法律的經濟影響評估及其指標體系研究

李志強

摘 要：法律的經濟影響評估通過對法律的經濟影響后果進行預測及評價，為科學立法提供客觀依據，從而更好地實現立法對經濟的引領和推動。評估指標是評估理論體系的關鍵要素，有效的評估則需要構建一套具有可操作性的評估指標體系。法律經濟影響評估指標體系的主要內容，由宏觀性的經濟影響指標、企業發展的經濟影響指標、消費者的經濟影響指標等組成。指標體系測度具有系統化的脈絡，首先應選擇適合的方法賦予指標權重，并在此基礎上追求指標定量化與貨幣化分析，力爭實現評估結果的精確性與客觀性。法律經濟影響評估指標體系具有重要的理論與實踐價值，在完善我國法治評估理論體系同時，有助于進一步提升評估的實踐可操作性。

關鍵詞：經濟影響評估;評估指標;成本收益;科學立法

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.05.020

[中圖分類號]D911? ?[文獻標識碼]A? [文章編號]1009-0339（2018）05-0105-08

黨的十九大報告指出，經濟體制改革必須以完善產權制度和要素市場化配置為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、競爭公平有序。眾所周知，法律制度作為一項行之有效的制度激勵舉措，是保障和完善當下經濟體制的重要進路。法律與其他社會規范共同為組成社會的所有行為主體提供了制度激勵，立法者任何合乎社會正義理念的目標，只有作為他們在社會博弈中的均衡行為的結果，才能得到合理實施[1]。制度激勵的效果，則需要科學化、合理化和系統化的評估，并以此為基礎進一步完善法律制度。法律的經濟影響評估，對實現法律制度與經濟社會的全面協調發展，具有重要的保障作用。而要開展有效評估則離不開一套科學、可操作的評估指標體系。指標成為評估的關鍵要素。法律的經濟影響評估指標體系旨在通過建立一套容納經濟影響的測度指標，科學衡量與評價法律實施的經濟影響效果，從而為立法者提供立法與不立法、選擇一種方案或放棄另一方案的科學依據。借助于科學的指標體系，在實現立法預期的同時，有助于更好地發揮立法對經濟發展的引領和推動作用，從而全面提升法治經濟建設的水平。

一、問題的提出

究竟什么因素有效推動了經濟增長，亙古至今學者們眾說紛紜。經濟增長之謎的困惑，散發著巨大的吸引力，令人心旌激蕩，孜孜不倦地追求。然而，從亞當·斯密、大衛·休謨等天才學者早期思索，到熊彼特、庫茲涅等人研究的經濟增長理論，或是卡爾多、索羅等現代經濟學家提出的經濟增長模型，都從不同側面反映了眾人對該問題思考的嘗試與探索，但至今卻沒有一個令人較為滿意的答案。尤其是二戰結束以來，移植西方發達市場經濟已成為發展中國家經濟發展的主流模式。但經過半個多世紀的發展，事實證明并非所有的后發國家都取得了高速經濟增長。實際上，發達國家與發展中國家的差距并沒有得到真正改善，貧富差距日益懸殊。因而，如何有效增加國民財富，提高發展中國家經濟發展水平，消除貧困，確保經濟速度的可持續增長，成為當今世界各國共同關注的熱點問題。

為了進一步揭開經濟增長之謎的神秘面紗，學者們開始從不同的角度來對這個問題進行回應、作出解釋。例如，有的學者通過研究指出文化因素是導致當今世界貧富差距加大的主要原由。某些傳統的文化觀念及落后信仰不利于現代經濟模式的增長。“許多人認為非洲人貧窮是因為他們缺乏良好的工作理論，以及迷信巫術和魔法，或抗拒西方新技術。許多人也相信拉丁美洲永遠不會富裕，因為那里的人民天生就是又窮又愛揮霍，同時他們受到‘伊比利亞文化或‘明天再說文化的毒害”[2]。某種意義上說，正是落后的社會文化使人們養成了好吃懶做、貪圖安逸的習慣，進而使經濟發展缺乏動力。雖然“文化傳統說”有一定的合理性，但是僅僅由于文化落后就導致社會經濟發展整體受阻，這種評價似乎有失偏頗。因為文化因素中的信仰、價值和倫理等只會在某種程度上影響經濟發展的速度，但不起決定性的作用。就如很多人曾經認為，現代商品經濟不適合發展在重義輕利的儒家文化和價值體系中，但實際上深受儒家文化影響的工作倫理觀卻被認為是近年來中國經濟增長的重要引擎。

此外，還有學者認為技術創新才是決定經濟增長的關鍵因素，實際上每一次的技術革命都是推動經濟增長和社會發展的新動能。例如當下以人工智能為代表的全新技術革命將成為經濟轉型升級的新增長點，促進全球經濟高質量發展。在這個理論中，技術進步是經濟發展的動因，技術因素是人類出于追逐利潤而進行投資的產物，因而經濟增長可以由內生技術進步而控制[3]。雖然該理論的內容相對完善，也更接近世界經濟在歷史上持續增長的現實，但它依然無法解釋風險創新的過程，例如人工智能對就業、法律、倫理等多個領域帶來的挑戰，也無法說明制度轉型與國家經濟增長的關系。制度學說代表人物道格拉斯·諾斯則認為政策背后的制度才是決定經濟增長速度的關鍵。經濟革命的興起與發展并非完全由技術進步所左右，還要受其他因素和條件的影響。技術創新只不過是經濟增長的一個渠道，而制度的改進與完善才真正為技術創新鋪平了道路。完善的制度為技術創新提供了一個穩定的環境，有助于克服技術創新所引發的各種風險。通過構建合理的制度體系，不斷激勵個人從事經濟增長的創新活動，從而使私人收益效率更接近于社會收益效率。所以完備的產權制度規定應被視為是近代西方國家經濟發展的基礎和保證。

以上幾種學說分別從不同層面闡釋了經濟增長的原由，也向我們展示了經濟增長過程中的復雜性與多樣性。無論是“文化影響說”“技術創新說”，還是“制度保障說”，都有其合理性，對于經濟持續發展都具有重要作用。但相比較而言，“制度保障說”邏輯分析更嚴密、論證過程更合理，制度保障對人類經濟史的發展也起到了最顯著的作用。首先，這里的制度包括正式制度和非正式制度，其中正式制度主要包括國家立法機關制定的法律、法規等正式規則，而非正式制度主要指日常生活中形成的道德規范、社會習俗、組織規范等非正式規則。在所有的制度中，法律居于核心地位，也是最為關鍵的。因為合理的法律制度不僅降低了合同雙方的交易成本，而且，還拓展了交易范圍和數量。這也就意味著法律保障更有效率。通常在缺乏法律的支持時，交易只能依賴自我實施型的契約，而當法律介入后，第三方執行的機制提高了當事人的違約成本，從而促進了交易的達成與履行[4]。

基于對我國改革與發展歷程的考察，在制度激勵體系中，法律制度也應被視為經濟發展的重要因素。尤其在法律促進經濟增長的試驗和證據激勵下，產權規則與合同法視為我國經濟增長最關鍵的兩個因素。特別是改革開放以來，我國先后制定出臺了一系列重要的法律法規，如《民法通則》《公司法》《土地資源管理法》《合同法》《物權法》等。這些立法所確立的產權關系安排，進一步降低了市場交易費用，提高了資源配置效率，為我國經濟快速發展注入強大的動力。近兩年伴隨著國民經濟發展步入新常態，經濟發展表現出速度變化、結構優化、動力轉換三大特點，發展方式開始從規模速度型向質量效率型轉變。面對經濟形態的變化，我們必須及時完善策略，以法治思維和方式引領新常態經濟發展。一方面加強以公平為核心原則的產權保護制度，另一方面積極完善宏觀調控、構建合理有序的市場機制規則。只有建立以良法為依據的市場規則，才能真正實現新常態經濟健康發展，讓社會發展充滿活力。

建構當代中國有效激勵治理機制的關鍵問題，是要建構真正有利于激發治理者積極作為的法治化機制。以法治化的正式制度激勵機制建構現代治理者激勵機制，是一個長期復雜的過程，這涉及政府運作機制轉型和社會自主機制再造等重大問題[5]。當然在這個過程中，我們需要對相關激勵理論框架進行完善。“對于法律制度激勵功能所進行的跨學科的綜合研究進路，首先應當要構建出統一的研究框架，其次要篩選出合適的激勵理論并將其轉化到法律制度激勵功能理論體系的適當位置中來，最后是要在理論框架構建與理論資源運用的基礎上形成法學理論的特色”[6]。其中，評估理論是一種重要的理論框架。經濟增長的制度激勵，需要借助評估理論框架來進一步改進。制度激勵的效果，需要科學化、合理化評估，通過評估進一步完善法律制度，增強立法的可操作性，以此推動經濟持續發展。

二、法律的經濟影響界分及其評估

法律的經濟影響評估主要考察和評價法律制定與實施對經濟發展的作用，即法律給經濟發展帶來的變化，包括經濟能否持續穩定增長、以及經濟政策對社會中企業和個人利益的具體影響等。法律的經濟影響評估，對實現法律制度與經濟社會的全面協調發展，具有重要的保障作用。同時經濟評估也使政策內容與經濟目標能夠保持相互間的一致性，因此正確理解和把握法律的經濟影響能夠更好地讓理論與經濟實際聯系起來。需要注意的是，法律的經濟影響不同于政治、社會的影響，它是單獨面向經濟發展過程中的，包括商業活動、個人收入等在內的具體經濟影響表現。通過開展合理有效的經濟影響評估活動，能夠促使政府決策過程更為科學和高效，實現政策內容和經濟發展無縫銜接，從而推動產業健康穩定的發展[7]。

法律的經濟影響是一個不斷發展變化的過程，由于社會經濟不停地在發生改變，制定者不僅要對制定出的法律進行一個經濟分析，同時也要不斷完善和修改法律，使得法律的經濟影響能夠更明確地體現在經濟發展中。概括起來說，法律的經濟影響貫徹立法的始終，即立法前、立法中與立法后。法律的本質是維護社會穩定，保證經濟的發展，是社會各主體間進行博弈的最終結果。因此，每一部法律的經濟影響都是不同的，法律的經濟影響評估的目標就是為了更好地發揮“看得見的手”的作用。讓法律與市場的發展結合起來，通過有關立法機關制定相關法律來提高市場資源的配置效率。全面保護投資者的經濟效益是法律規制的重要目標，法律和政策的制定與成立乃是人類智慧和聰明的最大結果。避免出現一些不利于經濟發展的現象，“損人利己、兩敗俱傷、合謀壟斷等現象經常發生，這就需要國家的作用和法律的控制”[8]。決策者通過作出科學的決策有效配置市場資源，通過完善立法后評估來彌補市場規范的不足，使立法決策不斷調整與市場機制相適應，進而尋求法律與經濟發展的最佳平衡點，實現經濟效益的最大化和經濟秩序的穩定。

當然，法律對經濟的影響，并非是截然一致的，而是具有不同的類型。部門法有其存在和生成的合理性，不同部門法對經濟產生了不同影響，可以根據部門法來劃分不同的經濟影響類型。首先，在宏觀上和整體上必須評估憲法的系統化經濟影響。“在法律體系中，憲法是各部門法的基礎;同時，各部門法也都是憲法的發展和落實，體現著憲法的精神”[9]。因此，憲法產生的經濟影響是基礎性的。憲法所確立的基本政治制度對經濟的整體運行產生重要作用。另外在實體的部門法中，依據法律出現的時間不同，可化分為傳統實體法和新興實體法。傳統實體法主要包括民法、刑法等法律規范。這些傳統立法經歷了上千年的歷史沉淀、洗禮與積累，既融入了生活、經歷、規律等事實經驗，又涵蓋了體系、類型、思維等基本邏輯。而新興實體法則主要表現為隨著現代市場經濟需求而衍生的經濟性法規和環境性法規等立法。這些新興法規是在近代社會才開始起源，一般具有較強的對策性。當然它們也都具有不同的經濟效應。最后，與實體法對應，訴訟法也具有不同的經濟影響，在其內部也有民事訴訟法、刑事訴訟法、行政訴訟法等不同類型的劃分。不同類型的訴訟程序要求立法機關在程序安排和程序設計時，應當在程序公正的基礎上，合理選擇程序規則，分配程序權利和義務，以利于社會資源配置效益的最大化[10]。

三、法律經濟影響評估指標體系的理論框架

在哲學上，英國哲學家維特根斯坦提出了著名的范疇理論，認為范疇是由中心與邊緣組成的理論體系。范疇理論也在社會科學中得到了廣泛運用，例如在經濟學中出現了經濟范疇。經濟范疇與經濟概念、經濟規律是不同的，經濟指標是一個具有范疇意義的理論，源于范疇的功能屬性，經濟指標不應該僅僅局限于概念層面上。法律的經濟影響評估指標，是一個具有跨學科性質的范疇。關于法律經濟影響評估指標的體系化及其建構，必須遵循范疇理論脈絡。首先必須注重法律經濟影響評估指標的內部劃分，在此基礎上建構一個內部相互鏈接、具有不同層次的有機體系，同時在保證體系穩定性的前提下兼顧其開放性。

（一）法律經濟影響評估指標的內涵

在理論經濟學中，經濟范疇是對經濟本質的概括和反映。經濟范疇的形成意味著我們的認識從感性向理性轉變，相比于經濟概念的個別性、個體性，經濟范疇具有總體性、概括性。根據我們認識深入程度的不同，經濟范疇可以劃分為兩類。一類是通過經濟外表形式上聯系反映其本質的經濟范疇，一類是不經過表面直接反映經濟內在本質的經濟范疇。價格、利潤等可以視為第一類范疇，而價值、剩余價值等則是第二類范疇。經濟規律是各種經濟現象之間存在的一種內在的、必然的連續，這種聯系是本源意義上的。經濟范疇則是反映經濟現象中最一般、最本質的聯系的概念。經濟范疇也是認識經濟關系和經濟規律的不可缺少的工具，科學的經濟范疇，能夠更深刻、更正確、更完全地反映社會的生產關系。利用經濟范疇可以加深對經濟關系和經濟規律的認識，并用以進一步繼續探索和研究經濟關系發展運動中出現的新情況、新問題，考察和開拓那些未被認識的或未被完全認識的經濟領域。立足于當前的經濟范疇，研究未被充分認識的經濟現象，同時以此為基礎給予原有經濟范疇新的涵義，也有助于形成新的經濟范疇。

經濟現象的名稱用經濟范疇表述，經濟范疇的數量方面則通過數值反映。經濟指標是反映一定社會經濟現象數量方面的名稱及其數值。范疇意義上的經濟指標，需要以理論經濟學上的經濟范疇為依據。當前經濟形態不斷發展變化，國內經濟與國際經濟聯系日益密切。同時源于互聯網技術的不斷發展及新興科技成果的應用，新的經濟范疇以及經濟指標不斷出現，經濟指標也愈加系統化、程序化。我們需要對經濟指標作統一性規定，包括適用對象、計量單位、測量方法等，從而予以標準化和通用化。法律經濟影響評估指標，是一個兼具法學與經濟學雙重學科領域的范疇。在理論淵源上，其與經濟指標范疇是密切聯系的。但兩者存在著明顯的不同，經濟指標是一個關于自身問題的評估范疇，是研究和分析各種經濟現象的工具;而法律的經濟影響評估指標是一個關于法律與經濟交叉影響的評估范疇。作為科學有效的測度工具，它旨在通過衡量和測度法律對經濟的具體影響后果，其本質是實現法律影響后果評估的量化。

（二）法律經濟影響評估指標體系的建構

法律經濟影響評估指標體系是一個具體反映法律對經濟影響的指標構成的有機整體。它由一系列相互關聯、相互作用的指標構成。根據法律在經濟生活中的作用以及在時間、空間上的位置不同，與之對應的法律經濟影響評估指標體系可劃分為不同的體系。同時，在層層細分以及相互補充的基礎上，基于考核便利和管理優化的需要，按照相互獨立與聯系的建構原則，形成一個系統化的指標體系。關于法律經濟影響評估指標體系的內部不同層次的體系，是前后銜接、相互配套的。從實體與價值區分的角度，經濟影響評估指標體系既有實體型的也有價值型的，兩類指標體系相互配合、相互對應并各自衡量。本文對法律經濟影響評估指標體系將進行一種普遍意義上的建構，以提高指標體系的可接受性。關于法律經濟影響的形態，可以劃分為整體經濟運行的影響以及對市場主體的影響。在指標體系建構中，基于第一種類型的影響，指標體系可以劃分為宏觀性經濟影響指標、中觀性經濟影響指標與微觀性經濟影響指標;基于第二種類型的經濟影響，指標體系可以劃分為對企業的經濟影響指標與對居民的經濟影響指標。

指標體系的建構，必須追求一種整體的穩定性。盡管穩定性往往無法有效接納新出現的情況，但可以在建構之處進行抽象化處理予以應對。在此，結合以上兩類指標體系的內容，我們依據法律運行對經濟影響的范圍不同，將指標體系分為宏觀性經濟影響指標、企業發展的經濟影響指標、消費者的經濟影響指標三個維度（如表1所示）。具體來看，宏觀性經濟影響指標主要測度法律實施對宏觀經濟運行的影響后果，包括經濟增長速度、物價水平、市場機制運行等方面的內容。企業發展的經濟影響指標具體衡量和評價法律的制定與實施對企業發展帶來的影響后果，包括設立、經營、生產、銷售、注銷等各個環節。主要測度立法制定對消費者帶來的影響后果，包括對個人收入、消費選擇、投資理財等方面的影響效果。當然，在這四個指標的基礎上還可以進一步細分為具體的子指標。

（三）法律經濟影響評估指標體系的測度

法律經濟影響評估指標體系具體由多個一級指標和二級指標構成。這些指標之間相互依存、相互結合，形成了邏輯自恰、結構縝密的評估體系。指標體系運行需要有效的方法論支撐。指標體系測度方法主要涉及指標的權重設置、量化分析及信度效度審查等三方面問題。立法主體通過科學測度，有助于進一步實現評估結果的客觀性。

首先，指標的權重設置。由于法律經濟影響評估是極為復雜的活動。而且一部法律又通常會有多個面向的影響，相關評估會涉及多個不同指標，在不同類型法律評估中指標的選擇也存有差異。因此，科學設置不同指標的權重就成為評估成敗的關鍵[11]。應依據客觀、準確、便于操作的原則，選擇適合的權重設置方法，應對評估指標復雜、多樣性的要求，減少指標測量的誤差，有效保障評估的科學性。根據當下法治評估成熟的經驗與做法，我們可借鑒其中主流的德爾菲打分法作為指標權重的賦值法。從實用性來講，德爾菲打分法切實可行，易于操作，且獲得結果較為真實客觀。具體而言，德爾菲打分賦值法主要通過匿名評審專家打分賦值來獲得比較一致的權重結果。一般來講，首先匿名專家學者要對各項指標從重要到次要依次排序打分。在此基礎上，評估者整合匿名專家意見，并將打分結果轉化為具體數值。細言之，最重要的指標打10分，次要的指標打9分，再次要指標打8分，以此類推，排在最后一項打1分，得出每位專家對各項指標實際打分總和為相同的常數。最后再將各項指標的得分分別求和并分別除以上述打分總和與專家人數的成績，得出各項指標的實際權重[12]。但在多層次的評估指標體系中，采用德爾菲法無法直接比較處于不同層次的因子重要性。需要采用層次分析法，建立層次結構模型然后求解判斷比較矩陣的特征向量、并使其通過一致性檢驗（歸一化），從而實現對各層次最基礎因子的影響大小進行量化較[13]。

其次，指標的測量方式。法律的經濟影響評估指標體系的操作以追求結果的量化為導向。因而，評估主體首先要對評估指標進行數量化處理。依據指標的屬性不同采取差異化的方法，對指標的價值予以量化。然后在量化基礎上對指標進行統一數據處理，完成指標體系計算。具體來講，針對指標的具體量化問題，我們主要測度每項指標在實踐中產生的成本和收益。其中，法律實施帶來的積極經濟影響作為立法收益。法律對經濟發展的消極影響，則為立法成本。當然，法律實施究竟產生了什么樣的影響后果？是積極影響更大，還是消極影響多一些？對于這個問題需要從專業數據庫和有關調查問卷中來獲取結果。另外在市場價格中，一些經濟指標的價值也能得到反映和體現。如宏觀性的經濟影響指標中的經濟增長狀況和市場價格狀況的有關貨幣值，評估者就可從有關部門的統計年鑒和市場經濟的等價交換機制中直接獲取。最后，在獲得各個指標數值基礎上，立法主體要獲得最終的評估結果，還需要將這些數值加總，并通過成本收益角度進行比較。此時評估者可直接計算指標的成本和收益，獲得該法律實施的凈收益，以證明法律監管的有效性。當收益大于成本，說明立法產生了較好經濟效益。當收益小于成本時，則說明立法經濟效益沒有達至預期，需要進一步修改法律的有關內容，以提升法律實施的效果。