巫溪縣耕地撂荒現狀成因及對策思考

劉少華

摘 ? 要 ? 通過對重慶市巫溪縣2009—2013年耕地撂荒情況的調查，分析了巫溪縣耕地撂荒的現狀和主要成因，提出了耕地地力保護補貼實行動態管理等建議。

關鍵詞 ? 耕地撂荒;動態管理;重慶市巫溪縣

中圖分類號：F301.21 ? ?文獻標志碼：C ? ?DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.10.019

1 巫溪縣耕地撂荒現狀

重慶市巫溪縣現有耕地4.87萬公頃，人口53萬人，人均只有0.09 hm2，人均占有的耕地非常少。調查中發現，巫溪縣土地撂荒現象時有發生，個別地方還十分嚴重。根據重慶市農委和巫溪縣農委的安排，我們對巫溪縣土地撂荒情況進行了面積調查。2013年5月3日，巫溪縣農委專門下發文件（溪農發〔2013〕57號），要求各鄉鎮對耕地撂荒情況進行清查，10月中下旬，縣農委又抽調全體中層干部，對鄉鎮撂荒地清查工作進行全面驗收。

我們將一年內沒有種植任何農作物的耕地就視為撂荒地。撂荒地統計辦法：由村委會到地塊實地踏查，對撂荒耕進行登記造冊，張榜公示7 d以上，群眾無異議后報鄉鎮人民政府，鄉鎮人民政府公示7 d以上，群眾無異議后報縣農委，經農委抽查屬實，定性為撂荒地。根據巫溪縣農委要求，我們對巫溪縣2009—2013年歷時5年的耕地撂荒情況進行了調查，結果如下。

1）2009年巫溪縣32個鄉鎮街道辦，存在耕撂荒現象的有31個，占96.9%，撂荒農戶有4 057戶，占巫溪縣總戶數3.8%，撂荒總面積674.47 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.4%。從撂荒時間劃分，撂荒在1～2年的52.67 hm2，占7.8%;撂荒2年以上的621.80 hm2，占92.2%。按撂荒原因劃分，舉家外出的377.07 hm2，占55.9%;勞動力不足的222.40 hm2，占33%;種植效益差的47.93 hm2，占7.1%;自然災害或征占地的27.07 hm2，占4.0%。

2）2010年巫溪縣32個鄉鎮街道辦，存在耕撂荒現象的有31個，占96.9%，撂荒農戶有4 208戶，占巫溪縣總戶數3.9%，撂荒總面積7 400.4 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.5%。從撂荒時間劃分，撂荒在1～2年的59.27 hm2，占8.1%;撂荒2年以上的674.47 hm2，占91.9%。按撂荒原因劃分，舉家外出的373.53 hm2，占50.9%;勞動力不足的250.13 hm2，占34.1%;種植效益差的54.27 hm2，占7.4%;自然災害或征占地的55.80 hm2，占7.6%。

3）2011年巫溪縣32個鄉鎮街道辦，存在耕撂荒現象的有31個，占96.9%，撂荒農戶有5 038戶，占巫溪縣總戶數4.7%，撂荒總面積874.00 hm2，占巫溪縣總耕面積的1.8%。從撂荒時間劃分，撂荒在1～2年的140.27 hm2，占16.0%;撂荒2年以上的733.73 hm2，占84%。按撂荒原因劃分，舉家外出的483.27 hm2，占55.3%;勞動力不足的288.73 hm2，占33%;種植效益差的60.47 hm2，占6.9%;自然災害或征占地的41.53 hm2，占4.8%。

4）2012年巫溪縣32個鄉鎮街道辦，存在耕撂荒現象的有31個，占96.9%，撂荒農戶有6 011戶，占巫溪縣總戶數5.6%，撂荒總面積1 067.27 hm2，占巫溪縣總耕面積的2.2%。從撂荒時間劃分，撂荒在1～2年的193.27 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的874 hm2，占81.9%;按撂荒原因劃分，舉家外出的587 hm2，占54.7%;勞動力不足的357.87 hm2，占33.5%;種植效益差的83.53 hm2，占7.8%;自然災害或征占地的38.87 hm2，占3.6%。

5）2013年巫溪縣32個鄉鎮街道辦，存在耕撂荒現象的有31個，占96.9%，撂荒農戶有6 864戶，占巫溪縣總戶數6.4%，撂荒總面積1 320.79 hm2，占巫溪縣總耕面積的2.7%。從撂荒時間劃分，撂荒在1～2年的239.07 hm2，占18.1%;撂荒2年以上的1 081.72 hm2，占71.9%。按撂荒原因劃分，舉家外出的733.53 hm2，占55.5%;勞動力不足的434.23 hm2，占32.9%;種植效益差的102.49 hm2，占7.8%;自然災害或征占地的50.53 hm2，占3.8%。

從以上調查數據可知：1）2009—2013年，耕地撂荒面積逐年增大，從2009年的674.47 hm2，增加到2013年的1 320.79 hm2，撂荒面積平均每年增加162.27 hm2，年均增幅18.4%。從年度間來看，2010年比2009年增長8.7%，2011年比2010年增長19.1%，2012年比2011年增長22.1%，2013年比2012年增23.7%，逐年增長幅度增大的趨勢十分明顯。2）從2009—2013年，涉及的撂荒農戶逐年增多，從2009年的4 057戶，增加到2013年的6 864戶，年平均增加702戶，且有逐年增大的趨勢。3）撂荒1～2年的農戶每年都有增加，2009年占7.8%，2010年占8.1%，2011年占16.0%，2012年占18.1%，2013年占18.1%，逐年增長趨勢明顯，也就是說，有越來越多的農戶加入撂荒隊伍。

2 造成巫溪縣耕地撂荒的原因分析

2.1 種植效益低下，農戶主動撂荒

這類情況平均占比7.3%。這一類型的土地主要是坡薄地，鳥獸為害嚴重的地塊，屬于主動撂荒。近年來隨著生態保護力度的加強，山林中的鳥獸大量繁殖，特別是野豬為害非常嚴重，鄉鄉都要求打野豬，林業部門又不批準，鳥獸為害了又沒有收，只好撂荒。隨著我國糧食總產10年連增，農村出現糧食結構性過剩，玉米等主要農產品價格大幅下跌，種糧不賺錢乃至虧本，谷賤傷農。每年我們都要到村上去培訓農業技術，2010年前，農民踴躍來參加技術培訓，現在我們到村上培訓農業技術，農民來都不愿來。大多數農民都認為現在種田不賺錢，科學種田積極性不高。

2.2 勞動力缺乏，農戶被迫撂荒

這類情況平均占比33.4%，主要是農村青壯勞動力大量外出務工，在土勞動力大多是老人和婦女，土地多了種不過來，被迫撂荒。現在的在土勞動力，80%以上為老人，只有極少量青年婦女，勞動力嚴重不足。現在農村的局面是70歲的人無力種田，體力不支;60年代的人不想種田，打工無人要，不想種田也得種;30～50歲的人不愿種田，種田收入太少，都打工去了;20歲的人不會種田，不知何時播種，何時收獲，從來不談莊稼，認為種田同他們無關。

2.3 全家外出打工，無所謂撂荒

這類情況平均占比54.3%，舉家外遷或全家出門打工，土地不種了，是無所謂撂荒。在2013年前，邊遠山村農戶自發搬遷到本縣平壩地區或湖北省，特別是搬遷到湖北省的要占50%的份額。從2013年5月開始，縣政府實施高山移民搬遷，對愿意搬遷的高山農民，給予一系列支持和補助，大量的高山農民搬到了低山村、鄉鎮集鎮、縣城，雖然高山移民政策是農戶的林地所有權不變，耕地的承包權不變，農戶仍然可以繼續耕種原承包地。但是，農民搬遷后，離原有承包地更遠，耕種更不方便，幾乎是實施了高山移民的農民，原承包耕地全部撂荒了。

2.4 自然災害和建設占地

這類情況平均占比4.9%，其中因為自然災害、生物災害撂荒的地塊比較少，只占1%左右，其他的主要是集鎮建設占地。隨著改革開放的進一步深入，農村經濟改善后，90%的農戶占用耕地，重新建設了新房，城鎮建設又占用了大量耕地，不論是農村建房，還是城鎮建設，絕大部分都是占用的耕地，并且都是上等田地。

2.5 只要承包耕地，撂荒也有補貼

國家從2004年取消農業稅，2006年開始實行種糧補貼，原來是叫種糧補貼、農資綜合補貼、良種補貼，現在統一為耕地地力保護補貼，去年耕地地力保護補貼95元/667 m2，農民對耕地地力保護補貼的錢很看重，人人都想要補貼。國家補貼的初衷是調動農民種田積極性，明確規定耕地撂荒不能享受補貼，但是到基層執行起來非常困難。有些村干部為了息事寧人，給撂荒戶也報上補貼，也就出現了撂荒也有補貼的不正常現象。

2.6 耕地撂荒，無單位愿管

筆者就耕地撂荒的事咨詢過縣農委執法大隊，他們說只管耕地地力保護補貼，撂荒的事不歸他們管;又咨詢縣農委農經站，他們說只管耕地確權頒證，耕地保護的事不歸他們管;到國土局咨詢，他們說用地歸他們管，耕地撂荒的事歸農委或鄉鎮管;又到鄉鎮咨詢，他們說耕地撂荒是國土局和農委管，鄉鎮無權管，也根本管不了。耕地撂荒的事不知道是哪個單位管。

3 巫溪縣耕地撂荒的處理策略

3.1 處理辦法

堅決取締撂荒農戶耕地地力保護補貼。對于今年因耕地撂荒被取消補貼的農戶，若明年復耕后，明年仍然可以恢復耕地力保護補貼。對耕地地力保護補貼實行動態管理，種田的就有補貼，撂荒的就沒有補貼。

3.2 四點建議

1）承包土地的農戶，不愿意耕種的，由原土地承包戶將土地轉包給其他農戶耕種，土地承包權不變。2）土地承包者，可以以土地入股，加入專業合作社，享受專業合作社種植收益。3）承包土地又不愿種植的，特別是全家搬遷的，由村集體將耕地承包經營權收回，重新發包給其他種植戶。4）今后建設用地，特別是占用基本農田的建設用地，必須報農業行政主管部門備案，要盡可能少占或不占用基本農田，把保護耕地紅線落實到實處。