政府主導的新型精準扶貧社會治理模式研究

劉小曼

多元化主體 精準化扶貧 新型治理模式 政府改革 合作治理

精準扶貧治理體系的總述

（1）精準扶貧的準確定義

一般把“精準扶貧”理解為“通過對貧困戶和貧困村精確識別、精確幫扶、精確管理和精確考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧具體到村到戶，逐步構建扶貧工作的長效機制，為科學扶貧奠定更為堅實的基礎。”完整理解其內涵涉及精準識別、精準幫扶、精準管理與精準考核這四個維度。

一是精準識別。是指要能精確地識別誰是真正的貧困戶或貧困人口。這是實現精準扶貧的前提和基礎環節，同時也是難點所在。實踐中，貧困的內涵是十分豐富、致貧的原因也很多元的，要做到扶貧工作識別環節“精準”二字，就必須突出識別程序公開、透明、嚴謹、合理，識別標準要因地制宜且科學規范。

二是精準幫扶。是指要立足于貧困地區和貧困家庭的實際情況，切實找準貧困的根源所在，從而制定有針對性的幫扶措施。精準幫扶是精準扶貧的重點，是關系到貧困地區、貧困人口能否順利脫貧的關鍵環節。精準幫扶不僅是扶持項目、投入資金以及其他配套措施中必須突出“精、準”，從過去的“輸血”轉向現階段注重“造血”，形成外部多元扶貧與內部自我脫貧的聯合互動機制。

三是精準管理。指對扶貧過程中的政策落實、項目選擇、資金使用、信息資源共享、貧困人口進入與退出等具體環節進行精確把握，權責明晰動態有序。精準管理是實現精準脫貧的重要保障。

四是精準考核。是指通過設置合理的考核指標、考核措施，對扶貧全過程、全方位、深層次、多維度予以考核和評價。精準考核是精準扶貧的應有之義，也是檢驗扶貧成效的重要試金石。

（2）精準扶貧與合作治理的關系

1.精準扶貧是一種新型的貧困治理模式

治理現代化既是一種新的治理理念也是一種新型治理模式，2013年11月3日習總書記在湖南湘西考察時提出了“精準扶貧”這一全新的理念，也是首次將精準扶貧上到國家策略層面。精準扶貧作為新型的治理模式，完全符合我國治理現代化背景下的治理新趨勢。

2.精準扶貧中的多元合作治理模式

過去我們一直強調的是政府在扶貧治理中的主體地位作和關鍵作用，不注重與社會、市場、組織，個人角色的配合與協作，貧困治理從來都不是某個單一主體的責任，更不能夠依靠政府單獨的能力去處理和解決所有的貧困難題，正是由于沒有意識到這一點，從而導致出現了資金的投入不足、政府辦事效率低下、部門管理不到位等一系列政府失靈的現象。隨著我國經濟社會的急速轉型，市場經濟體制趨于完善，政府的角色和職能也需要進行相應的轉變，政府應該下放職權給予我國社會的各個民間力量，他們有足夠能力參與我國的扶貧治理。成為治理體系中不可或缺的存在。我國現行的精準扶貧治理模式，不僅需要發揮政府的主導作用，也要按照市場規律把政府、社會、市場、社區、農戶統一起來，形成五位一體的新型的貧困治理模式，充分發揮社會力量的優勢，共同展開我國貧困治理工作的開展。

從精細化管理走向精準化治理

（1）精細化管理和精準化治理的內涵對比

（2）在那么在精準扶貧內核下究竟何為“精準化治理”？

在精準扶貧模式下，我們強調貧困治理過程中的多元主體互動，它更突出在完善貧困村治理的行為模式和治理模式上起到推手作用。與傳統的扶貧治理相比，村民的參與合作積極性熱情高漲。從整體來看，“精準扶貧”實踐促進農民積極合作，化解貧困治理困境，實現國家與農民良性互動，黨政領導下的多參與主體協調管理的新型鄉村治理模式。扶貧開發的主體是農民，其目的也是為了提升貧困農民的生活質量和當地的經濟發展水平。農民是反貧困的主導力量，而以往的貧困治理往往將貧困農民客體化。隨著“精準扶貧”的介入，通過“接地氣”、扶弱助殘、資金幫助等行為，越來越多的村民積極參與扶貧項目中，從某種意義來看，村民的參與合作積極性高漲，實現國家與農民形成互動和互聯。和扶貧工作的主體其實是農民，核心思想就是將“參與式”扶貧的概念融入“精準扶貧”之中。

（3）政府領導的多元主體參與的扶貧

社會組織等其他社會力量參與精準幫扶制度的問題。改革開放以來，特別是新世紀以來，經濟快速發展，人民群眾物質生活水平顯著提高。人們物質生活日益豐富，更多的社會力量愿意貢獻個人的時間和精力，承擔更多社會責任。社會扶貧觀念日益增強，社會組織、民營企業、個人參與扶貧的數量越來越多，參與扶貧的領域越來越廣。社會扶貧特別是社會組織扶貧以專業精神、機動靈活性、創新性等獨特優勢也越來越受到人們的青睞。國務院扶貧辦鼓勵引導社會組織、個人等社會扶貧參與主體到貧困地區開展多樣的扶貧活動，建設社會扶貧信息平臺，實現社會扶貧資源的精準化配置。在精準幫扶實踐層面，幫扶單位、駐村工作隊、駐村干部等實施精準幫扶主體與貧困村、貧困戶形成了制度化、系統化的幫扶體系，這種幫扶體系系統化、封閉性的特征，使得該幫扶體系沒能與社會組織、個人等其他社會扶貧力量整合。

五位一體的新型貧困治理新模式具體如何實施

（1）政府引導和發揮社會監督機制的作用魁倬

針對法律缺位的情況，目前國內針對社會組織的立法的確滯后，應加強頂層建設，加快立法進程，從當前存在的問題看，由于剛性約束不足，監管也不到位，社會組織發展水平良莠不齊。脫離法律監管、缺乏行業自律，因此亟需提升立法層級，以支持促進其積極發揮社會監督作用，通過立法加強行業規范，實施有效的行政監管勢在必行。搭建政府引導、企業開發、社會參與的“三位一體”扶貧模式，能有效保障扶貧工作扶到點子上、扶到根上。社會監督是實現多元化扶貧格局的基礎，扶貧工作規范化的前提，是精準扶貧長效化的關鍵，因此政府部門應健全社會監督機制，調動社會成員的參與性，開通網絡服務平臺，實現監督渠道的多元性，強化民主監督觀念，確保社會監督的有效性。

（2）政府轉變職能重心為群眾服務魁

改革政府經濟職能，提高扶貧資金使用效率，發揮政府文化職能，為提高精準扶貧績效提供精神動力。“精準扶貧”，不僅要在物資上扶貧，也需要在精神上扶貧，穩定政府社會職能，公正合理地分配社會資源。政府的社會職能中有一個很重要的點，即調節社會分配和組織社會保障的職能。這個職能體現了政府對于社會資源的調節作用。政府需要運用各種手段來調節社會分配，縮小發展差距，提高社會整體福利水平。強化政府職能轉變，發揮好政策設計與執行監督功能，注重扶貧資源與信息的有效整合，

（3）改革政府機構及行政審批制度

改革的主要內容一方面是深化行政審批制度改革，以爭創全國審改工作試點區為契機，創新審批服務方式，最大限度減少政府審批環節，提高政府行政效率和管理服務水平；最大限度地激發和釋放社會的創造力。另一方面是切實加大簡政放權力度，按照“把該放的權力放掉，把該管的事務管好”的要求，承接好市上新下放的事權，將與人民群眾生產生活密切相關的公共服務事項，下放或委托街道管理；著力加強事中事后監管，加快推進政府管理方式轉變，重點加強政府公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等職責，充分發揮基層政府貼近服務和就近管理優勢，清理整頓和整合行政執法隊伍，加快推進跨部門、跨行業、跨層級綜合執法，推進相關社會信用體系建設。

（4）政府下放并賦予基層組織職權

建立健全干部駐村工作幫扶機制，將權力下放到基層干部中去。首先，不斷完善干部考核機制，因我國駐村干部基本上都是各地區自行選派而來的，所以必須嚴格依據地區扶貧工作發展現狀，在充分結合自身發展優勢的基礎上來不斷完善干部考核機制，以此來讓駐村幫扶工作逐漸成為鍛煉干部、使用干部的重要平臺其次，應進一步明確干部駐村的時間、工作任務、組織方式、幫扶措施以及考核辦法等方面的操作性規定，促使駐村干部的工作積極性得到充分調動，解決他們的后顧之憂，讓他們全身心投入扶貧工作之中。再次，駐村干部應盡最大可能與新農村建設工作隊、科技特派員以及第一書記等方面的力量銜接起來，以此來實現整體合力。

（5）加大財政支持及金融扶持力度

建立健全產業和金融扶貧機制首先，應該以當地民族手工業、文化旅游、生態種養殖業等特色產業的實際發展狀況為基礎，嚴格按照“政府主導、企業經營、群眾參與、有償使用、收益共享以及滾動發展”的運作模式來將國家政府給予的財政扶持資金提供給有意愿帶動貧困農戶發展當地農業產業的合作社，以此來將傳統的扶持模式轉變成為通過農業企業和群眾“對聯”。簡在這樣的情況下，不僅企業將獲得政府項目資金的支持，同時農民也會因此而得到資金保障。其次，建立金融扶貧機制進一步加大對資金整合的力度。具體來說：一是大力推行”政銀企農”合作模式。當然，還應該對金融產品進行不斷的完善，根據等級評定農戶信用貸款等。經濟新常態的重要內涵是市場關系的更加廣泛與規范，市場在資源配置中起決定性作用。扶貧開發和精準扶貧工作的實施都包括了扶貧的經濟、社會與價值三個方面的目標。即通過精準扶貧，不僅能夠改善扶貧效果，使扶貧對象在各個方面都能夠具備自我發展的能力，扶貧對象也要適應新型扶貧模式和市場發展的高要求。加大財政支持及金融扶持力度。優化涉農資金支出結構，逐步建立新型職業農民培育長效投入機制，推動新增農業補貼和項目建設向新型職業農民群體傾斜，不斷增強其綜合實力和自主發展能力。