浙江特困老人“雙關愛”服務體系建設的策略

王紅珠

摘 要： 分析了建設特困老人“雙關愛”服務體系的大背景，指出了浙江特困老人“雙關愛”服務體系建設的意義，最后提出了建設浙江特困老人“雙關愛”服務體系的策略。

關鍵詞： 特困老人； 雙關愛； 服務體系

中圖分類號： D669.6 文獻標志碼： A 文章編號： 1671-2153（2018）01-0059-03

一、建設特困老人“雙關愛”服務體系的背景

根據國家統計局最新發布的數據，2016年我國60周歲及以上人口占總人口的16.7%，高達23086萬人；65周歲及以上人口占總人口的10.8%，達到15003萬人。根據第四次中國城鄉老年人生活狀況抽樣調查數據顯示，目前空巢老人比例高達51.3%，未來該比例將達到70%，我國失能、半失能老年人約4063萬人，占老年人口18.3%，有超過4000萬失智老人。這說明中國人口老齡化的進程正在加速并逐漸走向峰值，存在著巨大的老齡服務需求。

具體到浙江，養老問題也日益嚴峻。自1987年浙江逐步進入到老年型社會，30年來全省人口老齡化程度不斷提高，且高齡老人增速明顯快于老年人口增速。浙江老齡辦發布的《浙江省2016年老年人口和老齡事業統計公報》顯示，浙江全省，截至2016年末，60歲及以上戶籍老年人口已達1030.62萬人，占戶籍人口總數的20.96%，其中80歲以上高齡老人161.25萬，占老年人口總數的15.64%。純老家庭人口數為249.00萬人，占老年人口總數的24.16%。失能、半失能老年人口共76.81萬人，占老年人口總數的7.45%。

從以上數據可見，如何有效地解決浙江老年人尤其是失能失智老人的生活和醫療保障問題，如何針對農村“五保”老人和城市“三無”老人（指無勞動能力、無法定贍養人、無經濟來源的老人）等特困老人開展關愛照料工作，建立健全特困老人“雙關愛”服務體系成為浙江必須面對的現實而緊迫的問題，也具有十分現實的意義。目前，浙江的辦法是以居家養老為主，機構養老為輔。要在全省解決城鄉失能半失能老人、貧困老人的問題，構建特困老人“雙關愛”服務體系，應該是我省發展老年服務的突破口。

二、浙江特困老人“雙關愛”服務體系建設的意義

老年人的需要包括三個方面：資金保障、服務照料和親情慰籍，國家和政府往往越過社區和家庭直接對個人提供資金和服務，這樣的制度安排常常更多考慮的是物質保障而忽視了人文關懷，而對老人而言人文關懷更重要。

近年來國家層面為弘揚尊老敬老的傳統美德，改善失能半失能老人、貧困老人的生活生命質量，在全社會形成關心、幫助老年人的社會氛圍，全國老齡委自2011年起，在全國倡導開展“敬老文明號”創建活動。全國31個省、24個行業紛紛加入到“敬老文明號”創建活動中來，并生根發芽、開花結果，涌現出各省市級“敬老文明號”創建單位多達23余萬個，國家級“敬老文明號”上千個。全國老齡辦又于2015年，正式頒布了《全國老齡辦關于在全國“敬老文明號”創建活動中廣泛開展“雙關愛”活動的通知》（全國老齡辦發〔2015〕48號），要求在全國“敬老文明號”創建活動中開展“雙關愛”活動。

具體到浙江省，為了有效改善城鄉老年人優待服務質量，提升社會尊老敬老愛老氛圍，我省各級黨委政府高度重視“敬老文明號”創建，自2012年廣泛開展活動以來，在各級老齡工作部門的精心組織下，各類單位踴躍參加，評選出各級各類創建單位，取得了非常好的社會效益。五年來，全省各級政府高度重視“敬老文明號”創建活動，遍及全省20多個行業，培育出46個國家級“敬老文明號創建單位”，461個省級“敬老文明號”創建單位。

浙江省為了貫徹落實國家老齡委的通知精神，2015年迅速下發《浙江省老齡工作委員會辦公室關于在全省“敬老文明號”創建活動中廣泛開展“雙關愛”活動的通知》（浙老工委辦〔2015〕31號），進一步深化我省“敬老文明號”創建活動，在全省全面啟動“雙關愛”活動。“雙關愛”活動要求結合特困老年人群的實際需求，各級“敬老文明號”先進單位和創建單位，深入開展五項服務，包括：上門服務、心理支持、愛心捐贈、文化服務、權益維護等。積極動員和加強組織這些單位，廣泛深入到社區和特困老人家庭，為失能半失能老人、貧困老人大力開展物質幫扶、精神關愛服務。

近年來，浙江全省老齡化增長速度明顯快于經濟社會發展速度，社會養老需求十分迫切，失能、半失能老年人比例不斷增加，高齡化、空巢化趨勢明顯，政府和社會的養老能力都面臨著嚴峻考驗。我省自2012年“敬老文明號”創建活動，以及2015年 “雙關愛”活動全面啟動以來，全省各地積極動員和組織，廣泛參與，為城鄉困境空巢老人（無收入低收入低保空巢老人、失能半失能空巢老人、失獨失偶失智高齡空巢老人）開展物質幫扶和精神關愛服務。

三、建設浙江特困老人“雙關愛”服務體系的策略

（一）創新失能特困老人養老服務的運營機制

在老年群體中，農村“五保”、城市“三無”貧困老人、失能老人最為令人牽掛。我省要創新養老機制，逐年加大財政投入，提高養老底線，織牢保障網。建議我省借鑒江蘇宿遷市宿城區在全國率先推行的“宿城樣本”，聚焦這一特困人群，創新“失能特困老人集中供養，獨居特困老人智能管護”的養老服務社會化運營模式。對失能特困老人，可以集中提供生活照料，比如衛生、餐飲、睡眠和人身安全等方面的照料；還可以進行病情觀察，開展康復照護；還可以提供心理疏導、臨終關懷精神關懷，以真正給予失能特困老人最基本的生存安全和生命尊嚴。對分散供養的農村“五保”和城市“三無”貧困老人、失能老人實行智能管護，具體由鄉鎮（街道）民政辦、一名黨員或村（居委會）干部、一名供養對象的親屬或鄰居，與特困老人簽訂關愛照料服務協議，開展點對點的服務。為空巢老人、高齡老人、安裝助老呼叫終端，提供政策咨詢、緊急救助、生活需求等多種關懷性服務。為孤寡老人安裝“照護寶”，實時監測孤寡老人居家情況。

（二）加大養老服務設施建設

加強老年服務機構及設施建設，統籌各類養老資源。積極支持公建民營養老機構建設，推動醫養融合發展，推動特困老人“雙關愛”服務體系的構建，著力改善特困老人的生活環境。一方面進一步擴大城鎮敬老院的容量，提高服務質量，完善農村中心敬老院配套設施設備，著力將敬老院建成農村區域性養老服務中心，接收更多的老年人入住，在首先滿足“五保”老人前提下，盡量解決失能、半失能空巢老人和獨居老人入住。政府通過購買，為入住的失能、半失能老年人提供生活、護理、醫療和精神慰藉等服務。另一方面鼓勵經濟條件好的村鎮、居民社區興辦家庭托老院或日間照料中心，解決留守老人無人管理、無人贍養的問題，為老人提供日間照料服務。把“老年灶”開起來，讓身邊沒有子女的、自己做飯有困難的老年人能吃上現成飯；以日間照料中心為依托，把特困老年人的文化活動搞起來，實施“銀齡互助”活動，廣泛發動各級老年人協會隊伍幫扶結對孤寡、獨居、空巢老年人，為他們搭建相互交流聯系的平臺，讓孤寡、獨居、空巢老年人有年紀相仿、能夠相互傾訴的朋友，為他們提供豐富多彩的精神生活。

（三）做好老年特困群體的救助

以城鄉最低生活保障制度為基礎，建立健全老年人社會救助制度，將符合條件的老年人全部納入最低生活保障范圍，加大對困難老年人的社會救助力度，重點救助經濟困難的失能、高齡、失獨、殘疾及空巢留守等特困老年群體。我省要不斷完善城鄉最低生活保障制度，根據經濟社會發展水平，適時調整最低生活保障和農村五保供養標準。要不斷完善城鎮“三無”老年人供養制度。完善城鄉醫療救助制度和疾病應急救助制度，著力解決貧困老年人的基本醫療保障和急危重癥急救費用保障問題。要逐步落實城鎮住房保障和住房救助制度，優先解決貧困老年人的基本居住問題。要全面建立臨時救助制度，通過臨時救助、給予低保等方式進行救助，保障老年弱勢群體最基本權益，保障因遭遇突發事件、意外傷害、重大疾病或其他特殊原因導致生活嚴重困難家庭的老年人基本生活。最終通過完善“五保”供養制度、實施政府救濟、社會互助幫扶，解決城鄉特困老人的安養問題。

（四）建立特困老人關愛照料服務長效機制

全省各地“敬老文明號”先進單位或參創單位要結合階段性服務，堅持長期結對幫扶，構建全省失能半失能老人、貧困老人關愛服務長效機制。一是對特困老人進行結對幫扶，簽訂結對協議，建立“1個服務單位+X名受助老人”模式；二是建立接力機制，針對服務對象的長期需求，通過老齡辦的聯絡對接，確保特困老人獲得長期有效幫扶，建立“服務單位+接力”模式；三是形成一批固定的關愛活動項目，讓關愛服務單位把服務內容、方式、對象以及服務目標細化，把關愛活動項目化，建立“服務單位+項目”模式。

（五）構建資金保障支持機制

探索建立“雙關愛”活動專項志愿服務基金，在資金上加以支持。加大財政投入，完善多元投入機制，積極支持老年人關愛服務體系建設。全省各級政府要加大投入，安排財政性資金支持老年人關愛服務體系建設。堅持多渠道籌資，增加福利彩票公益金對老年人關愛服務體系建設的投入，加大體育彩票公益金對老年體育健身活動的支持力度，積極鼓勵社會資本、信貸資金和慈善捐贈支持老年人關愛服務工作，形成多元化投入機制。

（六）發揮社會力量作用

加大財政投入，完善多元投入機制，積極支持老年人關愛服務體系建設。動員和支持各類社會組織開展豐富多彩的關愛活動。積極引導社會工作服務機構、公益慈善組織和志愿者組織等各類社會組織參與老年人關愛服務活動。基層老年協會要充分發揮自身作用，積極組織老年人開展互幫互助。大力倡導社會工作者和各類愛心人士關愛老年人，開展“一助一”、“多助一”等多種形式的結對關愛服務活動。

（七）加強人才隊伍建設

切實加強關愛老年服務人才隊伍建設，積極培養一批有愛心、懂技術、會管理的人員從事老年人關愛服務工作。進一步加強各級老齡工作隊伍建設，整合各類老齡資源，加大改革創新力度，加強人員配備，為老年人關愛服務體系建設提供組織保障。要建立“雙關愛”活動志愿服務隊伍，讓那些既具有一定專業特長又有愛心、又具有奉獻精神的人員加入到關愛活動的行列中來，并通過不斷提高關愛服務的針對性，逐步增強整體志愿服務隊伍的服務能力和專業化水平。強化志愿助老，組織動員養老服務實體、社會組織開展資金募捐、慰問救助、結對幫扶等活動，為孤寡、獨居、空巢老年人提供上門探望、精神慰藉等服務。推廣深化“時間銀行”、“愛心積分”等創新機制，形成專業人員引領志愿者的聯動工作機制，通過宣傳與引導，組織廣大志愿者不定期為老人開展走訪慰問、情感援助、經濟幫扶等多種形式的關愛活動。