西藏農地金融化的基礎條件與實現路徑研究

衡霞 王茜

摘要 西藏農牧民有較高的農地流轉意愿，但農地經營權抵押業務量非常小，難以滿足西藏社會經濟現代化發展的需要。不論地租理論、金融結構理論，還是現行的法律法規，以及較為充分的地方實踐均表明，西藏已經具備了農地金融化的建構基礎。然而由于農地確權難、傳統金融機構的制度慣性、政策供給與需求的不匹配等造成了西藏農地金融化的現實困境。對此，要加快完成農村土地確權頒證、組建政策性金融平臺、制定農地金融支持政策和建立農地金融風險防范制度等構成了西藏農地金融化的基本內容。

關鍵詞 農村金融制度；農村土地經營權；抵押貸款

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）22-0221-06

Abstract Farmers and herdsmen have a higher willingness to farmland in Tibet， but the mortgage business of farmland management is very small， it is difficult to meet the needs of Tibetan modernization. Theory and practice show that Tibet already has the construction foundation of agricultural land financialization. But there are so many difficulties， for example， the rural land rights are hard to confirm， institutional inertia of financial institutions， policy supply and demand mismatch. So the basic contents of farmland financialization in Tibet include to expedite the completion of the rural land confirmation， to form a policybased financial platform， to draw up the financial support policies for rural areas， to establish a system for preventing financial risks in rural areas and so on.

Key words Farmland financialization；Farmland management rights；Mortgage loan

農地三權分置，不僅要重視土地承包經營權登記確權工作，保障農民土地權益不受侵害，還要關注農業現代化進程中農村可持續發展的效率與質量問題。也就是說一方面要深刻反思農地三權分置“為了誰”的價值訴求，還要積極謀劃“怎樣實現”的路徑選擇問題。農地所有權、承包權、經營權分離，最終目的是盤活農村土地要素，推動農業經濟快速發展，實現農戶收入的穩定增長。盤活農村土地要素的關鍵在于農地可以抵押、信托和證券化，即要農地金融化制度作為保障。重慶、貴州等地積極探索農地經營權的金融化路徑，相繼創造了地票、農地入股等創新性金融產品，完全符合十八屆三中會提出的“發展普惠金融，鼓勵金融創新，豐富金融市場層次和產品”，農地金融成為普惠金融體系的重要組成部分。

農地金融作為一項制度創新，不僅可以實現農地經營者把承包經營權和土地附著物的收益權作為信用擔保的抵押物向金融機構融資，以解決農地經營者生產資金不足的困境；抵押所得款項還是債務人的生息資本，在解決債務人資金困境的同時也實現抵押款項的剩余價值。自羅劍朝等[1]提出農地金融制度建設的關鍵是制度設計而不是具體操作和資金問題以來，學界嘗試從法律角度[2-3]、國際比較與經驗借鑒角度[4]、實踐探索角度[5-6]等方面對我國農村以農地經營權抵押為核心的農地金融制度進行研究，發現我國農村金融體系長期圍繞城市化和工業化的制度設計導致農業發展資金大規模流向城市，再加金融機構大量撤銷農村分支機構和資金使用的離農傾向，使得農業融資渠道匱乏，“三農”問題始終無法解決。這種現象不僅在我國東中部地區廣泛存在，在西藏自治區也是長期面臨的難題。高偉[7]認為，當人均GDP小于500美元時，農地以農民自營為主；當人均GDP超過 1 000 美元時，農地的商業運作和市場價值體現，農地流轉成為農村經濟和農業發展的現實需求。從西藏2015年的人均GDP來看，拉薩市已經達到11 177.99美元，昌都市在全區7個地級市中排名墊底，但也達到2 991.16美元[8]。由此可見，西藏自治區農地大規模流轉已經具備現實基礎。然而，從2015年西藏農村土地流轉情況來看，農地流轉率僅為3.2%，遠遠低于全國30%的農地流轉率[9]；從金融機構的布局來看，由于西藏地廣人稀和農牧民的儲蓄觀念淡薄，鄉鎮一級的分支機構非常有限，而且五大行也沒有全部在縣城布置營業網點；從農地確權頒證情況來看，截至2017年初僅完成4.764萬hm2耕地（耕地總面積為23.127萬hm2）的確權[10]。顯然，長期不明晰的農地權屬關系和特殊的自然原因均是金融機構不愿意過多介入農地抵押的重要原因。

根據《西藏自治區農村土地（耕地）承包經營權確權登記頒證工作實施方案》，西藏將在2017年全面完成農村承包地確權工作，三權分離即將成為現實；而且不論是實地調研還是學者的定量分析[6]，均顯示西藏農牧民有非常強烈的農地流轉意愿（盡管截至目前全區農地流轉率僅為3.2%）。面對如火如荼的農地確權登記和農地流轉意愿，西藏自治區僅僅在曲水縣和米林縣成功開展了農地經營權抵押貸款，顯然農地金融嚴重滯后于當地農村經濟發展的現實需要。鑒于此，筆者基于相關理論基礎，探討西藏建立農地金融制度是否必需、目前是否已經具備農地金融制度建立的條件、如何構建等問題，為推動西藏農地金融發展提供參考。

1 西藏農地金融化的基礎條件分析

1.1 理論基礎

地租理論認為，農地所有權與經營權分離是地租產生的必要條件，只有當兩者分離時，農業資本家才能從大土地所有者那里租賃土地并雇傭農業工人進行耕種，最后形成的平均利潤由農業資本家所有，而超額利潤則由地主所有。由此可見，三權分置后，農牧民成為農地的實際持有人，流入方成為農業資本家，在不改變流轉土地使用性質前提下，農業的弱質性使得農業資本家的獲利空間有限，農牧民的絕對地租收入也相應不穩定。對此，根據馬克思提出的收益資本化處理途徑，即把任何一定的貨幣收入看成一個想象資本的利息[11]，也就是說，把土地能夠帶來的收益權利進入市場流通并自由交易，成為生息資本，形成土地抵押、信托、證券化等外在形式，從而實現農地的貨幣化和資本化，即農地的金融化。

金融結構理論認為，在欠發達國家的經濟發展初期，金融機構及服務的主動供給將先于經濟主體的需求，以金融杠桿提升金融制度效率，但是由于金融抑制和金融約束原因，政府有必要適當干預資金的市場配置，允許民間金融有租金獲得機會，從而規避道德風險和逆向選擇給金融機構帶來的市場風險。正如戈德史密斯的研究結論一樣，金融資產和機構越來越多種多樣，那么金融活動表現出的經濟影響力就會越大，經濟也會因金融的分支而更快發展[12]。與我國其他地區已經逐步建立健全的農村市場體系相比，西藏農村市場化程度嚴重滯后，再加上市場主體自身能力不足和薄弱的區域經濟基礎使得農牧民沒有金融工具和金融機構服務的需求，政府必須要從宏觀調控的角度出發進行引導，使現有各大金融機構和非銀行金融機構體系主動服務于地廣人稀的農牧地區，尤其要服務于以農地經營權為抵押的貸款需求。

農業信貸補貼理論認為，由于農戶儲蓄能力和商業資本進入農村的動力不足，導致農村地區發展資金不足，從而對外部資金產生過度依賴，具有農貸資格的金融機構和具有擔保資格的非金融機構無法成為農牧民和金融機構的有效中介。在西藏，農村經濟的發展長期依賴于國家的轉移支付，通過非營利的政策性金融機構對各類涉農資金進行合理分配，將大量低息資金注入農村，使農貸項目成為農牧區經濟發展的重大內容。盡管截至2016年末全區存款余額突破4 300億元，涉農貸款余額達857.4億元，扶貧貼息貸款余額429.3億元[13]，但仍然滿足不了78.61%的農牧民貸款意愿，尤其是高中學歷以上文化程度和貧困家庭以外超八成中青年人群有強烈的貸款意愿[5]。由此可見，以農地三權分置為契機，以農地經營權為抵押的信貸補貼制度建構對西藏農村經濟發展具有重大意義。

從理論上講，農村土地所有權、承包權和使用權分離了，那么土地的使用應當可以轉讓，農地經營主體在轉讓期內擁有農地“產權”，因而也可以有特定許可的抵押權利，從而提升土地資源的優化配置，實現土地所有權和使用權價值的最大化。赫爾南多·德·索托[14]認為，發展中國家的財產因無法流動而成為僵化的資本，嚴重抑制了其在資本市場上的融資能力，這也是這些國家人民因財產權及權能缺失引發貧窮的主要原因。但要實現農地經營權的財產化，和集聚資金、分散風險和配置土地資源的功能，就必須要有完善的農地金融制度作支撐。

1.2 法理基礎

《農村土地承包法》第49條明確規定不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，承包經營權人可以轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式處分經營權，但以家庭承包方式取得的經營權則不允許抵押。隨后出臺的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》均秉承了《農村土地承包法》的立法原意，將以家庭承包方式取得的農地經營權抵押行為視為無效。雖然2007年頒布的《物權法》一方面繼承了《農村土地承包法》中關于招標、拍賣、公開協商等方式承包荒地等農村土地，依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規定，其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”[15]；但另一方面又對上述法律法規進行了一定的完善，即除家庭承包的耕地以外，林地、自留地、宅基地等家庭承包地可以抵押，這表明農地金融化的范圍在“家庭承包”的概念上進行分化。

2008年中國人民銀行和中國銀監會聯合發布的《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》中提出，要在中部6省和東北3省選擇糧食主產區或縣域經濟發展有扎實基礎的部分縣、市，開展農村金融產品和服務方式創新試點，試點范圍包括原則上凡不違反現行法律規定、財產權益歸屬清晰、風險能夠有效控制、可用于貸款擔保的各類動產和不動產，都可以試點用于貸款擔保。雖然該意見中并沒有對不動產的類型進行明確，但給予了抵押貸款的法律適用空間，即農地可以成為擔保的財產。隨后由中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會等4家機構聯系印發的《關于全面推進農村金融產品和服務方式創新的指導意見》中，首次提出了“在不改變土地集體所有性質、不改變土地用途和不損害農民土地承包權益的前提下，探索開展相應的抵押貸款試點”，這就意味著農地抵押貸款政策的放開。

2016年10月出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》提出，“經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。……支持新型經營主體提升地力、改善農業生產條件、依法依規開展土地

經營權抵押融資”[16]。由此可見，農地經營主體不再受制于家庭承包戶的法律約束，在土地使用期限內可以實現土地入股、托管等金融化路徑，農牧民依法享有集體承包土地的括使用、流轉、抵押和退出的各項權能。然而，上述權能長期缺乏金融化路徑，未能實現財產化。雖然“三權分置”避免了市場交易成本過高而抑制交易，并將農村土地的部分權利賦予那些最為珍視它們的人[7]，符合了契約安排的最佳狀態，但仍然需要健全的農地金融制度做保障。

2017年中央一號文件提出，支持金融機構增加縣域網點，加大服務“三農”力度，深入推進承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點，鼓勵“三農”專項金融債，并積極推動農村金融立法。這是繼2015年8月國務院出臺《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》后，農村承包地經營權再次獲得國家的財產權認可，既然農地具有財產權屬性，那么它就可以同其他財產一樣獲得均等的抵押機會。盡管中央一號文件和“指導意見”是戰略層面的，但已經為農地經營權抵押貸款提供了法規依據，為農地金融化指明了方向。

農村土地抵押權是農地三權分置后農民權能的重要組成部分，以農地為抵押品的資金融通活動構成農地金融的法律依據。《擔保法》《物權法》和最新的農地政策均承認四荒地經營使用權的抵押功能，但所構成的農村產權交易體量太小，影響了農地財產權收益的最大化預期。雖然有人擔心農地經營權抵押將可能使“土地成為別人的”，從而使農民喪失土地承包經營權，但是若農地使用權簽訂長期合同并付清全部租金，則可以通過土地的未來收益進行抵押，或轉讓農地經營權的方式來清償債務，則不會侵害農民的土地權益。由此可見，建立健全農地金融制度對于保障農民合法權益和促進農地使用權流轉，進而增加農民收入是有法律依據的。

1.3 實踐基礎 耿傳輝[12]認為，“現行農村金融體系的問題出在這一體系的上下兩頭：在這一體系的最上層缺乏一個適合農業特殊需要的宏觀信用制度安排，在這一體系的最下層缺乏一個與農民具有親和力的信用組織，這樣，由于兩頭懸空，現行農村金融體系在市場經濟中就處于一種無所適從的狀態。” 盡管如此，為了創新農村金融制度，許多地區進行了積極的實踐探索，借此推動農地利用效率，實現基層政府的多元農業目標，也為西藏農地金融化提供了經驗借鑒。

早在1988年，貴州省湄潭縣就已經開展土地抵押融資實踐，通過各級政府資金的大力支持而組建了專門從事土地融資的金融機構，其運行資金主要來源于政府投資、貸款和同行業拆借，看似資金來源較多，卻很少真正落實，導致其運轉成本高、穩定性差，土地金融公司幾乎承擔了全部金融風險；其抵押貸款范圍限定為非耕地資源，雖然規避了農地流轉所帶來的社會風險，但其業務受到中央和地方政府的雙重干預，導致土地金融公司的業務重心發生偏差，所發貸款難以收回，被迫于1997年撤銷。盡管如此，湄潭縣的農地金融改革試驗至少為后來者提供了部分經驗啟示，如農地抵押融資公司必須具有政策性、開展農地金融的機構可以是銀行金融機構也可以是非銀行金融機構體系、農地經營權抵押風險需要事先防范等。

另一個最著名的農地金融實踐案例就是重慶市的地票制度。2008年重慶市經中央同意，啟動了地票交易試點，農地抵押權的流程規定內村集體組織內處置農地承包經營權，如果不能處置再由農村資產經營管理公司對抵押農地進行流轉；農地抵押權人限定為銀行和擔保公司及其他非銀行金融機構。這在農地產權不明晰的情況下，地票作為有價證券，可以作為融資質押物，為農民貸款的資產抵押評估提供參考；同時地票還將土地使用權視為一種用益物權，使閑置的“不動產”變成一種“虛擬動產”，農村土地要素自由流動為農民自愿有償退出農地承包經營權開辟了一個制度通道，既增加了農民的收入，保障了農民的權益，還落實了土地的用途管制。但是地票適用的范圍基于局限于農村集體經營性建設用地，而且是遠距離的大范圍置換，對農村耕地的借鑒性較差。新的一個實踐案例來源于吉林土地收益保證貸款模式。2014年初，吉林省率先開展“土地收益保證貸款”的融資試點，即農民將土地承包經營收益抵押給地方政府主導的公益性融資平臺——縣級物權融資公司，再由公司為農民貸款提供擔保。如果貸款人還不上錢，則由公司墊付，但土地將由公司流轉，轉包收益的2/3用于土地貸款的還款，1/3留作生活費用；當農民正常還款后，物權融資公司與農民達成的土地收益保證貸款合同自動解除。該模式的最大特點在于農地抵押融資的強制管理，避免債務人喪失土地承包經營權，破解了農地融資困境，但吉林省的物權融資公司并非是正規的融資擔保公司，而僅僅是為農地融資提供服務的擔保機構。

西藏自治區曲水縣才納鄉白堆村作為試點村莊，率先于2015年完成土地確權，農民隨即利用土地經營權抵押貸款，該村首批27戶農民領到了128.5萬元貸款，用于購買生產、生活所需或經營小生意，成為西藏農民土地承包經營權抵押貸款的第一批受益者[17]；2016年10月林芝市也在米林縣南伊鄉南伊村發放了首筆農村土地承包經營權抵押貸款。西藏農牧民通過農地經營權抵押貸款，將原本“沉睡”的農村土地變成“活錢”，拓寬了農牧民的融資渠道，激活了農村土地的經濟價值，還進一步提升了農牧民的社會信用。西藏農村的農地金融化探索，實現農牧民群眾的土地從不動產資源到資金的貨幣化和土地資本化，促進了農地經營權在更大范圍內的優化配置和農牧區的繁榮穩定，尤其是在扶貧攻堅戰中發揮了重要作用。

顯然，多元化農地金融模式探索的核心均是以土地為媒介進行的金融制度安排，土地經營權及地上附著物的收益權成為信用擔保的抵押物，短期的土地經營權抵押貸款是主要的業務形式，農地信托和農地抵押債券均在農地抵押的基礎上展開。各地的實踐探索為西藏農地金融制度的建立健全奠定了基礎，并且符合法律規范和理論基礎。然而，西藏的金融機構與其他地區一樣具有離農化傾向，致使部分農牧區出現了金融服務空白；政策性金融明顯缺位，致使各地的土地經營權抵押依賴于單一的商業性金融機構，導致農業龍頭化企業和農業生產大戶的貸款在審批環節就被擱置。雖然集管理權與經營權于一身的市縣政府往往會成為農地使用權市場的博弈主體，西藏卻并未出現其他地區那種“與民爭利”的現象，但是西藏農牧業的弱質性遠遠高于內地農業，一方面西藏農牧業在地域廣闊的雪域高原用傳統方式經營，自然風險成為市場化程度較低農地金融化的最大障礙；另一方面受傳統觀念影響，絕大多數西藏農牧民把土地看成是自己的私有財產，對于金融化的土地缺乏安全感，因此農村土地貨幣化、資本化與證券化的意識非常淡薄，盡管在西藏幾乎不存在農牧民信用問題，但是基于成本與風險考慮，金融機構還是止步于西藏農地金融業務。

2 西藏農地金融化的現實困境

從上文的分析來看，西藏農地金融化已經具備基礎條件，通過農地金融化來推動農地市場化配置將有助于實現農業現代化和農牧民脫貧增收。然而，由于西藏農村土地三權分置現實困境和金融機構的風險預期使得西藏農地金融化進程尤為緩慢。

2.1 農村集體土地確權難成為農地金融化的關鍵障礙 2017年國務院辦公廳印發了關于完善農村土地所有權承包經營權分置辦法的意見，要求農村土地三權分置時一定要堅持集體所有，嚴格保護承包權，加快放活經營權，但前提是要明確三大權利邊界，確權成為三權分置政策執行的必備條件。然而在西藏，確權難將有可能成為三權分置政策失靈風險產生的導火線和農地金融化的關鍵性障礙。首先，人員編制不足。從西藏自治區國土資源廳來看，20年前成立時核定了700多人的編制，盡管每年有一定的增加，但是到目前為止也沒有突破1 000人的規模，卻要服務于120萬km2的土地，有些村莊只有幾人戶，卻距離鄉鎮有數百公里之遠，工作難度巨大。其次，工作人員專業技能欠缺。現有編制中的工作人員大多為中專文憑，而且還不是專業技術人才。盡管長期的援藏活動為西藏帶來許多先進理念和人才，以及每年選調了部分土地管理的大中專畢業生，但援藏人才因為氣候、語言和工作的臨時性等問題，只能做一些基礎性的辦公室工作，而選調生則往往被充實到基層，確權所急需的專業技術人才尤為欠缺。第三，農牧民的觀念問題。自“三個長期不變”政策出臺以來，農牧民將長期不變視為土地“私有”的根本性政策，而確權則會縮短其土地擁有年限，導致部分農牧民不愿意確權。第四，歷史遺留問題。以堆龍德慶縣為例，由于拉薩的城市化進程快速推進，周邊村莊人口由最初的的幾戶到現在的數百戶，有些外來戶根本沒有落戶資格卻在此建房、生產生活，宅基地所有權、集體土地所有權、承包經營權等與藏民對土地的傳統認識交織一起，涉及諸多的人和部門，再加上民主改革時期對部分農村土地頒發了國有土地權屬證明，使得部分地方的農地確權工作艱難推進。如果沒有清晰地界定出農村土地的權利與權能邊界，就無法使廣袤的農村土地要素自由流動起來；但如果強行在歷史遺留問題上進行農地確權，又有可能引發社會穩定問題。由此可見，權屬關系難以界定的現狀直接使得農地金融化難以實現。

2.2 傳統金融機構的制度慣性使得農地金融化平臺匱乏

從西藏的金融機構分布來看，國有四大銀行和郵政儲蓄銀行、國家開發銀行均在西藏設立有分支機構，以及1960年為打擊和限制農牧區高利貸活動而在農牧民“自愿互利”的基礎上成立了農牧信用合作社；從西藏的非銀行金融體系來看，保險業機構、證券業機構、擔保業機構、信托投資機構均有布點，但是均沒有開展圍繞農地開發、生產、經營為內容的資金融通業務。根據國務院印發的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，西藏農業銀行聯合試點的曲水縣出臺了《曲水縣農村土地承包經營權抵押貸款試點工作實施方案》，以農村土地經營權為抵押品，開展農地抵押貸款，并發放貸款數百萬元，但這種金融化機制并沒有在西藏得以廣泛推行，甚至在拉薩市的其他區縣也并沒有貫徹。在曲水縣白堆村，農民以政府全額注資的征信基金為擔保成功在農業銀行貸款的抵押品是具有“兩證”的房屋所有權而不是農地經營權。農業銀行作為西藏試點農地經營權抵押的唯一銀行，仍然不敢放開相關業務，一方面是銀行沒有農地抵押的具體規定，完全參照其他貸款政策（如“誰放誰收”），并且基層銀行網點的貸款權限已經上收，因此如果嚴格執行政府試點要求將給地方銀行帶來經營風險；另一方面農地資產的期限長、額度大，如果放開抵押業務，銀行可能面臨資金流動性風險；再加上西藏特殊的人文環境，農業銀行盡管得到上海督察組的政策釋疑卻仍然不愿意大量開展農地金融業務。作為西藏成立較早的農村信用合作社卻與全國其他地方的農村信用合作社一樣出現了“離農化”傾向，不僅逐漸取消基層網點，還將業務重點轉向城市，使得部分農牧區出現了金融服務的空白；在已經成立的3家擔保公司中，僅有一家為政府控股，但其業務也基本集中在試點縣范圍內，其他地區的農地金融化業務并沒有得到有力支持。由此可見，傳統金融機構的制度慣性和非銀行金融體系對商業資金的安全性、盈利性和流動性要求使得西藏農地金融化進程緩慢。

2.3 積極的政策供給并未得到市場的積極響應

西藏農村土地制度改革基本與全國同步，當中央出臺“三權分置”的戰略安排后，西藏也積極完善《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的實施方案》，推動西藏農地經營權流轉，促進農地資本化、金融化，它符合地租理論關于土地租賃的核心界定。截至2015年底，全國家庭承包經營耕地流轉面積2 980萬hm2，占家庭承包耕地總面積的33.3%，流轉合同簽訂率達到67.8%[18]，這表明農民對放活農地經營權有較大意愿，“三權分置”將助推農村經濟發展現代化。在西藏，農牧民因為農業比較效益低或農業指導政策的多變性（以前強調化肥對提高產量的作用，基層組織大力推廣化肥、農藥的使用，現在則強調無機的綠色生產，嚴禁農牧民使用化肥、農藥，導致農作物產量下降）而選擇粗耕或無償流轉給親戚朋友耕種，雖然撂荒情況并不突出，但農作物產量下降、農地要素市場化水平較低，以至于農地流轉率僅為3.2%。盡管當地農牧民對農地流轉的意愿非常強烈，卻囿于差異化的政策供給和特殊的自然環境，農地市場化配置程度非常低。地租理論認為，土地租賃關系產生的重要前提在于市場機制下實現土地所有權與經營權的分離，只有通過成熟的市場機制長期作用，才能通過土地使用者與所有者的競爭而形成地租價格，即級差地租、絕對地租和集體投資土地所獲得的補償價格。通過市場化流轉，農地的事實所有者將用益物權讓渡給實際經營者，實現土用益物權與使用權的分離，使得并不具有價值的土地經過不同經營者生產投入和經營而產生不同的級差地租，土地所有權商品化后進一步提升了土地的效能。然而，西藏較低的農地市場化程度消解了積極的政策供給效應，弱化了農地金融化的市場基礎。

2.4 農地金融風險成為農地金融化的現實障礙

西藏農牧民因為宗教信仰的原因而具有較高的信用度，即使沒有法律的約束也能及時歸還銀行信貸，但這并不表明西藏農牧民不會產生道德風險。在昌都發生過貴重物品抵押期滿，農牧民不能按期履行合約時，銀行將拍賣抵押物，但部分居民會在數年后，以抵押物為祖傳或升值為由要求銀行返還。顯然，對于農牧民來說，習俗與慣例更具有違約懲罰作用，也正因為如此，直接導致當地的許多金融機構不愿意將農村土地抵押業務納入金融活動范圍。與此同時，對金融機構來講，農地作為抵押品的風險更大。一是農地的社會保障功能使金融機構放大了風險預期。土地是農民賴以生存的重要保障，當其用土地承包經營權抵押所得到的資金從事經營活動失敗時，政府將有可能強制將土地歸還農民經營，金融機構的抵押物處置權消失。二是農地權屬在市場化配置時出現變更，致使金融機構缺乏農地金融化的法律依據。根據物權法，農地承包經營權是用益物權，而市場化配置所形成的權利卻是債權，當面臨法律糾紛時，具有農地抵押債權的金融機構卻并不一定是最后的“勝利者”。三是分散的家庭聯產承包經營模式進一步放大了農業的弱質性，加劇了農業自然風險、市場風險和金融風險的疊加，直接導致了農村金融的持續萎縮。四是金融機構也是“理性的經濟人”，利潤最大化是其存在的核心目的，而農地金融化作為政府的強制性制度供給卻與金融機構的“非普惠性”產生了沖突，這也成為各類金融機構接受政治任務卻不開展實際工作的重要原因。

3 西藏農地金融化實現路徑

西藏農村人均耕地面積0.067 hm2，糧食年均產量逐漸突破百萬噸大關，但仍然沒有實現糧食的完全自給，尤其是在發展凈土產業的理念指引下，農牧業的現代化水平停滯不前。再加上近年來農區外出務工農民的比例逐年攀升，農地撂荒和廣種薄收現象較為突出，農村土地急需向大戶和規模經營主體流轉，以提高農地利用效率。然而，西藏獨特的氣候環境和土壤肥力抑制了大多數農業投資者，再加上金融機構的支農力度較小和政策性金融的“邊際遞減效應”，通過盤活西藏農村土地要素以實現農牧民脫貧增收意愿的可能性受到極大約束。因而，從發藏農地金融化的必要性與基礎條件來看，實現西藏農地金融化顯得尤為必要和迫切。

3.1 加快完成農村土地確權頒證 農村土地產權與主權的商品化、貨幣化和資本化是農地金融制度建立的基本前提，任何一個過程出現失誤都將影響農地金融制度的建立。農村土地產權包括所有權、承包權、經營權，根據產權經濟學理論，農村土地產權的各項權能與具體用途上的權利可以分割。從目前的三權分置政策來看，除所有權以外，承包權和經營權均可以轉讓，農村土地已經具備貨幣化基礎。馬克思曾說過，“土地的購買價格是按年收益的若干倍來計算的，是地租資本化的另一種表現。實際上，這個購買價格不是土地的購買價格，而是土地提供的地租的購買價格。它是按照普通利息率來計算的”[11]。農村土地既然可以轉讓，就一定有價格，因而就是資本化的過程。西藏農村集體土地、集體林地、耕地的確權登記工作基本于今年全部完成，部分地區已經實現了農地經營權的抵押貸款，但是農村集體建設用地和宅基地的確權登記卻面臨較大困難。比如拉薩市，有些縣遇到農地2次確權差異問題，1983和2015年的測量工具不同導致測量結果不同，農牧民因投親靠友而非法建設和使用耕地導致現有土地無法確權等。對于金融機構來說，接受農地經營權抵押的基本條件在于清晰的權屬關系和抵押物的流動性，但目前西藏還未完全具備這2個條件。因此，創新性完成農村土地確權頒證和三權分置將是西藏農地金融制度建立的關鍵性環節，否則金融機構將難以準確評估農地價格并完成授信，農地也就難以成為貨幣化的生息資本，農牧民的家庭經營性收入水平提升也就難以實現。

3.2 組建政策性金融平臺

農地金融制度作為一項制度安排，其績效取決于當地的農村土地市場、社會保障水平和農業保險狀況。西藏農村土地市場化程度較低、農業保險覆蓋率不高和農地經營主體金融需求不足等現狀決定了組建政府性金融平臺的必要性。一是由依托現有金融機構開展農地經營權抵押貸款業務逐步向成立政策性的農村土地抵押信用合作社轉變。對此可以借鑒德國模式和西藏已有的凈土公司發展模式，鼓勵全區農牧民和農地流入方加入土地抵押信用合作社，合作社可以根據社員資金需求量抵押土地，也可以事先將土地捆綁發行債券，從而解決農牧民發展生產的資金不足困境。二是重構基層農村金融體系。依托農村土地抵押信用合作社，重構“鄉鄉信用社、村村信用站”的金融服務網點，對接各大金融機構的存貸款業務；鼓勵各大金融機構在鄉鎮建設營業網點或代理點，解決農牧民信息不對稱和金融機構運營成本過高的問題，竭力為農地經營權抵押提供優質、快捷的金融服務。與此同時還要進一步放寬農村金融準入門檻，積極發展適合西藏農牧區農地經營權抵押貸款的村鎮銀行、互助合作金融組織和非銀行體系的金融機構，支持、引導各類金融機構真正扎根農村、服務于農地經營權信貸。三是創新農地金融產品。農村土地只有貨幣化、資本化，才能成為農牧民的生息資本，因此，可以借助大數據、互聯網平臺推薦農牧民使用京東的“3F”戰略和阿里巴巴的“小額信貸”等創新性金融產品，解決融資難的困境，以及推動政策性金融機構的貸款產品創新，甚至包括建立農業發展基金、農地經營權抵押擔保公司、農地經營權抵押債券等，支持西藏農牧業現代發展。

3.3 制定農地金融支持政策

多年前，中央就制定了“多予、少取、放活”的“三農”工作方針，其中“多予”是重點、“少取”是前提、“放活”是根本，這一方針也成為我國涉農財政稅收政策的核心，包括給予開展農地抵押貸款的政策性金融平臺和機構以稅收優惠和減免政策，以及利潤補助，從而鼓勵其積極創新農地金融產品，廣泛提供以農地經營權及附著物為抵押物的貸款。由于農地金融的脆弱性特質，地方政府在各類金融組織開展農地金融活動時，應當與成熟的大型商業金融機構的監管政策進行適當區分，否則會影響其從事農地金融活動的積極性。其次，針對農牧民居住分散、農牧區經濟密度低和金融機構服務成本高、覆蓋能力受限的特點，各級政府有必要向農牧民開展農地金融意識和行為培訓，增進其對現行土地和法律法規的了解，使其主動開展農地經營權的抵押融資活動，增加家庭收入；有必要向銀行金融機構和民間金融組織宣傳農地經營權抵押融資的政府支持政策，有助于提升農村地區正規金融機構及其管理人員“吸儲外放”的行為與動機，使信貸獎金更多地向農村地區進行配置[12]，以彌補金融資源的“嫌貧愛富”和金融機構進入“不情愿”的農地信貸領域，促進農地金融的有效供給。最后要加大對新型農業經營主體的財政支持。西藏要改變傳統農業的種植方式，需要借助新型農業經營主體的現代農業經營方式，而農地金融制度與農地流轉需求的不匹配使得許多農業投資主體望而卻步。對此，有必要由農業、財政、教育、人社等部門聯合出資，定期對新型農業經營主體進行專業技能培訓、金融知識培訓，鼓勵其勇于向金融部門貸款，擴大生產規模，引進先進生產技術，從而促進西藏農業現代化和農業產業結構的轉型升級。

3.4 建立農地金融風險防范制度

在西藏，農業的自然風險遠遠高于市場風險，若開展農地金融活動，則極有可能給金融機構和擔保組織造成極大的金融風險。對此，作為政策性的金融平臺要積極承擔金融活動規劃引領與相關政策制定的責任，防范政策性金融平臺的農地金融風險，減小非政策性金融機構的農地金融風險。在貸款資金用途上，只對農業經營主體的生產活動予以農地經營權抵押貸款，但從西藏特殊的生產環境來看，農牧民基于生活和小生意需求的貸款也可以作為農地經營權抵押貸款用途； 在農地抵押人必須具備的條件上，不必采取其他地方實行的“有穩定職業或穩定收入”“經發包方同意”等條件，西藏農牧民即使不從事農牧業也會在蟲草季節采集蟲草或從事非農產業，宗教信仰使其具有較高的社會信用，絕不會因為小額信貸而使自己在宗親、信徒面前抬不起頭；在抵押標的上，針對目前金融機構擔憂的金融風險和政府擔憂的農牧民權益保障問題，需要事先對農民經營的土地收益進行評估，對流轉土地的租金支付方式進行創新，比如要求農地流入方將未付的剩余合約年限租金（通常是一年一付）以風險保障金的形式存入指定金融機構，從而促進金融機構和擔保組織積極開展工作農地經營權及附著物的抵押貸款；在農地抵押權糾紛處理上，根據《物權法》第195條，一旦出現“債務人不履行到期債務或者發生當事人約定的實現抵押權的情形，抵押權人可以與抵押人協議以抵押財產折價或者以拍賣、變賣該抵押財產所得的價款優先受償；抵押權人與抵押人未就抵押權實現方式達成協議的，抵押權人可以請求人民法院拍賣、變賣抵押財產”，從而無須經過訴訟程序即可處理好抵押權人與抵押人之間的糾紛。只有嚴格農地金融的抵押信貸事項和行政管理制度，才能有助于金融機構降低農地金融風險的發性范圍和程度，從而促進較為落后的西藏農業現代化水平，實現農牧業收入的穩定增長。

總之，農村土地金融化作為一項創新性制度安排對西藏來說尤為必要，既然是創新性制度安排，就有“探路”的成分存在，有收益也有風險，關鍵在于充分把握制度創新的必備條件與科學的制度設計；既要防范金融風險又要將農業經營風險向金融體系和社會分散，既要解決農地經營者資金不足的困境，又要把農地經營權作為農地承包人甚至是經營權人的生息資本，實現土地資產價值的最大化。

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