中國式財政分權與城鄉收入差距

孫玉潔

根據經典分權理論，財政分權包括支出分權、收入分析與政府間轉移支付三部分，由于具有信息優勢，地方政府在公共品供給上可以綜合運用上述分權組合做出最優決策。然而，中國式財政分權的制度框架由于受到增長型激勵機制的干預，導致地方政府公共品供經偏向城市基礎設施建設與經濟增長而忽視農村，從而擴大了城鄉收入差距。

城鄉收入差距

中國式財政分權 財政分權制度

由于市場存在搭便車問題，公共物品只能有政府供給。政府通過征稅的辦法解決對公共物品只消費不購買的搭便車問題，但也可能導致一部分人對公共物品只夠買而不消費。為此，地方政府可以利用財政分權機制，即支出分權、收入分權與政府間轉移支付三部分，做出符合帕累托效率的決策，提高社會福利水平。

然而，在中國式財政分權的制度框架下，由于地方政府的增長型激勵機制使其有著內在的傾向去制定更符合城市人口利益和城市經濟發展的政策，導致地方政府公共品供給偏向城市而忽視農村，從而擴大了城鄉收入差距。

財政支出分權與城鄉收入差距

地方政府可以通過直接與間接雙管齊下的方式，優化公共支出結構和規模，縮小城鄉收入差距。一方面，增加現金轉移支付，直接增加農村居民的收入水平，另一方面，制定向農村傾斜的支出計劃，通過增加農村居民參與經濟發展和就業的機會，間接增提高村居民的收入水平。財政分權的作用機制的關鍵就在于優化公共支出結構和規模，

中國式財政分權賦予了地方政府財政支出安排的預算自主權，但是鮮有地方政府將大部分資金放在調節城鄉收入差距領域，在增長型激勵機制下，越來越多的資金被用于促進經濟增長。第一，為了直接增加CDP，地方政府不得不用“自己的資本”促進經濟增長，即大量建設基礎設施等。第二，通過投資環境改造間接促進經濟增長，或稱為用“外人的資本”加速經濟增長。由于市場資本相對稀缺，地方政府不得不開展惡性財稅競爭，通過稅式支出以及各種傾斜性的政策支持等手段吸引更多資本進入轄區，擴大投資規模，因此，地方政府的財政支出結構偏向，公共品供給“軟硬失衡”，教育、醫療、社會保障等社會性支出偏低。與此同時，由于長期存在著戶籍二元制，政府政策制定上城市人口享有更多的話語權（蔡防和楊濤，2000），因此，地方政府有著內在的傾向去制定更符合城市人口利益的政策（陶然和劉明興，2007），最終加大了農村收入差距。

財政收入分權與城鄉收入差距

收入分權是指通過合理的收入分配，正向激勵地方政府實施調節城鄉收入差距政策。比如，自身融資的支出份額越大，地方政府將對轄區民眾更加負責。首先，分權之后的地方政府能夠更加準確地確定本轄區城鄉間公共品供給成本的差異，減輕農村居民的成本負擔；其次，通過實行更低稅率或更多稅收優惠，可以激勵農村經濟發展，從而提高農村居民收入水平；最后，通過不同的稅收制度累進性可以改變城鄉居民可支配收入的分配狀況。

在中國式財政分權背景下，地方政府稅收收入主要源于二、三產業中以增值稅、營業稅和企業所得稅為代表的工商性稅收，因此，為獲取更多的財政收入，地方政府必須加大力度發展城市的第二、第三產業，最終導致了財政政策的偏向性。

與此同時，在目前財政分權的體制下，地方政府大都把土地收益作為補充地方財政的有效途徑。在“城鎮化”和“經營城市”的驅動下，地方政府近年來熱衷于“賣地生財”，大力發展房地產，依靠土地增加財政收入。數據顯示，地方政府性基金收入（主要是土地出讓金）2001年為1296.O億元，占地方財政收入的比重為20. 2%，2012年數字分別為34203.6億元和56%，規模擴大近30倍，預算外收入對地方財政的重要性日益增加。但這部分土地收益，卻很少能用到改善農民的福利和生活條件中，大多用到了城市基礎設施建設和改善城鎮居民的各種福利上面，這實際上也必然會進一步加大城鄉之間的收入差距。

政府間轉移支付對城鄉收入差距的影響

經典分權理論認為，政府間轉移支付有助于實現政府間財力均衡以及協調地區發展并縮小地區間的財政差距。然而，由于我國長期存在的政府間轉移支付制度設計不合理、不規范，對城鄉發展和收入差距的調節作用有限。

首先，政府間轉移支付加劇了地區間差距，導致貧困地區缺乏調節城鄉收入差距的財力保障。馬栓友和于紅霞（2003）、江新昶（2007）發現越是富裕地區獲得的轉移支付反而越多，轉移支付沒有縮小地區差距，即具有“馬太效應”。其次，當前不完善的轉移支付進一步強化了城鄉收入差距。對于地方政府而言，中央財政轉移支付是另一個重要的財政收入激勵。轉移支付占地方財政支出的比重由1993年的近20%上升到2011年的43%，占地方財政收入的比重平均在85%上下，接近了地方政府的財政收入規模。地方政府獲得的“稅收返還”由2008年的4282.2億元增加到2012年的5188.6億元，增加了21. 2%，因“稅收返還代表的是以增值稅、消費稅為主的邊際增收激勵，地方政府促進經濟增長的同時，不僅可以獲得按體制規定的財政收入，而且還能從中央獲得一份額外的增長獎勵，進一步激勵了地方政府對經濟發展的熱情。

綜上所述，無論從財政分權的哪一端（支出、收入與轉移支付）來看，中國目前的財政分權都會激勵地方政府努力促進經濟增長，忽視農村的公共品供給，其結果必然是城鄉收入差距的持續偏大。

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①根據《中國財政年鑒（2012）》有關數據計算。