中國不完全城市化歷史溯源及戶籍改革新思路

李笑曉　支文

摘 要：《2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，中國人口城市化率已達到58.52%，遠高于常年保持在35%左右的戶籍城市化率。這相差23.2%的數值，意味著將近3億的龐大人口在城市工作生活卻沒有城市戶口，即享受不到市民待遇。其中，絕大多數為外來務工人員，也稱“新市民”。這將近3億的人口的流動而非轉移，這樣的不完全城市化現狀有其歷史淵源及政策路徑依賴。基于分析梳理，本文提出戶籍制度改革新的方向和思路，以期為相關政策起到參考作用。

關鍵詞：城市化；戶籍改革；人的城市化；福利公平

文章編號：1004-7026（2018）13-0046-03 中國圖書分類號：D631.42 文獻標志碼：A

在我國經濟發展過程中，戶籍制度逐漸演變為系統性政策，其功能也并非僅簡單地進行人口管理，在其基礎上依附有眾多福利政策，調節并分配著城鄉居民的利益與機會。雖然隨著社會的發展附著于戶籍制度上的福利逐漸減少，但是仍然有些不公平的制度性歧視政策依據于戶籍制度，如高考、社會保障制度等。所以，深刻審視我國城市化歷史以及戶籍制度的變遷可以更好的把握國情，制定更好的改革方案。二元戶籍制度對推動我國工業建設做出了巨大貢獻，是助推我國成為制造強國的強大動力。但是二元結構的弊端也開始越來越明顯，如果不進行改革勢必會影響我國的社會主義和諧建設。本文將重點剖析中國戶籍制度的歷史淵源及提出未來戶籍改革的建議。

1 城市化歷史溯源

我國城市化進程與我國經濟社會發展密切相關，所以在研究探討城市人口流動的同時必須要結合時代背景來考察。根據國家對人口流動的控制，建國后我國城市化進程大致分為四個階段。

1.1 城鎮化起步期，戶籍制度準備階段（1949—1957年）

1949年到1952年，我國政權剛剛穩定，對人口的管制相對寬松，人口管理主要針對敵對分子，或對國家安全有威脅的人群。1950公安部出臺了人口管理文件《關于特種人口管理的暫行辦法》。此階段全國人民城鄉往來相對自由，人口流動方向有農村向城市流動也有城市向農村流動。另外，當時實行“以糧為綱”，誰開墾誰享有的政策。因此，人口稠密地區如江蘇、浙江、山東等地的人口向西北、東北等地流動，以獲得土地。1949年我國絕大多數人口集中在農業部門，為傳統的農業大國，城市化率也僅為10.6%。隨著國內經濟社會的發展，城市化進城也被快速推動。尤其是從我國第一個五年計劃（1953—1957年）開始時，全民所有制企業的投資力度不斷加大，工業帶動城市對勞動力的需求，農村青壯年開始進城支援國家工業建設。在西北、華北、東北等工業項目建設重點地區吸引了大量農村工業移民。此時的農村，大量勞動力開始出現剩余，因為土地制度的改革兩部分原來不參加勞動的群體開始投入農業生產，即地主和婦女直接導致農村勞動力出現剩余[1]。

建國初期我國農業生產效率低，農民進入城鎮，從事農業的人數減少造成農業生產的糧食無法對城市快速發展提供支撐。為了有效控制人口流動，一些人口控制政策陸續出臺，如1951年《城市戶口管理暫行條例》，1952年《政務院關于勞動就業問題的決定》提出在農村多建水利設施、開墾荒地等措施，旨在解決農村勞動力過剩問題同時緩解城市居民就業壓力。1955年國務院發布《關于建立經常戶口登記制度的指示》并配合糧食統購統銷制度，使得沒有糧票、油票等生產生活資料的農民喪失了城市生活能力，進而限制其進城。1956年《國務院關于防止農村人口盲目外流的指示》要求農村限制農民盲目外出，積極開展糧食生產，同時也要求城市單位企業禁止招收農村人口。1957年底發布《關于制止人口盲目外流的指示》。控制人口流動的政策逐漸越演越厲，因此該階段城鎮人口比重雖然不斷增加，城市化率從1949年的10.6%上升至1957年的15.4%，但后期增長速度比較緩慢。

1.2 城鄉分割的戶籍制度正式形成，城鄉流動整體處于停滯階段（1958—1978年）

盡管在1958—1960年，城市化率在三年期間看似猛漲，從15.39%迅速升至19.75%。但究其實質是不符合客觀發展規律的城市化。因此在1961—1965年國家經濟社會進入調整期，城市化率逐漸回落正常。1966—1977年，人口城市化幾乎處于停滯狀態，甚至是反城市化現象。

1958年《中華人民共和國戶口登記條例》出臺，正式形成了全國統一的戶籍制度。該條例對戶口申請登記、遷移注銷、常住暫住等各項規則做了明確規定。再配合糧票、布票、副食品制度，將人口分為隔離的二元城鄉世界。1961年《關于城鎮人口和壓縮糧食銷量的九條辦法》發出后，國家先后出臺以戶籍制度為依據的配套政策，將糧食、燃料、教育、住房、醫療、保障、婚姻、就業等機會與利益的分配與戶口直接相連。從此，城市居民成為了上等群體，可以吃國家商品糧，農民群體只能自理。其他方面的生活條件、發展機會同樣偏向城市市民。此外，戶口身份長期固定并延續，成為了一種變相的世襲身份制度。1961—1965年，城市化率從19.75%回落至18%。1966—1977年城市化率長期停滯，因為上山下鄉運動以及大三線建設等，城市化率更是下降到了17.44%。

在此期間，政策的力度逐漸加強，1958年戶籍制度全面推行，1962年公安部發布《關于加強戶口管理工作的意見》表現出了對于人口遷往不同城市的不同態度：嚴格控制對農村遷往城市的人口；準予城市人口遷往農村；適當控制人口向大城市遷移。1964年國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，更是重申了“兩個嚴加控制”。因為大躍進和人民公社制度實行期間，糧食生產對城市提出更為迫切的人口縮減要求。1975年《憲法》修正案甚至未給予說明就取消了1954年《憲法》中“人民有自由遷徙的權利”這條規定。這也標志著中國公民自由遷徙的權利失去了法律保障。在之后修訂的憲法中依然沒有恢復人口自由遷移的規定。

1.3 城市化快速發展，戶籍管理不斷松動階段（1978—2000年）

1978年開始城鎮居民通過招工、高考、征兵等途徑得以增加。1980年“上山下鄉”運動結束，大量知青返城。此外，農村家庭聯產承包責任制的實行，使得農村剩余勞動力大幅增加，向城市流動的需求進一步激發。此階段人口城市化率從1978年的17.9%上升至2000年的36%。

在此期間的有關政策如下，1983年中央一號文件放寬了對人口的控制，對戶籍制度形成了一定沖擊。1984年 “自理口糧戶口本”，撕開了戶籍改革的第一個小口。此后，1984—1990年間有近500萬農民進城落戶，給城市造成了一定的壓力。因此，1989年國務院又出臺《關于嚴格控制“農轉非”過快增長的通知》以抑制城鎮人口過快增長。1992年公安部發布《關于實行當地有效城鎮居民戶口的通知》，俗稱藍印戶口，使一些外來人口獲得部分城鎮福利。1993年國務院召開會議將戶籍改革目標聚焦于小城鎮。1997年國務院批轉《關于小城鎮戶籍管理制度改革的試點方案》，1998年《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》“母系繼承制”被突破，戶籍制度進一步被突破[2]。

1.4 不完全城市化特征顯現，戶籍改革目標為城鄉福利均等化（2000年至今）

進入21世紀，隨著我國加入世界貿易組織，越來越多地參與全球化分工，國內出口與日俱增，迅速帶動了國內制造業的發展，進而對勞動力的需求不斷增加。人口開始從中西部大批量、遠距離地流動到東部沿海地區。

然而，大量勞動力的流動，給中國制造業提供大量廉價勞動力的同時也給社會和諧發展埋下了很多隱形成本。雖然在2011年我國城市化率首次突破了50%，使得我國從一個農業國轉變為一個城市國。但是，進入城市的農民工并不能享受到和城市居民一樣的福利，所以稱為不完全城市化或者是半城市化[3]。流入城市的農民在就業、教育、醫療、住房等領域被排斥在城市福利之外。盡管外來人口和本地市民生活在一個城市，由于依據于戶籍制度造成福利待遇的較大不同，中國城市仍然是一個巨大的二元社會。

在此階段，對于人口的限制逐漸放松，并開始強調城鄉福利均等化。2000年中央11號文件《中共中央、國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見》明確提出，農民進城可以自愿保留或退出其承包地及宅基地。2001年，國務院批轉《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》表明居民落戶小城鎮將不再受到限制，2010年進一步提出放寬地級市落戶條件。2014出臺《國家新型城鎮化規劃（2014—2010）》提出有序推進農業轉移人口市民化。2014年7月《國務院進一步推進戶籍制度改革的意見》提出，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。2018年3月國家發改委發布《關于實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》，要全面放開落戶限制，實現落戶1 300萬人。

2 新時期戶籍改革的新思路

新時期戶籍改革也面臨新的矛盾，首先我國農民尤其是近郊農民因為對土地收益的較高預期，并不愿意以放棄土地為條件換取城市戶籍。另外，雖然很多地方出臺了類似積分制等政策制度，但條件苛刻，對流動就業的農民并不適用，從而造成了吸收“精英人才”的城市落戶政策，落戶條件堪比國家與國家間的人才引進。但是一個城市不光需要各種高學歷、高技術的精英，還需要服務整個社會的勞動者。新型城鎮化的前提是“以人為本”，核心是農民市民化，實現農民自愿市民化且城鄉居民公平地享受改革開放發展成果就成為了現階段戶籍改革的主要目標。

通過對四個階段戶籍制度的演變與梳理，可以認識到我國目前面臨更加復雜多元的戶籍改革需求，做好分層分類農村轉移人口落戶工作，對于建設中國特色社會主義和諧社會具有重大意義。

分層是指對于大城市，中等城市和小城市，要針對不同城市的轉移壓力，作出不同的安置。目前小城鎮已經全面放開落戶限制，中等城市逐漸放寬，大城市依然嚴格限制外來人口落戶。這是因為大城市一方面資源豐富對外來人口的吸引力大，若貿然放開必然會導致城市壓力驟增。因此對于大城市落戶要分類進行。

分類是指大城市對于不同類別的外來人口逐步進行落戶安置。首先，應該重點解決長期舉家遷移的外來人口的落戶問題。這類人群在城市生活多年早已在各方面融入城市，但是由于苛刻的戶籍限制，始終沒有解決戶口問題。這類人群占到外來人口的20%左右，如白領、個體工商戶等具備城市生活經濟能力，并且行為習慣，生活方式等方面基本市民化的人群。其次，對于新生代農民工的落戶給予一定比例的放開。新生代農民工不同于老一代農民工的思維習慣，他們更渴望融入城市并且也更有能力融入城市[4]。

對于農村轉移人口落戶安置，我們不應該單純地功利性考慮其年齡、學歷、專利、獎項、投資等因素，因為這樣篩選出來的轉移人口必定是精英階層，而城市化發展不光需要高層次人才，對于服務型的人才也是需要的，讓他們在城市穩定生活對于提高其服務水平同樣具有很大作用，如月嫂、保姆等。所以我們對于轉移人口的條件設定可以更多考慮其家庭的就業年限[5]。

3 結束語

目前戶籍改革困難重重，其主要原因在于利益結構的沖突。地方政府對于安置外來務工人員的動力小，壓力大，因為外來人口的涌入無疑會對城市的教育、醫療、住房、基礎設施等產生更大需求。所以推動戶籍制度改革不僅需要有智慧的政策出臺，還需要有壯士斷腕的勇氣和決心。但是這場攻堅克難的改革也勢必會惠及億萬家庭，讓中國更加和諧安定。

參考文獻：

[1]唐茂華.建國以來中國城市化的階段性特征及其展望[J].蘭州商學院學報，2008（12）：61-66.

[2]劉生.中國農村人口城鎮化制度變遷研究[J].復旦學報（社會科學版），2014（4）：54-62.

[3]吳業苗.戶籍制度改革與“人的城鎮化”問題檢視[J]. 學術界，2016（4）：46-57.

[4]任遠.人的城鎮化：新型城鎮化的本質研究[J].復旦學報（社會科學版），2014（4）：147-151.

[5]李鐵.新型城鎮化路徑選擇[M].中國發展出版社2016（第一次出版），280-299.