基于權益主體行為和效益視角的重慶地票研究

周雨 夏茂菡 夏建國

摘要 運用文獻研究法、供求分析法，分析地票權益主體行為并探究地票的功能效益。結果表明：地票制度實現用地指標“空間漂移”，在土地流轉中有著新績效，但仍存在不足；各權益主體對地票的供給有較大的影響。對復墾后耕地的使用要制定相關整治措施，嚴格執行耕地使用方案，應注重生態環境的保護，協調各權益主體行為，進一步推進環境和經濟的協調發展。

關鍵詞 地票制度；權益主體；地票效益；建議

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）20-0211-04

Abstract This paper analyzed the behavior of the subject of rights interests of the land ticket and explored the functional benefits of the land ticket. The results showd that：The land ticket system realizes the “spatial drift” of the land use index， and has new performance in land circulation， but there are still deficiencies；each subject of equity has a greater influence on the supply of tickets.The use of cultivated land after reclamation should be formulated with related rectification measures， and strict implementation of the arable land use plan. Ecological environment protection should be emphasized， and various stakeholders should be coordinated to further promote the coordinated development of the environment and economy.

Key words Land ticket system；Subject of rights and interests；Land ticket benefits；Suggestions

地票制度是實現城鄉土地資源交換流轉的工具。近年來，許多學者和相關部門圍繞地票制度從不同角度做了眾多探討，一些探索了有關宅基地退出相關啟示[1]、地票制度與土地流轉創新模式研究[2]、并定義新的定價機制；一些闡述了地票交易制度的風險防范和地票運行問題及農民利益的保護，并提出了相應的改進意見；國外一些學者還研究了在城市化進程中土地資源質量[3]和中國耕地使用及農業可持續發展的問題[4-5]等。這些研究主要是基于地票流程、模式創新和農民收益角度來闡釋并提出相應改善意見，沒有切實聯系地票交易后土地資源交換、使用過程和環境協調方面與各個權益主體行為關系的問題。

為有效實現土地資源共享，推動城市帶動農村的腳步，使地票制度更好地反哺“三農”，筆者以對重慶地票制度本身及其運行過程進行深入分析為基礎，結合重慶實際情況，從農民選擇宅基地退出、復墾及耕地使用現狀角度出發，通過對地票制度實施過程中各權益主體的行為進行分析，研究其對地票供需方面的影響，總結了重慶現行地票交易制度所取得的成就和存在的不足，從生態文明角度對地票的不足提出相應的改善意見，為政府進一步改革奠定基礎。為更好實現地票的生態補償功能，必須豐富地票流動形式并堅持農民的核心地位；“三農”需求得以滿足對農民利益的保障有重要的價值和意義；對交易過程各權益主體行為進行協調，對推動“大城市”帶動“大農村”發展，縮小城鄉發展差距具有開創性意義[6]。

1 地票制度效益研究

隨著城市經濟的發展，城市建設用地需求和供給方面一直都處于尷尬的局面，使得城鎮大量耕地被占用，耕地呈現急劇下滑趨勢，而由于長期存在的城鄉二元結構，導致農村勞動力大量向城市轉移，并長期居住下來引起農村宅基地閑置及耕地撂荒的現象。為實現土地資源的高效利用和進一步解決“三農”問題，保證土地資源的可持續性，土地流轉和土地確權為合理配置土地資源提供了有效途徑。為進一步推進統籌城鄉的發展，恪守農村土地制度改革“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線”，2008年第一所土地交易所在重慶市成立，地票制度開始實施，2011—2016年重慶地票交易金額和面積都呈逐年上漲的趨勢（表1），效益也在不斷增加。

1.1 地票性質的研究

地票的運行程序：①土地復墾。將經過農民或集體經濟組織同意后讓出閑置或廢棄的農村集體建設用地復墾為耕地。②驗收。政府根據一定標準對復墾耕地進行審核，合格后在城市增加等量的建設用地指標。③拍賣。有民事能力的所有人都可以根據需求對地票進行競價；地票的交易實際是還原了農地最初狀態，實現土地新一輪確權，實質上是土地發展權利還原機制[7]。④使用。地票需求者在競得地票以后，可以在城市范圍內納入新的建設用地規劃，增加城市建設用地數量。在土地票交易中，農村集體建設用地和宅基地使用權轉化為農地承包經營權，恢復耕地的初始狀態，實質上是一種恢復土地發展權的機制。

地票不是“土地或土地權益”的“票據化”，也不是農村土地“承包經營權”的“票據化”，而是“新增建設用地指標”的“票據導向”[8]。實質上，地票是城鄉建設用地實現增減掛鉤且能夠跨區域使用的“新票據”，是耕地得以保護的“新生物”。地票制度的實施是城鄉建設用地得以交換的保證，是合理利用農村閑置建設用地，實現農村建設用地有效流轉的載體。

1.2 地票經濟效益和生態效益研究

地票效益主要體現在以下方面：①地票屬于我國農村建設用地使用權流轉的有效模式之一，為農村土地流轉提供新思路，是反哺“三農”的新渠道，有效實現了閑置建設用地的價值，為部分農民帶來了財產性收入，并在一定程度上有效實現了城鄉建設用地掛鉤；②地票制度的實施有效緩解了城市建設用地需求和供給的尷尬局面；“先補后占”的新型模式不僅保住18億畝耕地紅線，而且具有增加耕地的可能性，在一定范圍內給農民帶來生產積極性；③扭轉城鄉用地的矛盾局面，有效實現城鄉土地資源共享，加快農村跟隨城市腳步；④為農民工戶籍制度改革提供了理論依據，一定程度上解決農民工資金需求問題[9]；⑤對復墾耕地執行嚴格標準，鼓勵新型農業規模經營主體的進入，發展新型綠色農業，有效實現生態效益、社會效益、經濟效益的統一。

1.3 地票可持續發展的制約因素 從地票的交易現狀來看，雖然取得了可觀的效益，也在一定程度上反哺了“三農”，但在地票運行的各個環節仍然存在一些不足和需要改進的地方。

在復墾環節上，由于地區差異性和資金問題，部分地區仍然采取成本較高的人工方式進行，不僅投入大量成本，還導致復墾后耕地質量不佳，難以達到有效標準，使得實際復墾成本大于計劃復墾成本，農民收入進一步受損；在驗收環節上，未制定嚴格的驗收體系，沒有具體的量化指標，處于上命下行的局面，缺少第三方的有效監督；在交易環節上，不同的打包方式未能有效滿足競拍者的需求，而且未形成有效率的二級交易市場；在使用環節上，地票持有者缺乏實際的落地權，使用者環境意識較差，在追求自身較高的利潤而在使用過程中沒有引起對環境的重視，農業生產投入產出比大，土壤嚴重遭遇化肥農藥污染，導致耕地質量嚴重惡化，優質耕地紅線難以得到保證[10]。

2 地票權益主體對地票供求的影響分析

2.1 農民對地票供給的影響

農民作為土地所有者的直接出讓方，是整個地票交易中地票的供給來源，各種因素在作用于農民這個交易主體時候會產生不同的影響，在地票交易的供給過程產生不同的作用。

2.1.1 農民對地票供給的推動行為。

經濟利益是促使農民參與地票制度的主要因素。我國《土地管理法》中規定農民對宅基地擁有使用權，因此在假設農民有閑置的宅基地時可用其進行農業生產或進入地票交易市場。聯系重慶近年來發展狀況和本身實際狀況，對于離市區較偏遠的農民對新型土地流轉方式更有傾向，而且其意愿表現很高，認為其流轉不僅可以帶來較為可觀收入還可能對未來的生活產生比較大的積極影響，因此此時更有意愿進行宅基地復墾。隨著城市化進程加快，農民大多進城務工，而農民使其閑置宅基地進入地票交易市場是一筆可觀的財產性收入，所獲得的凈收益大于其將宅基地用于農業生產的凈收益時，農民就會受利益的驅使將閑置的宅基地用于地票流轉交易。

2.1.2 農民對地票供給的阻礙行為。

農民對地票的供給行為受很多因素的影響。假設在家庭勞動力供給充足，為保證自身更多收益條件下，農戶將放棄從地票供應中獲取收入的機會成本，選擇自行投入耕作[11]。由于部分地區有地方保護意識，經調查樣本數據顯示，在發生農地流轉的農戶中，75.1%表示沒聽說過《中華人民共和國土地承包法》。而相關數據顯示經營性建設用地價格波動幅度較大，其波動范圍反映了級差地價[12]。而在假定勞動力供給充足的情況下，農民對自身利益受損有一定認識，且其認為該模式會在未來對生產和生活帶來不可預知的風險，在這樣的情況下大多數農民采取規避狀態，因此也不愿意將閑置的宅基地用于流轉，在一定程度上阻礙了地票的供給。

2.2 開發商和農業經營規模主體對地票供給的影響

2.2.1 開發商的需求影響。

當周邊企業經濟發展較好，引起企業對建設用地的需求不斷增加，假定此時農民對地票的供給不變，由于開發商需求增加導致最初市場穩定時的價格上升，此時農戶由主觀意識判斷地票預期收益較高，從而增加地票的供給量。因此，當企業經濟發展較好時，開發商對建設用地需求增加對地票的供給有拉動作用；反之，當開發商對建設用地需求降低時，會對地票的供給有阻礙作用。而實際數據顯示，無論從整個經濟社會發展還是企業自身發展來看，開發商對地票制度實際是推動作用。

2.2.2 農業經營規模主體對地票的影響。

由于復墾后耕地質量不高，對土地進行種植需要大量資金投入，而相應的投入產出率卻很低，在一定程度上阻礙了部分大規模農業企業等經營規模主體的進入。由于農業本身的特征，導致農業經營規模主體對農業信貸資金和農業種植保險方面都有迫切的需求。農業投入大，回報周期卻長，因此資金的缺乏是規模經營主體進入的主要瓶頸，有了資金的投入卻缺少相應的風險防范機制也是導致復墾土地閑置的重要原因。因此農業經營規模主體對地票供給的推動沒有顯著作用。

2.3 政府對地票需求的影響

假設在地票實行過程政府存在尋租和謀求較高政績的行為時，政府通過對地票價格實行直接控制，引起地票的供給曲線和需求曲線的移動，并在市場機制的調節下最終實現均衡狀態。在這種狀況下政府出現違背農民意愿，直接進行行政干預，導致“與農民爭利”的局面，一定會使農民收益在一定程度上受損。

當不存在尋租行為時，在地票交易過程中，政府無論在監管驗收還是地票拍賣過程都扮演著重要的角色，通過對地票的“打包”和交易價格的干預，是政府對地票的供求影響最直接的方式。考慮地票需求和供求的特殊狀況時，政府常常采取限制價格調整措施，即實行價格管制，主要包括最高限價和最低限價。據市場總體來看，地票需求關系主要有三方面表現：供大于求、供求平衡、需求大于供給。為了保證農民利益，提高土地流轉效率，政府在不利的市場條件下，往往采取最低價格限制，幫助農民獲得正常的土地流轉收益[6]，為限制開發商肆意抬高地價，政府會通過最高限價政策來平衡供求關系，肩負起監督和管理的職能和責任，保證地票交易市場的供求平衡。

2.4 地票定價機制探究

農地流轉中，租金價格是保障農地公平流轉交易的決定性因素，對農地價格價值的評估也顯得尤其重要[13]。地票屬于土地流轉新方式，為保障農民利益，提高土地利用效率，創新地票定價機制也十分有必要。地票定價內容主要包括對宅基地復墾付出的成本，土地預期價格和預期收益補償。

土地復墾的投資成本全部包括征地成本，土地復墾成本以及土地產生的利潤和利息，以及地價的價格。因為土地具有土地發展權，因此地票受讓人需要在獲得土地發展權時提供一定的經濟補償[14]。從而確定地票的成本價格：P=C1+C2+C3+C4+C5，其中C1表示士地取得費用，C2表示土地復墾及整治費用，C3表示利潤，C4表示利息，C5表示土地發展權補償價格。

其中P表示轉讓后使用的預期收益，a1，a2，a3…表示土地預期的純收益，r1，r2，r3…表示當年下的市場利率。土地用途決定土地預期收益，同一塊土地用途發生改變，它的土地預期收益也將發生變化。將農村的閑置宅基地復墾后成為耕地，由土地交易所進行拍賣，在城市形成相應的建設用地指標，由于落地區的耕地變為建設用地預期收益增加，復墾建設用地成為耕地預期收益減少，因此地票發展權的補償價格為C5=P1-P2，其中P1為地票落地區使用地的預期收益，P2為地票產生區耕地的預期收益。

由于不同企業在不同的經濟環境下有不同的經營狀況，因此為更好地實現地票發展，滿足不同企業經營者對落地區建設用地的需求狀況，對地票的定價應實行不同的定價機制。

3 結論與建議

3.1 結論

通過對地票實施過程和不同行為主體進行分析得出以下結論：①地票制度在一定程度上扭轉了城鄉用地的矛盾并有著不可否認的功能性，但從生態角度看，地票在落地過程中使用者缺乏對生態環境的保護，未能嚴格按照相關制度進行排污排水等，在復墾后耕地的使用過程中未能有效實現生態補償。②對農民來講，收益是影響農民是否愿意參加地票制度的主要因素；在政府層面，尋租行為對地票的供求也有著不可忽略的效應。政府是帶向人民走上富裕道路的領導者，無論從什么角度出發政府都應以農民為中心，以農民利益為根本。

3.2 建議

3.2.1 加強監督，規范程序。規范農村集體經濟組織的復墾“同意權”，建立標準的復墾流程，要從根本上認識到農村土地權利歸屬誰，充分發揮農村集體經濟組織的權威性，切實做到合格的“先補后占”，并且嚴格按照復墾流程對相應土地進行復墾；政府驗收部門驗收的同時允許第三方加入，特別是農民的加入。政府是影響最大的權益主體，在驗收環節加入第三方的監督，不僅保證了農民的相關利益，也進一步確保了復墾后耕地的質量；完善地票交易價格制度體系，盡量避免地票價格受人為影響。地票的定價過程應嚴格按照標準進行，并且在利益分配上有嚴格的分配體制，嚴禁相關主體為謀取利益而利用不正常手段損害農民利益，切實保護農民利益是關鍵。

3.2.2 協調生態因素與城鄉用地布局優化。地票制度涉及一系列流程，是一項系統工程，需要在各個點、面上從根本上制定相關事項，根據當地的實際情況確定適宜的改進方案，重視復墾后耕地使用的生態布局規劃，大力響應生態文明建設。在復墾耕地使用時，可借鑒“豬—沼—果”“桑—魚—田”模式，有效對資源進行利用，既符合生態效益，又實現了土地質量肥力的恢復。在取得宅基地復墾后使用權方面，政府應當從建立生態文明方面做適當的調整，并可以根據相關法律法規擬定符合生態文明建設的“生態法”，在此基礎上有效地實現生態補償并與鄉村振興戰略的實施相呼應。在雙方利用土地過程中，可以有效借鑒國外相關國家對土地整治的相關經驗，注重土地自身系統恢復能力，保證土地使用與當地自然環境相適應，實現自然生態環境與當地經濟發展相適應。耕地生態環境質量的高低是保證農作物持續穩產、高產、優產、高效的重要前提，始終貫徹落實尊重自然、順應自然、保護自然的發展理念，從本質上做到社會效益、經濟效益和生態效益在時間、空間上的統一和融合。

3.2.3 加強財政資金對生態環境保護的引導作用。經濟是一切發展的基礎，對土地使用過程及實施生態保護也不例外。對于土壤性質本身較為劣質的土地，應該更注重原生態土壤培肥的作用，增加對土地改善的投入，將資金向農村傾斜，使用較為先進的復墾技術不僅利于初期土壤性質的良好恢復，還進一步保護減少復墾成本，保證農民應有的收益；規范土地生態使用程序，注重優質土地整治技術的利用，讓生物多樣性得以保障。借鑒國外經驗對土地使用進行綠色生態化設計，創新性提出綠色規劃設計，加強對水利設施的建設，通過財政資金的杠桿作用，利用經濟手段實現土地利用向綠色方向發展。

3.2.4 創新建立地票收益分配制度。農民是農村經濟發展的根本主體，為有效促進城鄉協調共同發展，應加強地票政策宣傳，嚴格尊重農民意愿，保證農民基本收益，鼓勵農民退出宅基地。農民職業技術培訓應注重地區資源稟賦和農民自身優勢資源，提高農民自身文化素養；支持農民多元化發展，例如破解城鄉二元體制下的戶籍、支持農民分化等問題，為農民自由流動創造優質的文化背景和經濟背景[15]。

3.2.5 豐富土地流轉中介組織參與方式。大量耕地撂荒，耕地流轉方式單一和市場信息流動不充分是主要問題。復墾后的耕地是對耕地數量補充不可或缺的資源，是增加農民收入，提高土地利用率的重要部分。完善的流通服務體系是農民獲取有關信息的重要渠道，因此有效的政策宣傳、良好的咨詢服務和管理活動使建立專門且有效地評估和咨詢、代理機構顯得尤其重要[16]。

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