新時(shí)代參政黨參與全面依法治國的思考

摘 要：新中國成立以來，各民主黨派與中國共產(chǎn)黨通力合作，認(rèn)真履行參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治協(xié)商的職能，為推進(jìn)法治中國進(jìn)程作出了重要貢獻(xiàn)，取得了寶貴經(jīng)驗(yàn)。參政黨參與依法治國要以我國新型政黨制度為政治保障，立法協(xié)商是參政黨參與依法治國的主要形式，參政黨民主監(jiān)督成為社會(huì)主義法治監(jiān)督體系的重要內(nèi)容。新時(shí)代進(jìn)一步發(fā)揮參政黨在推進(jìn)全面依法治國中的作用，應(yīng)著力發(fā)揮參政黨在立法中的民主功能，推動(dòng)形成科學(xué)完備的法律規(guī)范體系;著力發(fā)揮參政黨維護(hù)法律秩序的作用，健全高效的法治實(shí)施體系;著力提高參政黨民主監(jiān)督效能，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系;著力發(fā)揮參政黨法治人才智力優(yōu)勢(shì)，為依法治國提供人才保障;著力發(fā)揮參政黨協(xié)商民主作用，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

關(guān)鍵詞：參政黨;作用;法治;民主

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.010

[中圖分類號(hào)]D613? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A? [文章編號(hào)]1009-0339（2018）05-0055-04

依法治國是新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會(huì)主義的基本方略。黨的十九大報(bào)告指出，堅(jiān)持依法治國，就是要不斷完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系 [1]，從實(shí)踐層面看，就是要致力于推動(dòng)形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系以及完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。本文在總結(jié)參政黨參與依法治國經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出進(jìn)一步發(fā)揮參政黨在全面依法治國中的作用的著力點(diǎn)。

一、參政黨參與依法治國取得的經(jīng)驗(yàn)

（一）參政黨參與全面依法治國以我國新型政黨制度為政治保障

法律同政治是密不可分的，政治保障對(duì)于法治而言具有根本性的影響。缺乏良好的政治條件和政治環(huán)境，法治根本就難以實(shí)施。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，全面依法治國是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障。必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面，堅(jiān)定不移走中國特色社會(huì)主義法治道路[1]。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度是我國的基本政治制度，確立于新中國成立之初，發(fā)展于改革開放之后，是中國共產(chǎn)黨和各民主黨派、無黨派人士的偉大政治創(chuàng)造。民主黨派作為中國特色社會(huì)主義參政黨參與推進(jìn)全面依法治國，就必須要堅(jiān)守政治底線，必須始終堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，在依法治國中堅(jiān)持與中國共產(chǎn)黨同心、同德、同向，以堅(jiān)定的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信堅(jiān)定不移地推進(jìn)全面依法治國。

（二）立法協(xié)商是參政黨參與依法治國的主要形式

中國特色社會(huì)主義協(xié)商民主是中國人民在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在長期的革命、建設(shè)和改革中逐步形成和發(fā)展起來的人民民主形式。立法協(xié)商是協(xié)商民主的重要形式，也是參政黨參與依法治國的主要形式。黨的十八屆四中全會(huì)指出，要健全立法機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾溝通機(jī)制，開展立法協(xié)商，充分發(fā)揮政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、無黨派人士、人民團(tuán)體、社會(huì)組織在立法協(xié)商中的作用，探索建立有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等對(duì)立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機(jī)制[3]。過去相當(dāng)長一段時(shí)期，受體制機(jī)制、立法傳統(tǒng)、專業(yè)背景、部門利益法制化等主客觀方面因素的制約，立法協(xié)商的參與面較窄。近年來，隨著協(xié)商民主理論與實(shí)踐的不斷深化和發(fā)展，我國法治、民主進(jìn)程進(jìn)一步加快，高透明度的民主立法程序給參政黨參與立法協(xié)商創(chuàng)造了非常便利的條件。2015年2月中共中央頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，對(duì)新形勢(shì)下立法協(xié)商提供了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)。

（三）參政黨民主監(jiān)督成為社會(huì)主義法治監(jiān)督體系的重要內(nèi)容

民主監(jiān)督是我國法治監(jiān)督體系的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義民主政治的重要體現(xiàn)。中國共產(chǎn)黨的歷代領(lǐng)導(dǎo)集體都非常重視發(fā)揮參政黨民主監(jiān)督的作用。參政黨的民主監(jiān)督雖不具有權(quán)力性和強(qiáng)制力，但作為異體監(jiān)督的重要組成部分，卻有著黨內(nèi)監(jiān)督（同體監(jiān)督）和其他形式的異體監(jiān)督所不具有的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。它能避免陷入同體監(jiān)督“燈下黑”的困境，又因其特有的政治屬性，能夠站在更高的層面，以更為權(quán)威的姿態(tài)對(duì)執(zhí)政黨進(jìn)行監(jiān)督。民主黨派一方面可以在黨際和制度設(shè)計(jì)中監(jiān)督中國共產(chǎn)黨，也可以通過人大、政府、法院、檢察院等國家政權(quán)機(jī)關(guān)和人民政協(xié)監(jiān)督中國共產(chǎn)黨，從而保證了監(jiān)督的連續(xù)性和全面性[4]。

二、進(jìn)一步發(fā)揮參政黨在推進(jìn)全面依法治國中的作用的著力點(diǎn)

（一）著力發(fā)揮參政黨在立法中的民主功能，推動(dòng)形成科學(xué)完備的法律規(guī)范體系

良好法律指的是法治的內(nèi)容方面的規(guī)定性，更具有實(shí)質(zhì)性。就現(xiàn)代社會(huì)來說，法治的價(jià)值基礎(chǔ)和取向至少應(yīng)當(dāng)包括民主原則、法律面前人人平等原則、法律利益多元化原則，而民主原則是保證“良法”的根本性原則。民主不能等同于法治，但民主必定是現(xiàn)代法治追求的重要價(jià)值。在立法領(lǐng)域，民主并不意味著“少數(shù)需服從多數(shù)”，否則容易導(dǎo)致“非此即彼”的選擇，更可能是幾種可行性立法方案間的選擇，事實(shí)也說明，多數(shù)人的決策并不意味著始終正確。當(dāng)代中國已進(jìn)入了一個(gè)多元的社會(huì)，利益分化、階層復(fù)雜，“法律面前人人平等”要求法治必須承認(rèn)利益的多元化，每一個(gè)群體的合法訴求都應(yīng)被重視，對(duì)一切正當(dāng)?shù)睦娑紤?yīng)施政以無歧視性差別的保護(hù)。民主黨派是各自所聯(lián)系的一部分社會(huì)主義勞動(dòng)者、社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和擁護(hù)社會(huì)主義愛國者的政治聯(lián)盟，反映和代表各自所聯(lián)系群眾的利益和要求，在立法過程中充分發(fā)揮民主黨派利益整合、溝通、協(xié)調(diào)、表達(dá)作用，力求促進(jìn)立法結(jié)果在利益配置中的均衡，能夠有效提高立法過程的科學(xué)性，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)立法的科學(xué)化與民主化的發(fā)展。

參政黨參與立法協(xié)商，需在提高自身法治能力建設(shè)基礎(chǔ)上，完善立法協(xié)商的有效途徑和工作機(jī)制，為積極探索民主黨派參與立法協(xié)商提供制度保障。如建立完善立法前的評(píng)估、規(guī)劃、調(diào)研和參與機(jī)制，明確立法協(xié)商的方式渠道;建立健全立法過程中的政治協(xié)商機(jī)制（如草案修改意見聽取制度、專家論證制度、立法聽證制度等）;健全立法后效果評(píng)估與反饋機(jī)制等。

（二）著力發(fā)揮參政黨維護(hù)法律秩序的作用，健全高效的法治實(shí)施體系

“世不患無法，而患無必行之法”“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。秩序是有序且平衡的社會(huì)狀態(tài)，是理性社會(huì)下衍生的理想狀態(tài)和目標(biāo)。法律就是在建立和維護(hù)秩序過程中的手段與象征。法治實(shí)施即法律秩序的維護(hù)，也即法律理想追求之結(jié)果。法治的實(shí)施既是現(xiàn)代法治的目標(biāo)和目的，也是檢驗(yàn)法治是否真正厲行的重要標(biāo)準(zhǔn)之一。民主黨派在法治實(shí)施中的職責(zé)和地位應(yīng)包含兩個(gè)方面：一是作為參政黨，要依法參政，提供法治服務(wù);二是作為具有黨派身份的領(lǐng)導(dǎo)干部，要從嚴(yán)治權(quán)，依法用權(quán)，帶頭敬法信法守法。

參政黨應(yīng)當(dāng)履行依法參政的重要職責(zé)。政治參與、利益表達(dá)、組織動(dòng)員、服務(wù)社會(huì)是民主黨派功能的主要表現(xiàn)。在完善高效的法治實(shí)施體系中，參政黨也應(yīng)該圍繞各自特色開展工作、發(fā)揮職能。首先，參政黨要依法參政，即依照法律程序參政且提出的參政議政建議不違背法治精神、法律原則和法律規(guī)定。其次，要積極參政。民主黨派中有許多來自司法實(shí)務(wù)和法學(xué)理論的專家學(xué)者，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮他們的專業(yè)水平，為法治決策建言，為法治實(shí)施的重點(diǎn)任務(wù)和熱點(diǎn)難點(diǎn)獻(xiàn)策。再次，要積極開展法治服務(wù)。法治的根基系于社會(huì)實(shí)踐，參政黨開展法治社會(huì)服務(wù)是其在法治實(shí)施中發(fā)揮功能的又一個(gè)重要路徑。在法律的實(shí)施特別是在依法進(jìn)行社會(huì)治理的過程中，參政黨服務(wù)法治建設(shè)的行為應(yīng)與本黨派成員的業(yè)務(wù)專長有機(jī)結(jié)合，憑借人才、智力等優(yōu)勢(shì)，提供法律咨詢、法律援助、訴訟代理、法制宣傳、結(jié)對(duì)共建等相關(guān)社會(huì)服務(wù)。

參政黨在從嚴(yán)治權(quán)中應(yīng)發(fā)揮模范帶頭作用。中國民主政治的發(fā)展為民主黨派人士進(jìn)行有序的政治參與開辟了更寬廣的渠道，許多黨外人士擔(dān)任政府部門正職，尤其是《關(guān)于加強(qiáng)新形勢(shì)下黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的意見》和《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》的出臺(tái)，越來越多優(yōu)秀的民主黨派人士進(jìn)入各級(jí)政府的執(zhí)法部門。從副省長、副主席、副市（州、盟、區(qū)）長到省市級(jí)法院副院長和檢察院副檢察長，從高校、人民團(tuán)體到科研院所，都有黨外干部任職。這些黨外干部為新時(shí)代更好地推進(jìn)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)積極獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策、奉獻(xiàn)才智，發(fā)揮了不可替代的作用。

同時(shí)也必須看到，反腐敗沒有黨內(nèi)黨外之分，黨外領(lǐng)導(dǎo)干部同樣在其工作領(lǐng)域把握著這樣那樣的權(quán)力，而權(quán)力的天然屬性決定了任何權(quán)力都有可能會(huì)趨向腐敗。國家監(jiān)察體制改革實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。對(duì)此，民主黨派干部更應(yīng)當(dāng)與中共黨員干部一起，珍重黨和人民給予的高度信任和手中的權(quán)力，帶頭敬畏法律、信仰法律、遵守法律、宣傳法律，在執(zhí)法、司法中把將法律原則、規(guī)范付諸實(shí)施，使法律的制度規(guī)定成為執(zhí)法司法的事實(shí)，成為社會(huì)生活的現(xiàn)實(shí)，為公平、公正、有序的法治社會(huì)的建立乃至發(fā)展而努力。

（三）著力提高參政黨民主監(jiān)督效能，形成嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系

法治監(jiān)督是法治和民主政治的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，沒有健全、完善、嚴(yán)密的法治監(jiān)督，便不可能有現(xiàn)代意義上的法治與民主。正如英國著名學(xué)者哈耶克所說：“法治意味著政府的全部活動(dòng)應(yīng)受預(yù)先確定并加以宣布的規(guī)則的制約。”[5]黨的十一屆三中全會(huì)以來，在總結(jié)吸取“文化大革命”教訓(xùn)基礎(chǔ)上，我國的反腐倡廉工作經(jīng)歷了從運(yùn)動(dòng)式反腐到制度式反腐的過程，著力加強(qiáng)制度建設(shè)。黨的十五大以來的歷屆代表大會(huì)都對(duì)權(quán)力監(jiān)督提出了明確要求，特別是黨的十九大報(bào)告明確提出了要健全黨和國家監(jiān)督體系。

參政黨民主監(jiān)督實(shí)效性的發(fā)揮以監(jiān)督制度的建立為關(guān)鍵。民主監(jiān)督既是參政黨的重要職能，也是我國權(quán)力制約與監(jiān)督體系的重要組成部分。參政黨民主監(jiān)督效能發(fā)揮程度如何，在很多程度上取決于監(jiān)督機(jī)制是否完善，運(yùn)行是否良好。民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化、程序化，是構(gòu)建完善科學(xué)、合理、有效、全面的權(quán)力監(jiān)督運(yùn)行體系中不可或缺的重要一環(huán)，同時(shí)對(duì)推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展也有著重要的意義。

（四）著力發(fā)揮參政黨法治人才智力優(yōu)勢(shì)，為依法治國提供人才保障

徒善不足以為政，徒法不能以自行。法治保障體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，是確保法治高效運(yùn)行的重要支撐，更是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。治國經(jīng)邦，必須堅(jiān)持人才為先。高素質(zhì)黨外法治人才是全面依法治國重要的人才智力保障。民主黨派成員中有許多法律人才，他們有的在行政、司法系統(tǒng)任職，有的作為律師為社會(huì)提供法律服務(wù)，有的在法學(xué)領(lǐng)域從事理論研究。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“協(xié)商立法”“民主監(jiān)督”“法律人共同體”的相關(guān)規(guī)定，以及《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》中對(duì)于司法系統(tǒng)黨外代表人士隊(duì)伍建設(shè)的規(guī)定都為民主黨派成員在法治建設(shè)過程中提供了廣闊的發(fā)展機(jī)遇和制度保障。參政黨應(yīng)積極發(fā)揮自我教育功能和引導(dǎo)功能，充分發(fā)揮黨派成員力量，將其建成一支政治過硬、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良的黨外法治隊(duì)伍，這是參政黨為法治建設(shè)提供人才保障的重要內(nèi)容。政治過硬，要求民主黨派成員必須“忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律”。業(yè)務(wù)精通，要求民主黨派成員必須具備過硬的法治業(yè)務(wù)能力。作風(fēng)優(yōu)良，要求民主黨派成員必須堅(jiān)持求真務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)，這是贏得人民群眾信任、尊重的前提。必須加強(qiáng)黨外代表人士法治隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)，對(duì)于在作風(fēng)方面存在突出問題的法治人員要堅(jiān)決清除出法治隊(duì)伍，對(duì)于作風(fēng)優(yōu)良的法治人員要大力表彰。

（五）著力發(fā)揮參政黨在協(xié)商民主中的作用，構(gòu)建完善的黨內(nèi)法規(guī)體系

完善黨內(nèi)法規(guī)體系，是全面依法治國對(duì)執(zhí)政黨“依憲執(zhí)政”“依法執(zhí)政”提出的根本要求，也是中國共產(chǎn)黨加強(qiáng)自身建設(shè)的必由之路。從民主黨派的角度來看，發(fā)揮參政黨協(xié)商民主作用，參與健全與完善中共黨內(nèi)法規(guī)體系，也是參政議政、民主監(jiān)督的內(nèi)涵之一。

民主黨派作為參政黨，在我國社會(huì)主義政黨體制內(nèi)，在團(tuán)結(jié)合作的政黨關(guān)系基礎(chǔ)上，為支持和幫助中國共產(chǎn)黨更好地執(zhí)政、加強(qiáng)黨的建設(shè)，通過民主的方式參與中共黨內(nèi)法規(guī)體系的構(gòu)建和完善，既是憲法和法律賦予的權(quán)利，也是民主黨派職能與責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。在構(gòu)建和完善黨內(nèi)法規(guī)體系上，民主黨派可以從以下幾方面發(fā)揮作用。首先，積極參與黨內(nèi)法規(guī)制定的評(píng)估。評(píng)估分為事前評(píng)估（法規(guī)前評(píng)估）和事后評(píng)估（法規(guī)實(shí)施評(píng)估），前者指對(duì)制定某項(xiàng)法規(guī)的必要性和可行性的評(píng)估，后者指對(duì)法規(guī)形成后執(zhí)行成效的評(píng)估。民主黨派參與黨內(nèi)法規(guī)評(píng)估能夠增強(qiáng)評(píng)估的全面性。其次，參政黨以協(xié)商民主的方式參與黨內(nèi)法規(guī)的制定，能夠彌補(bǔ)黨內(nèi)法規(guī)制定主體單一性的不足，提高黨內(nèi)立法的科學(xué)化和民主化水平。再次，監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施，保證黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和約束力。監(jiān)督是保證法規(guī)得以有效實(shí)施的利器，應(yīng)充分發(fā)揮民主黨派在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中的監(jiān)督職能，致力于營造良好的黨外監(jiān)督環(huán)境，重點(diǎn)加大對(duì)不作為、亂作為等違法違紀(jì)行為的監(jiān)督，切實(shí)落實(shí)依法治國方略。

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責(zé)任編輯：楊緒強(qiáng)