北京市新型城鎮化建設與耕地保護工作問題探討

羅曉雷

摘 ? 要 ? 實施鄉村振興戰略、穩步推進新型城鎮化發展是今后一個時期重要的農業農村工作，而守住耕地保護紅線是國家可持續發展的基本保障。新型城鎮化與耕地保護的矛盾隨著經濟社會的發展也將更加突出。北京作為首都和超大型城市，建設用地需求量大，存在耕地人為破壞、閑置、改變用途、污染等情形，耕地保護形勢嚴峻。政府需根據北京的實際情況，重視耕地保護問題，完善保障機制;統籌規劃，謀求雙贏;大力宣傳，營造良好氛圍;加強日常管理，嚴格執法;加大耕地建設投入，提升品質;創新發展理念，助力推動首都現代都市型農業發展邁上新臺階。

關鍵詞 ? 城鎮化;新型城鎮化;耕地保護;統籌規劃;現代都市農業

中圖分類號：F301.21 ? ?文獻標志碼：C ? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.017

城鎮化也稱為城市化，指一個國家或地區社會隨著生產力的發展、科學技術的進步以及產業結構的調整，整個社會從農業為主的傳統型社會向以工業、服務業等非農產業為主的現代社會轉變的歷史過程，包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化[1]。1949年中國的城鎮化率僅為10.64%，改革開放以來，中國城鎮化飛速發展，城鎮化率從1978年的17.92%增長到2012年的52.57%[2]。特別是黨的十八大以來，中國城鎮化進入深入發展的關鍵時期。2012—2016年新型城鎮化穩步推進，城鎮化率由52.57%提升到57.35%[2]，年遞增1.2百分點。黨的十八大報告中提出“推進新型城鎮化建設”，確定“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”。2013年底中央城鎮化會議指出城鎮化是現代化的必由之路，推進城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。2014年出臺的《國家新型城鎮化規劃》，進一步明確未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，統籌相關領域制度和政策創新。黨的十九大后，新型城鎮化踏上新征程，城鎮化發展更加注重質量，城市群成為新型城鎮化的主體形態，中國進入新型城鎮化發展的新時代。

城鎮化是經濟社會發展的必然趨勢，也是全面建成小康社會的重要載體。目前快速發展的新型城鎮化，有力推動了中國經濟持續增長和社會發展。在新型城鎮化推進的過程中，不可避免地要涉及占用耕地。耕地是人類社會賴以生存和發展的物質基礎，其重要性無需贅述，而城鎮化是耕地面積減少的原因之一。推進新型城鎮化和耕地保護之間的矛盾不可回避，應積極結合各省市和地區的實際情況，在其中找到平衡點，科學規劃，統籌兼顧，達到雙贏。

2016年北京市第一產業增加值129.6億元，同比下降8.8%，占北京市GDP總量的比重只有0.5%[3]。雖然占比不高，但是其隱性的生態價值和環境價值不可估量。可以說，沒有第一產業的這0.5%，就沒有北京市GDP剩余的99.5%。耕地作為第一產業的基礎，對北京的整體發展有著至關重要的作用。同時，北京作為我國首都，屬超大型城市，目前城鎮化率已達86.5%[4]，已達到發達國家水平，遠超全國平均水平，居全國第二。北京新型城鎮化進程中的耕地保護問題既有一般城市的普遍特征，又有自己的個性特征。

1 北京市耕地保護現狀

第二次土地調查結果顯示，截至2009年底，北京有耕地面積22.72萬公頃。2016年國土資源部下發《土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案》，將北京2020年耕地保有紅線由21.47萬公頃降低為11.07萬公頃[5]。同時，2017年《北京城市總體規劃（2016—2035）》得到國務院批復，2020年耕地保有量不低于11.07萬公頃[6]，城鄉建設用地總規模有所下降。在快速推進新型城鎮化發展、實施鄉村振興戰略的背景下，北京的耕地保護工作形勢嚴峻。

2 北京市耕地保護問題及其原因

2.1 城鎮化建設是耕地面積減少的重要原因

1）土地是城鎮化建設的關鍵要素，尤其是對于北京這樣的超大型城市，不可避免地要占用很多耕地，雖然有土地利用總體規劃、北京城市總體規劃和土地利用年度計劃的約束，但堅守紅線的形勢依然嚴峻。2）新型城鎮化建設的首要任務是農民市民化。大量農民涌入城鎮居住，城鎮建設用地需求增加，農村宅基地閑置，發生部分農民“雙重占地”現象。

2.2 部分耕地遭人為破壞

1）違法建設問題突出，城鄉結合部“瓦片經濟”盛行。目前，普通農業種植收入較低，個別近郊村落早些年違規占用耕地建房致富有一定示范效應，城鄉結合部農民在耕地上興建違章公寓出租問題普遍，主要集中在豐臺、大興、昌平等地區。伴隨城市軌道交通的快速發展，房山、順義等遠郊區也逐漸開始出現耕地違建出租房情況，通州和房山個別村鎮還出現規模新建小產權房屋出售情況。在北京市2017年“疏解整治促提升”專項工作的推進下，部分違法建設被拆除，但問題仍很突出，消納歷史遺留仍需時間。2）部分河套地區耕地遭盜采沙石，破壞嚴重。北京屬于水資源豐富地區，部分村民在河套地區耕地上盜采沙石的情形屢禁不止，部分耕地因此遭到嚴重破壞。

2.3 部分耕地被空置或改變用途

城市就業機會相對多，外出工作收入遠高于農業種植收入，且勞動強度相對低，很多農民荒廢耕地外出務工;也有部分農民，在耕地上興建臨時建筑，開展養殖業或其他經濟效益更高的副業;城鄉結合部地區還存在大量代征用地占地，大量優質耕地資源被浪費。

2.4 部分耕地被污染

1）隨著城鎮化進程的推進，郊區鄉鎮出現很多生產性企業，政府監管存在不到位，生產性污染物直接排放，附近耕地受到污染。2）城市發展產生生活、建筑、醫療等垃圾數量巨大，且處理費用高，存在不法分子直接將垃圾偷偷傾倒至遠郊耕地的情形。2017年6月，有媒體報道北京通州和天津武清交界處永樂店鎮半截河村被傾倒“上百噸”醫療垃圾，對附近土壤造成很大影響[7]。3）農民專業素養不高，耕地在種植過程中因化肥和農藥超標使用、過度種植等行為，被人為破壞，質量下降。

3 北京市耕地保護的對策

3.1 高度重視耕地保護工作，全方位保障耕地保護工作

耕地是人民有飯吃的根本保障，第一產業對北京市經濟起著至關重要的作用。各級領導干部要高度重視耕地保護工作，牢記習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的教誨，并貫徹到實際工作。領導層面，高度重視耕地保護工作;制度層面，完善相關法律規章，全方位提供保障。

3.2 統籌耕地保護與推進新型城鎮化，努力達到雙贏

1）要科學規劃，統籌安排。一般原有人口密集區周邊都是肥沃良田，如果以現有人口密集區為中心發展新型城鎮，那么會有大面積高品質耕地被占用。應加強規劃，優化選擇城鎮建設地，占用更少優質耕地。2）充分利用現有建設用地。充分利用現有村民宅基地、村辦企業等集體建設用地，規模化整體開發，提高土地利用率。3）恪守耕地紅線，貫徹落實占補平衡政策。堅持占好補好，占多少、補多少，保證數量不少，質量很高。既大力推進新型城鎮化建設，又最大程度減少對耕地的破壞。

3.3 加大宣傳力度，形成全民自覺保護耕地的良好氛圍

各級政府和各類媒體要繼續加大宣傳力度，1）大力宣傳耕地保護政策和法規，形成重視保護耕地、全民保護耕地的良好社會氛圍;2）宣傳耕地保護面臨的嚴峻形勢和重要性，讓市民從內心認識到保護耕地的重要性，自身不做破壞耕地的事，自覺同破壞耕地的行為作斗爭，發揮民眾的監督作用。

3.4 加強日常管理，嚴格耕地保護執法

各級管理部門要加強日常耕地保護的管理工作，嚴厲打擊違法違規用地行為。通過屬地政府牽頭協調，將發現的存量破壞耕地的情況及時納入政府臺賬，強化基層政府主體責任，逐步消納破壞耕地、侵占耕地的歷史遺留情況。同時，繼續保持對破壞耕地行為的高壓態勢，強化各部門、各區聯動監管，暢通舉報渠道，重視群眾舉報信息，堅決遏制新增破壞耕地行為。

3.5 持續加大耕地基本建設投入，大力推廣科學耕種，提升和保護耕地品質

各級政府要加大對耕地基本建設的財政投入，加強耕地基礎設施建設和耕地改造工程;加強科學耕種的宣傳和指導工作，使農民牢固樹立科學耕種意識，全面落實科學耕種規范，全面提升和保護耕地的品質。

3.6 創新發展理念，提高耕地產出附加值，助力推動首都現代都市型農業發展邁上新臺階

3.6.1 加強農產品銷售渠道建設，保障農民務農利益不受損

1）嚴厲打擊地方“黑勢力”，暢通農產品銷售渠道。部分區域存在“黑勢力”強行低價收購農產品、破壞市場正常秩序的行為，嚴重損害農民經濟利益和種植積極性。屬地政府要高度重視此類問題，地方農業部門和公安部門要通力合作，嚴厲打擊，維護農產品市場正常秩序，保障農民合法權益不受侵害。2）加強資源整合，拓寬農產品銷售渠道。市級農業部門牽頭，聯合市屬國有企業，與區級農業種植對接，充分利用企業的資源和平臺，形成“區級農業統一規劃種植—企業包銷”“農超對接”等新型模式，進一步拓寬農產品銷售渠道，讓廣大農民務農也能過上美好生活。

3.6.2 加強規劃布局，加速推進首都特色農業產業化進程

找準定位，統一規劃，合理布局，形成區域特色農業。結合區域自然資源稟賦和產業發展基礎，找準農業產品定位，統一制訂長期規劃，規模集約發展，一區一特色，形成像平谷大桃、大興西瓜、懷柔板栗、昌平草莓等類似的區域特色農業，加速推進首都特色農業產業化進程。

3.6.3 大力發展旅游觀光農業和體驗農業，提高耕地產出附加值，助力首都現代都市農業發展

應結合城市背景和都市群眾需求，大力發展旅游觀光農業和體驗農業，發展“小毛驢市民農園”“分享收獲農場”等形式的農業模式，滿足城市民眾的需求，提高耕地產出附加值，提高農民種植的收益和積極性，助力推動首都現代都市型農業發展邁上新臺階。

參考文獻：

[1] 胡俊，葉瑞，仝鑫.城鎮化與產業結構對經濟發展的影響——基于我國東中部的面板數據[J].安徽商貿職業技術學院學報，2015，14（1）：20-24.

[2] 國家統計局.中國統計年鑒2017[J].北京：中國統計出版社，2017.

[3] 北京市統計局.北京市2016年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/tjgb/ndgb/201702/t20170227_369467.html，2017-2-15.

[4] 新華網.京津滬城鎮化率達到發達國家水平[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/147019743_115402，2017-6-8.

[5] 國土資源部.關于印發全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）調整方案的通知[EB/OL].http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/zytz/201606/t20160624_1409697.htm，2016-6-22.

[6] 北京市政府.北京城市總體規劃（2016年—2035年）[EB/OL].http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gh/dt/t1494703.htm，2017-9-29.

[7] 千龍網.京津交界處被傾倒醫療垃圾[EB/OL].http：//beijing.qianlong.com/2017/0605/1742894.shtml，2017-6-5.