超大城市公共服務承載力的差異與提升對策研究

王郁　魏程瑞　王艷　李凌冰

摘 要： 本文基于對城市公共服務承載力理論內涵的前期研究結果，從受壓力、支撐力、調控力這三個方面構建城市公共服務承載力評價指標體系。進而基于2005-2015年間北上廣深四個超大城市的統計數據，進行城市公共服務承載力評價的實證研究，分析城市公共服務承載力的發展規律和結構特點。本文發現，超大城市公共服務的支撐力相近，但受壓力和調控力差距較大，承載力的相對水平、內部結構和變化趨勢各不相同；承載能力雖然受到人口與經濟增長等受壓力的一定影響，但是在更大程度上取決于公共服務支撐力和調控力的水平，取決于城市公共服務供給的質量、效率以及城市治理的水平。因此，在城市問題的治理中，應更重視通過公共服務的有效供給和城市治理水平的提升，以改善和解決各類城市發展問題，而非片面強調對城市人口規模和發展速度的剛性控制。

關鍵詞： 公共服務承載力；超大城市；評價指標體系；城市治理

一、 引言

近年來，隨著北上廣深等超大城市交通擁擠、環境污染、房價高漲等城市病問題日益突出，城市規模對城市病的影響以及城市綜合承載力問題引起社會的高度關注。一直以來，對于城市綜合承載力的研究主要集中于各類自然資源要素，如水、土地、生態環境等可能承受和供養的人口規模等方面，但在超大城市龐大的人口規模是否加劇城市病的相關討論中，部分觀點認為應通過嚴格控制超大城市人口規模，以緩解城市病的惡化；也有另一種觀點認為控制超大城市人口規模并無益于城市病的改善，重點應該放在城市公共服務的有效供給上（陳釗等，2014）。由此，城市公共服務的承載能力已經成為不容忽視的重要因素之一。城市提供的公共服務決定著城市生活的基礎條件和質量水平，因此成為影響人口流入或流出的要素之一；尤其當城鄉間和城市間的供給水平存在顯著差距的條件下，公共服務對人口流動的影響作用就更為突出。公共服務同時影響著城市社會經濟活動運行的成本和效率，公共服務的供給水平反映著地方政府的治理能力，也同時決定了城市公共服務對于人口和社會經濟活動的承載能力。因此，在當前超大城市高速發展的現實背景下，正確把握城市公共服務承載力的發展規律，厘清影響城市公共服務承載力提升的主要因素，已經成為迫在眉睫的重大理論課題和實踐任務。

城市公共服務承載力評價的相關研究主要包括城市綜合承載力概念和評價方法這兩個方面。有關城市綜合承載力的概念和內涵，不同學者一直有著不同觀點。如劉潔等（2013）認為是指城市的資源環境、基礎設施和公共服務對城市經濟社會活動的承載能力，而石憶邵等（2008）提出還應考慮人的忍受能力。多數學者都認為城市綜合承載力是指在一定的自然資源約束和經濟、社會、技術水平條件下，城市所能承載的各種人類活動的規模和強度的閾值；它是不固定的、非靜態和非單一關系的，政府管理水平和公共服務質量對城市綜合承載力具有顯著的影響。在承載力評價的研究領域，從評價內容來看，包括對生態、交通、水和土地等單要素承載力或多要素綜合承載力的評價（張林波，2009）。從研究方法來看，從最初的logistic增長曲線方程，發展到系統動力學模型、生態足跡、能值分析等多種方法和模型（陳爽等，2012）。從評價目標來看，既包括以對城市人口規模和空間規模預測為目標的研究（童玉芬等，2011），也包括對承載狀況的變化趨勢和規律的分析（孫鈺等，2013）。以上研究為城市公共服務承載力研究提供了有力的理論支撐。但是基于自然資源等硬件要素的城市規模預測屢屢被現實證偽，說明需要重新考慮城市綜合承載力的影響因素，公共服務作為城市綜合承載力關鍵要素的研究亟待加強。城市綜合承載力研究不能局限于靜態數值規模的預測，迫切需要深入挖掘城市綜合承載力提升的動力因素，把握其發展規律，才能有針對性地構建承載力提升路徑，適應城鎮化發展管理的政策需求。

本文基于對城市公共服務承載力理論內涵的前期研究成果，從受壓力、支撐力、調控力這三個方面構建城市公共服務承載力評價指標體系。進而基于2005-2015年間北上廣深四個超大城市的統計數據，進行城市公共服務承載力評價的實證研究，分析各個城市公共服務承載力的發展規律和特點，找出影響承載力的主要因素，探討建立城市公共服務承載力評價分析的有效方法。

二、 超大城市公共服務承載力指標體系的構建

1. 指標體系的設計原則

在城市綜合承載力研究中，承載主體的受壓力和支撐力是主要的研究內容。如果將公共服務作為城市綜合承載力的主體之一，城市所提供的公共服務規模和質量則是城市公共服務支撐力的重要影響因素。其承載對象是城市中的主要經濟社會活動及其產生的環境影響，這些因素對城市公共服務的運行所施加的壓力是城市公共服務承載力的另一影響因素。與此同時，制度、政策、政府管理等因素，通過對城市空間結構、公共服務供給結構等的影響，對城市公共服務承載力水平和實際狀況起到極為重要的調控作用。因此，本研究認為，城市公共服務承載力的評價應該從三個方面展開，即支撐力、受壓力和調控力。當支撐力提高時，城市公共服務承載力將得到加強；而承載對象的受壓力增大時，城市公共服務承載力則會縮小。制度、技術、管理等因素的調控作用有助于城市公共服務承載力的提高，但到達一定程度后這種調控力將不再有明顯的作用。

參考已有研究成果中城市綜合承載力和公共服務的評價指標體系，本文遵循指標選取的科學性、可操作性、層次性、完備性和動態性的原則，構建城市公共服務承載力評價指標體系。參考基本公共服務核心要素的定義，并考慮到數據的可獲得性和城市問題的主要特征，本文選取了義務教育、醫療、社會保障、環境保護、交通和住房保障這六項公共服務要素作為城市公共服務承載力的主要評價內容。

2. 指標體系篩選和確定

對于指標層中評價指標的擬定，本文基于對已有研究成果的參考借鑒，并根據各指數的含義，對截至目前相關書籍中以及 CNKI 數據庫中下載到的有關城市公共服務與城市承載力文獻中的指標進行頻度統計，選取出現次數較高的評價指標。同時，針對四個超大城市的特點，進一步從中選取有利于超大城市公共服務改善的指標，鑒于擬定評價指標數據的可獲得性，結合年鑒中的統計指標，對部分指標進行了自行擬定和修改。經過仔細斟酌和比對，選擇了3個目標層指標、6個一級指標、23個二級指標、42 個三級指標，構建了超大城市公共服務承載力評價指標體系，如表1所示。

支撐力、受壓力和調控力是指標體系中的三個目標層指標。衡量支撐力的一級指標包括公共服務規模和公共服務質量這兩項，分別選取了義務教育、醫療衛生、社會保障、住房、交通、環境治理這六項基本公共服務作為二級指標。在三級指標中，對應于以上6項公共服務，分別選取了每萬人小學與初中學校數、每萬人衛生機構數、床位數和技術人員數、每萬人保障性住房面積等13個指標反映公共服務規模，選取了初中小學生師比、每人次診療費用、人均居住建筑面積等7項結果類指標，反映公共服務質量。

受壓力的指標應反映城市人口和各類社會經濟活動等城市發展及公共服務需求的增長，對公共服務供給和運行造成的壓力。隨著城市人口規模的增長與社會經濟活動的活躍，受壓力便隨之增長。本文針對前述六類公共服務，分別選取了每萬人學生數、機構平均診療人次等12項三級指標。此外，作為城市發展的三級指標，選取了常住人口密度和人均GDP這兩個指標以反映其特征。

調控力是指政府通過制度、管理、技術等手段提升城市公共服務承載力的能力，制度、政策、管理、社會環境等外部因素是反映調控力水平的重要因素。本文選取了戶籍政策、城市規劃以及公共服務財政支出這三個指標作為調控力的二級指標。在此基礎上，本文選取非戶籍人口占常住人口比例這一指標反映戶籍政策的調控力度；非戶籍人口比例越高，說明戶籍政策的調控力度較小。選取人均建成區面積以反映城市規劃政策的調控力度，人均建成區面積越小，土地節約利用效果相對較好，說明城市規劃政策調控力度越大。選取前述6項公共服務人均公共財政支出指標反映公共服務財政政策的調控力度；人均公共服務財政支出越高，說明財政政策的調控力度越大。

3. 指標賦權及承載力計算

（1）指標權重的確定

本文采用層次分析法確定各指標的權重，通過兩兩比較同一層級下的各個指標對于反映該問題的重要性來確定各個指標的權重系數。本研究綜合了專家意見，對同一個層次內的逐個指標兩兩比較，構造出判斷矩陣A，如下圖所示，其中，aij要素即要素i與要素j重要性的比較結果。

A= 1 a12 … a1na21 1 … a2n… … 1 …an1 an2 … ann

然后，采用求根法計算正互反矩陣的最大特征值及其對應的特征向量，進而確定各指標權重。最后，分別對每個判斷矩陣以及層次總排序進行一致性檢驗，結果CR均小于0.1，通過了一致性檢驗，得到的具體指標權重如下表所示。

表1 超大城市公共服務承載力評價指標體系和指標權重

（注：三級指標名稱前的正負號代表成本型或效益型指標的類型）

（2）承載力的評價方法

承載力評價的結果主要有兩種形式，一是人口承載的閾值，二是指數化得分。以人口閾值的形式，可以估算或預測城市最適宜容納的人口數量，適用于區域現狀人口發展評價以及對遠期人口規模控制政策的研究。指數化得分是承載力定量化的間接表征方式，可以用于比較不同區域的承載力差異或同一區域在不同發展階段承載力動態變化。本文采用指數化得分的結果形式，以期分析探討不同區域間和各區域公共服務承載力的發展規律和影響因素。

為了使數據之間具有可比性，本文采用Min-Max標準化對原始數據進行處理。對于正向指標而言，標準化公式為：x*=（x-min）/（max-min），而對于反向指標而言，標準化公式為：x*=（1/x-min）/（max-min）。x為原數據，min為該指標樣本中的最小值，max為該指標樣本中的最大值，x*表示標準化后得到的數據，范圍在[0，1]之間。

城市公共服務承載力（F）受支撐力（S）、受壓力（P）、調控力（A）這三方面影響。借鑒已有相關研究（王丹，2011），城市公共服務承載力的計算公式為：

F=S×EXP（-P）+ln（A+1）。

在不考慮受壓力和調控力之時，城市公共服務承載力就等于支撐力，即F=S。筆者將承載力F和受壓力P之間的關系設置成為指數的倒數關系，受壓力P越大，則承載力F越小，且隨著受壓力P的增長，受壓力P對承載力F的影響也越來越大；另外，將承載力F和調控力A之間的關系設置成為對數關系，調控力A的增長雖然能夠提升承載力F，但是隨著調控力A的增長，其對承載力F的影響力會越來越小，并趨于穩定。

三、 超大城市公共服務承載力評價的實證研究——以北上廣深四城為例

本文主要數據來源于北上廣深四個城市的統計年鑒、年度城市政府公報、《中國城市統計年鑒》《中國環境統計年鑒》《中國衛生統計年鑒》《中國教育統計年鑒》，教育部、衛生部（衛計委）、交通部、住建部、民政部各主管部門發布的公報等統計數據。部分城市和部分年份缺失的數據經過推算后，進行了補充。為去除通貨膨脹等因素的影響，對GDP與各類價格數據均以2005年價格為基準進行了換算。

1. 公共服務支撐力的評價與分析

從公共服務規模的城市間差異來看（圖1），北京的公共服務規模最大，上海最低；2005-2015年期間各城市公共服務規模都有顯著增長，深圳的提升速度最快，近五年內已逐漸超越北京。就公共服務質量而言（圖2），深圳的狀況相對最好，上海公共服務質量的改善最為顯著，而北京相對較差，且仍在明顯的下降。通過公共服務的規模指數與質量指數的比較可以看出，滬廣深三市公共服務支撐力的提升更多依靠于服務質量的改善而非規模擴大，而北京則相反；總體而言，四個城市公共服務規模指數的增長均明顯高于質量的改善。就公共服務規模的短板來看，北京在于社會保障，上海與廣州在于保障性住房，深圳則是醫療衛生。就城市公共服務質量的短板來看，北京在于醫療衛生和環境治理，上海在于保障性住房與環境治理，廣州和深圳則是義務教育與社會保障。

整體而言，四城市之間支撐力的差距不大（圖3），說明公共服務供給水平較為相近，且一直處于明顯的提升趨勢；上海的公共服務支撐力最低，北京在2010年之前相對較高，而在此后卻被深圳和廣州反超，深圳是期間支撐力提升最快的城市，近五年來已成為支撐力最強的城市。

2. 公共服務受壓力的評價與分析

作為公共服務受壓力的二級指標，就城市發展指數而言（圖4），深圳的發展壓力相對最強，北京相對最低，上海和廣州的情況相近。2005-2015年間四個城市均表現出不同程度的增長，北京的增長率最高，上海的增長率最低。就公共服務需求指數而言（圖5），上海相對其他三個城市而言需求最強，北京的需求相對最低；但是，北上廣三個城市在2005-2015年間公共服務需求均出現下降趨勢，尤其是北京、上海的下降較為突出，唯有深圳表現出顯著的需求增長，反映了深圳城市人口與產業經濟快速增長背景下公共服務需求同步增長的趨勢，而其他城市則在經濟或人口增長下滑的背景下出現了公共服務需求下降的現象。從各城市公共服務需求指數的內部結構來看，北京最大的需求壓力主要來自保障性住房，上海來自醫療衛生，廣州來自交通，深圳來自保障性住房與義務教育。從受壓力的內部結構來看，北京與上海大致為服務需求增長壓力大于城市發展壓力，而廣州與深圳則相反。這反映了城市經濟社會的結構性差異和政策調控產生的綜合影響；北京與上海政策調控力度更大，因此人口增長壓力相對較低，但老齡化程度與第三產業比重更高，地理位置和優質服務資源對流動人口更有吸引力，因此公共服務需求的增長壓力高于城市發展壓力。

整體而言，四個超大城市之間受壓力的差距較為顯著（圖6），其中上海公共服務受壓力在大多數年份為最高，北京相對最低；2005-2015年間京滬兩市均出現受壓力的整體下降，而廣深兩市則表現出受壓力的提升，尤其是深圳公共服務受壓力的增長速度最快，近三年來已經成為公共服務受壓力最高的城市。滬廣深三市顯然比北京面臨著更大的公共服務供給壓力，尤其是廣深兩市的壓力仍表現為上升趨勢。

3. 公共服務調控力的評價與分析

作為公共服務調控力的二級指標，就公共服務財政支出而言（圖7），上海、北京兩市處于相對較高水平，深圳和廣州相對較低。2005-2015年期間，四個城市的公共服務財政支出均表現出增長趨勢，其中深圳的增長率最高，上海最低。其內部各項指數的比較來看各城市公共服務財政支出的短板，北京主要在于環境治理和保障性住房，上海在于保障性住房，廣州在于環境治理，深圳在于社會保障。就政策調控力度而言（圖8），四個城市間的差距較為顯著，上海的調控力度相對最高，北京、廣州與上海較為接近，深圳最低；但從變化趨勢來看，2005-2015年期間京滬廣三市的政策調控力度均出現下降，僅深圳出現顯著上升，但調控力度離北上廣仍存在顯著的差距。這反映出四個超大城市在加大對于公共服務財政投入力度的同時，在加強空間規劃等綜合性政策調控力度、提高治理績效方面仍有待改善。

整體而言，四個城市間調控力存在顯著的差距（圖9），但近年來這一差距有所縮小；上海的公共服務調控力指數在四個城市中相對最高，深圳最低；但是從變化趨勢來看，2005-2015年間深圳和北京兩市的調控力指數表現為顯著上升，而滬廣兩市則幾乎未變，反映了城市發展政策導向和執行效果的顯著差異。北京和上海對于公共服務的財政投入以及戶籍政策、規劃政策的調控力度顯然相對更高、更嚴，而廣州和深圳對于公共服務的財政投入和政策調控能力仍有較大的提升空間。

4. 公共服務承載力的評價與分析

圖10 2005-2015年北上廣深城市公共服務承載力指數的變化

根據2005-2015年間城市公共服務承載力指數的計算結果（圖10），四個城市間存在明顯差距，北京的承載力最高，其次是上海，廣州和深圳相對較低。這反映了四個城市公共服務承載力不同的內在結構，北京是高承壓、低施壓、高調控、高承載，上海是低承壓、高施壓、高調控、高承載，廣州和深圳均是高承壓、高施壓、低調控、低承載。對比上海與廣州的特點可以看出，上海的支撐力低于廣州，受壓力高于廣州，但調控力遠遠高于廣州，其結果是上海的承載力高于廣州。對比廣州和深圳的特點可以看出，這兩個城市公共服務的支撐力和受壓力的狀況相對比較接近，但廣州的調控力在大多數的年份均高于深圳，從而導致廣州的承載力狀況大多也高于深圳。這反映出城市公共服務承載力的變化規律，即如果沒有有效的政策調控，高承壓能力和低受壓力的狀態也不必然能帶來承載力的提升。

從2005-2015年間承載力的變化趨勢來看（圖10），四個城市的公共服務承載力均表現出顯著的提升，深圳城市公共服務承載力的提升最為顯著，其他三個城市的提升幅度基本接近。與此同時，四個城市間承載力的差距也正在逐漸縮小。在這11年間，四個超大城市僅分別在8個年度出現過公共服務承載力下降的現象，北京兩次、上海三次、廣州兩次、深圳一次，其中導致承載力下降的直接原因并不主要來自受壓力的提升（這種情況僅為4次）；相反，在受壓力下降的情況下，支撐力或調控力的下降也會導致承載力的下降。這仍然反映出超大城市公共服務承載力的變化規律，即相對于受壓力，支撐力和調控力對于承載力的提升或下降具有更為顯著的影響。

四、 結論

本文在借鑒已有相關研究成果的基礎上，構建了超大城市公共服務承載力評價指標體系，并對北上廣深四個超大城市2005-2015年間公共服務承載力的變化進行了實證研究，研究結果較好地體現了這四個超大城市十多年來公共服務的變化情況，有助于客觀準確地把握超大城市公共服務所能承載的人口和社會經濟活動等壓力的最大規模和最優負荷，有助于科學評價不同城市公共服務承載能力的差異以及不同時間城市公共服務承載力的變化特征，為改善超大城市公共服務供給，提升超大城市公共服務承載力提供參考。

根據前文的分析，可以得到以下的結論和啟示：

1.四個超大城市公共服務支撐力、受壓力、調控力的相對水平，內部結構和變化趨勢有著各自的特點和差異?？傮w上看，城市間支撐力的水平差距較小，而受壓力和調控力的差距較大。支撐力方面，除北京之外的滬廣深三市均為服務質量指數優于服務規模水平指數；受壓力方面，京滬兩市為服務需求指數高于人口經濟增長指數，廣深兩市反之；調控力方面，北上廣三市為政策調控指數強于財政調控指數，深圳市反之。以上特點不僅反映出各城市的產業經濟與人口結構、區域發展格局和調控政策力度的差異，對服務需求和供給壓力產生的不同影響，而且也反映出，雖然超大城市公共服務供給水平相近，但公共服務供給績效和治理能力仍存在一定的差距。

2.四個超大城市公共服務的支撐力、受壓力與調控力的變化趨勢與結構特征各有不同。北京是高承壓、低施壓、高調控、高承載，上海是低承壓、高施壓、高調控、高承載，廣州和深圳均是高承壓、高施壓、低調控、低承載。這反映出各城市公共服務承載力有其不同的內在結構和發展規律。雖然四個城市的公共服務承載力都表現出提升的趨勢，但各自在不同領域仍存在一定的短板。因為支撐力和調控力的內在結構以及受壓力的主要來源不同，短板領域各不相同，因此，針對各城市公共服務承載力的內在結構特點，城市病的治理和公共服務承載力的提升應建立差異化的思路。北京公共服務受壓力較低并仍在趨緩，調控力最高，而支撐力的短板顯然在于其公共服務質量，因此，公共服務承載力的提升將更多取決于公共服務質量的提升。上海支撐力的短板在于服務規模，受壓力趨緩，調控力較高但財政支出有待提高，因此，公共服務承載力的提升應更重視服務規模的擴大和財政支出的保障。廣州公共服務支撐力仍有一定的提升空間，受壓力仍在提升，調控力短板在于財政支出，因此，公共服務承載力的提升路徑應側重于服務供給水平的提高和財政投入的保障。深圳支撐力、受壓力均提升較快，調控力的短板在于政策調控能力亟待提高，因此，公共服務承載力的提升應更側重于政策調控能力的提升。

3.以上分析表明，公共服務承載力的變化有其內在的規律。如果沒有有效的政策調控，高承壓力和低受壓力的條件下也不必然能形成承載力的提升，受壓力的下降并不必然帶來承載力的提升，反之亦然。這說明，城市公共服務所能承載的人口與經濟社會活動的最大負荷與最優規模并不是主要取決于受壓力的減輕，而是在更大程度上取決于公共服務支撐力和調控力的提升，也就是取決于城市公共服務供給的質量、效率以及城市治理的水平。因此，在超大城市的城市病治理中，應更為重視通過公共服務的有效供給和城市治理水平的提升，以改善和解決各類城市發展問題，而非片面強調對人口規模和發展速度的剛性控制。

由于數據的可獲得性等多種因素的限制，本文的實證研究對象和時間跨度都較為有限，指標的選擇也存在一定的局限，承載力評價指標體系仍有待進一步優化。在今后的研究中，基于對不同類型和不同規模的城市的數據收集，就受壓力、支撐力、調控力對城市公共服務承載力的影響機理研究以及對城市公共服務承載力提升路徑的研究等課題，都是有待拓展的領域和范圍。

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Abstract： Based on the study of theoretical definition on carrying capacity of urban public service， this paper firstly aims to formulate an evaluating index system with three aspects of pressure， supportive and regulative factors. Secondly， it tries to analyze the growing trend and regional disparity of urban public service supply based on empirical study of this evaluating index in Beijing， Shanghai， Guangzhou， Shenzhen， and discuss main factors which are influencing the improvement of carrying capacity in four mega cities. Finally it finds out that the four cities are obviously different in its level， structure and changing tendency of carrying capacity of public service. Furthermore， supportive and regulative factors have more dominant influence on carrying capacity of public service rather than pressure factors. The improvement of effectiveness in service distribution and urban governance is more important than negative growth control on urban population and spatial scale when considering countermeasures for current urban problems.

Keyword： Carrying Capacity of Urban Public Service； Mega City； Evaluating Index； Urban Governance