部門作為實施機構，具體人員從各個處室臨時抽調組成，行業主管部門作為行政機關，工作人員平時以業務管理為主，沒有項目管理經驗，對PPP流程也不熟悉，加上日常工作任務重，參與PPP時間也較少，有部分項目將具體工作由營運公司的人員開展，存在職責不清問題，在前期報批、合同簽訂談判、資料審查等環節存在專業力量不足。

（3）PPP咨詢機構缺乏統一標準

目前各地的PPP項目更多的是采購咨詢機構來協助完成，這些PPP咨詢機構缺乏統一標準，良莠不齊。各項目實施機構也十分擔心采購到素質不高、業務不強的咨詢機構，因為每個項目后面都涉及到龐大的投資額。另外，有部分咨詢機構是掛牌參與各地競標，難保服務質量。

（4）采購價款結算風險

PPP項目采購價款一般由工程造價、運營維護成本、投融資財務成本和投資收益幾部分組成。對于項目工程造價應在PPP合同中明確約定造價結算標準以及價格調整方式。需要特別說明的是，對于基礎設施和公共服務項目一般都要進行政府審計，但根據相關司法解釋，政府審計結果并不作為雙方結算的依據。所以，實踐中應當在合同中明確約定審計應遵循的原則，并明確計入采購價款款項的計價計量標準。

（5）社會資本融資困難

一方面，由于PPP項目投資額巨大，社會資本需要通過項目公司進行融資，相關融資方案可能導致項目公司股權轉讓、甚至控制權轉移。而政府方一般希望社會資本在合作期限內能夠做到穩定持續的投資，因此對項目公司股權轉讓，尤其是控股權轉移甚為敏感。另一方面，金融資本方一般不會對PPP模式做專業研究，缺少對PPP項目全過程的風險評估機制。目前的評估機制多是依據傳統的對政府發債的這一套評估機制，僅以評估政府信用為重點。這些使得社會資本融資異常困難，PPP項目大范圍落地還會存在相當大的障礙。

以上還不是PPP項目的全部問題，在項目建設期和營運期需要完善和明示的條款還很多，政府和社會資本都擔心會扯皮。作為政府肯定是誠信政府，是以做成事，辦好事為目標，但是社會資本往往是利益最大化，一旦出現收益不及預期或者其他風險，很多都會選擇退出，這樣就會帶來新的問題。因此，在實踐中對相關問題作出全面預估并擬定穩妥的應對和防控方案，才能穩步推進PPP項目。

推進PPP工作的建議

（1）建立健全法律體系

健全的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內容復雜，文件繁多。作為項目運作的監督者和指導者，政府應從保護和促進公共利益的立場出發，有必要建立一套執行PPP項目的規范化、標準化交易流程，對項目的具體運作提供技術指導和相關政策支持，確保項目運作全過程公開公正。政府部門和社會資本在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。

（2）形成有效監管體系

政府監管是有效監管體系中最主要的組成部分，發揮著極為重要的作用。當然，通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發展的程序，并有一個相應的監管規則。值得注意的是，在運用PPP模式進行城市公共設施建設的過程中，所有涉及的利益相關方都必須納入監管的范圍。因此，應該確立一套良好的審計、監督體系和方法，對建設項目實施過程中灰色地帶加以監控，確保PPP模式能夠健康有效地實施。

（3）放寬政府扶持政策

采用PPP模式投資的公共基礎設施建設，不僅要歡迎國際大型企業和財團參與，也鼓勵國內一些有實力的私營部門參與進來。政府應出臺優惠的特許權政策，比如允許投資者進行廣告、商業及房地產的開發，讓投資者確實感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運行機制要適應這種變化。對建設項目，應注重采用合同管理這種與市場經濟要求相適應、符合國際通行做法的經濟手段。通過合同管理，控制工程質量、進度和投資規模，達到投資效益和社會效益最優。當經濟活動各方出現問題或糾紛時，主要依靠經濟或法律手段而不是行政干預來解決。增強服務意識，建立各相關部門之間并聯式的項目管理模式，超前做好項目選址、投融資方案、規劃設計條件、土地供應等方面的工作，對項目起導向作用，使改革的成果落到實處。

（4）加強人才培養

PPP模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程，PPP模式操作復雜，需要懂經濟、法律、財務、合同管理和專業技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項目的性質，我們在這方面經驗不足。因此要著重加強復合型、開拓型人才的培養，增強私營企業或外商的投資信心，確保項目立項、簽約、實施能夠高效率地完成。

（5）加快PPP立法

目前，地方PPP項目呈現多頭管理的局面。一個PPP項目的建設，審批程序復雜，企業往返于建設規劃、土地、環保、水務、發改等部門申報，嚴重阻礙了項目進程，增加財務成本。由于PPP項目涉及眾多法律關系，且目前我國尚無統一的PPP項目主管部門，導致項目審批程序復雜、責任劃分不清。目前根據上級相關文件及要求，財政部門作為PPP工作的牽頭部門，由于沒有法律依據作支撐，牽頭工作做得非常棘手，推動也比較緩慢，需要協調、溝通的部門也很多，所以建議加快PPP立法，明確牽頭部門，厘清相關部門職責，這樣才能更有效的加快PPP工作的推進。