國外市場綜合監管的發展及其啟示

薛峰

摘 要： 十九屆三中全會提出深化黨和國家機構改革。2018年3月，包含市場綜合監管在內的總體機構改革方案正式發布，這標志著我國市場綜合監管改革的序幕已徐徐拉開。但綜合監管的本質含義是什么、中國市場綜合監管的方向在哪兒？這些仍是值得探究的問題。本文通過對美國食品藥品市場綜合監管的歷史演進和監管架構方面的實證分析，提出我國在施行市場綜合監管改革時，應當逐步摒棄政府直接全面監管的傳統思維，加強市場綜合監管的立法保障，建立融合多方力量參與的監管體制，培育注重預防且定位科學的監管理念，創新包含大數據和“互聯網+”等新興科技手段的監管方式，并以信用為基礎確立準確分類的監管模式，以期達到市場綜合監管改革的良好效果。

關鍵詞： 綜合監管；食品藥品；美國食品藥品監管；FDA

黨的十九屆三中全會提出要深化黨和國家機構改革，在今年3月中央印發的《深化黨和國家機構改革方案》中又明確提出“要組建國家市場監督管理總局，改革市場監管體系，實行統一的市場監管”。改革方案的頒布出臺，意味著中國正式拉開了市場綜合監管的序幕。那么到底什么是綜合監管？綜合監管指的是體制上的簡單合并還是更有深意？國外市場綜合監管領域有沒有值得借鑒之處？中國的市場綜合監管之路又在何方？這些都將是未來一段時間內，學界需要積極探討，政府需要認真思考的監管領域重大問題。

一、問題的提出

法學界一般認為，監管是指根據法律法規等規范性法律文件，所進行的調控和指引行為①。而市場監管是特指政府有關職能部門對市場運行的監督管理，也就是對市場主體及其所從事的市場活動或行為及市場經濟關系進行的監督和管理。目的主要是防止各種對社會公共利益、市場秩序和其他主體的合法權益構成損害的不正當行為出現，保證市場運行的秩序化和組織化，保證和促進國民經濟的健康、有序發展②。市場綜合監管理論起源于管理學中的集成管理理論，是指在組織行為學與科學監管理論的指引下，合理布局監管組織系統內部的機構、職能和人員等相關資源，充分利用技術、信息等智力資源，建立全過程、集約化的全新市場監管模式，使市場監管機制高效、低耗、協調運行，實現監管效能最大化。從市場監管到市場綜合監管，體現了市場監管發展脈絡的科學化、完整化和高效化，是監管的進化發展過程。

那么如何理解市場綜合監管的“綜合”二字？筆者認為，要理解市場綜合監管的主要特征，應從如下三個方面著手：第一是監管主體的綜合性。在新時代背景下，市場綜合監管要求監管主體改變以往分散監管、多頭監管的模式，根據專業性原則，建立統一、高效、有力的綜合監管主體。第二是監管模式的綜合性。既要注重宏觀層面市場全局的風險控制、危機預防，避免出現大面積的系統問題，又要注重著眼微觀層面單個或者少量市場主體的實際情況，保護市場單個經營者和消費者的個體利益。第三是監管手段的綜合性。充分發揮大數據、互聯網+及各種先進科技手段，注重監管信息的不斷對外公開發布，適當引入柔性監管等先進的監管理念等等，都將更有助于提升市場監管的效率和效果。第四是監管過程的綜合性。核心是要實施全過程、全覆蓋、無縫隙監管，重點逐步從事前監管向重事中、事后的綜合監管轉變。從國內市場的運行情況來看，長期以來過多注重事前監管，即市場主體的準入資格審查、程序審批事項、經營條件到位情況等內容監管，而對事中事后監管的關注度不夠。這是市場綜合監管要著重解決的問題。

本文所提的市場綜合監管，主要針對的范圍特指商品市場，對于銀行、證券等專業市場領域的監管，另有完整的理論體系予以支撐，不在本文探討的范疇。在下文中，筆者將針對美國市場監管領域，特別是食品藥品市場監管領域的現狀進行一些集中的實證分析，希望能為我國市場綜合監管改革提供一些有益的借鑒。

二、美國食品藥品市場綜合監管的發端與演進

美國是最早設立現代監管機構的國家，賦予監管機構的國家公權力是相當寬泛的{3}。美國的市場綜合監管理論依據最早可以追溯到撰寫獨立宣言的托馬斯·杰斐遜（1743-1826）的限制政府干預思想。杰斐遜認為“建立政府的唯一傳統目的是為那些聯合在政府之下的人民群眾謀求最大程度的幸福”{4}。他素來反對官僚制度，認為政府干涉經濟活動愈多，管理經濟的機構就愈龐大，官僚機構勢必加強，“我們的組織是否太繁復了，花錢是否太多了，官職和官員是否不必要地成倍增加了，有時損害了應由他們促進的工作。”{5}可見，他的思想之中確是積極主張減少機構數量，縮小政府規模的。這一思想也為市場綜合監管理論奠定了基礎。從學界共識來看，美國的食品藥品監管的發展歷史總體可以分為四個階段：

1.初步建立時期（1906-1937）

美國的食品藥品監管的初步建立時期是1906年至1937年，從《純凈食品和藥品法案》（Pure Food and Drug Act）通過開始，這時的食品藥品監管盡管還比較粗淺，但卻是美國實施現代意義上的食品藥品監管的先聲。1849年，美國國會在“專利局”里增加成立了“農業司”，由“農業司”創建的“化學實驗室”是最早的美國食品藥品監管部門的原型。1862年美國農業部成立時，“專利局”的農業部門轉入新部門，1890年成立化學部門，1901年成為化學局。1927年，化學局被一分為二，其中具備監管職能的是美國食品、藥物和殺蟲劑管理局（Food， Drug， and Insecticide Administration， FDIA），沒有監管職能的是化學和土壤局（Bureau of Chemistry and Soils）。1930年，美國食品、藥品和殺蟲劑管理局的名稱正式縮寫為美國食品和藥品管理局（Food and Drug Administration， FDA）。

2.逐步發展時期（1938-1961）

美國的食品藥品監管的逐步發展時期為1938年至1961年。上世紀20年代的美國食品藥品市場亂象叢生：“任何人都可以在家中廚房生產藥品，并拿到市場上去賣。而且只要藥品里不含毒品或者少數幾種被公開禁用的毒藥，這種藥品生產甚至也不需要通過任何檢查。”{6}針對日益復雜的監管環境，1938年《聯邦食品、藥品和化妝品法案》（The Federal Food， Drug， and Cosmetic Act of 1938）頒布生效，根據法案，監管擴展到化妝品和治療設備，要求在開始銷售新藥物管理體系之前安全使用新藥，規定為不可避免的有毒物質設定安全標準，授權對工廠進行檢查。之后，FDA從一個個案監管機構，逐漸開始轉變為一個實施全天候監管的現代監管機構。

3.監管強化時期（1962-1987）

美國的食品藥品監管的強化時期為1962年至1987年。1962年《柯弗瓦—哈里斯藥品修正案》（Kefauver-Harris Drug Amendments），確保了藥物的療效和更大的安全性。藥品制造商按照該修正案規定，必須在首次銷售之前即需要向FDA證明其產品的有效性。《柯弗瓦—哈里斯藥品修正案》的通過使得FDA從一個只對單一事件做出反應的機構轉變為一個主動監測新藥開發的機構{7}。

4.放松監管并加強智慧監管時期（1988-至今）

自1988年，美國的食品藥品監管進入放松監管并加強智慧監管時期。1988年，食品和藥品管理法案正式將FDA設立為衛生和人類服務部（the Department of Health and Human Services）的一個機構，由總統在參議院的建議和同意下任命一位食品藥品監管長官，賦予他研究、監管、執法、教育和獲取信息的權力。到20世紀末，美國開始建立覆蓋全國的數據庫，提供免費信息熱線供消費者使用，設立官網發布權威信息，啟動醫藥觀察項目（MedWatch），方便各類不良事件的查處。FDA還依靠尖端的分析方法來評估產品成分和檢測摻假。自20世紀初以來，通過更敏銳和更有力的研究方法、更有效和實質性的分析技術，不斷提升了FDA對公共健康的正面影響力。

從FDA百年監管的歷史發展脈絡可以看出，在不同的歷史發展階段，美國對于食品藥品的市場監管經歷了從無到有，從加強直接監管到改變監管方式的放松監管，從傳統監管到運用智慧信息化、社會監管力量等手段綜合監管的歷史過程。從法律體系來看，美國的食品藥品市場監管法律架構完備、細分、專業，基本涵蓋了經濟市場的各個領域。從監管機構看，美國設置了有權威性、獨立同時又受到制約的專業性監管機構FDA，機構與機構之間彼此基本沒有交叉、事權清晰，監管機構的作用隨著國家經濟運行和市場發展的不斷進步而日益完善。從監管方式看，FDA注重運用法律、行政、社會組織、道德力量相結合的綜合監管方式，同時還注重將各類監管信息不斷對外公布，整個監管內容、過程都公開透明。

三、美國食品藥品市場領域綜合監管的成因與邏輯

正面剖析美國食品藥品市場領域監管情況來探究市場綜合監管的成因和邏輯，無論是從立法、機構設置、監管理念還是手段運用等方面內容來看，綜合監管的思想充分貫穿在美國食品藥品監管領域的每個部分、每個環節和監管的全過程之中。

1.監管立法層面注重普適性、靈活性和可執行性

美國食品藥品監管的相關法律法規體系基本可以分成三個層級：法律（laws）、規范（Regulations）和指南（Guidance）{8}。聯邦法律由國會起草通過，由總統簽署頒發，是FDA監管依據體系中最為重要的一部分。規范指的是《聯邦法規匯編》（Code of Federal Regulation， CFR），主要是CFR中第21號關于食品和藥品的專項主題。21號主題規定了FDA如何開展新藥審查的法定程序，并通常會進行年度的例行性修改。指南主要指用來解釋規范和監管問題的程序性文件，這些文件沒有法定的約束力。綜合來看，美國FDA的食品藥品監管類法律規范體系具有如下特點：

一是美國食品藥品監管法律制訂時即非常注重普遍適用性。美國的食藥監管類法律法規被公認為是比較完備的法規體系，這些法律法規基本覆蓋了食品、藥品項目下的所有監管領域，并且涵蓋了從開發、審批、生產、銷售、社會效果等環節在內的“從農田到餐桌”的監管全程。在法律適用范圍上，除了對于本國域內生產開發的食品、藥品進行監管以外，對境外進口的食品、藥品以及藥物成分也進行了嚴密的監管，標準絲毫沒有降低，并在必要時會采取禁止入境的嚴格措施。例如2002年制定的《公共衛生安全和生物恐怖主義準備和反應法》（Public Health Security and Bioterrorism Preparedness and Response Act of 2002），其中就包含要求FDA頒布法規加強對其監管的進口和國內生產的商品的管制內容。

二是在科技發展、市場需求日新月異的時代背景下，美國的食藥監管立法更強調靈活性。美國的食藥類立法不斷與時俱進，通過各種修正案（Amendments）、規范（Regulations）和發布指南（Guidance）對FDA的法律法規進行持續的修正補訂，以適應不斷發展的社會需求。在發生“9·11”恐怖襲擊之后，美國的食品、藥品監管領域從預防食品、藥品恐怖襲擊的角度，制定了很多的新形勢下適用的規范，如《公共衛生安全和生物恐怖主義準備和反應法》、《反生物恐怖法案》、《生化防護項目法案》等。這些法案、規范在恐襲之后人心惶惶之時及時出臺，保護了民眾的健康和安全，充分體現了美國食品、藥品監管領域立法的充分靈活性。

三是美國食藥監管立法在條文擬制和排篇布局上非常具有可執行性。美國食品、藥品監管領域立法的內容十分明確清晰。從大部分的法律、規范的名稱上即可很方便地看出法案所涉及的主體內容。同時，法律條文內容十分專業，條文標準嚴格可操作。美國的市場監管立法可謂細致詳盡，“對于城市建筑物中每一層、每一塊區域的功能，廚房建在什么具體位置，門與門之間的距離、桌子與桌子之間的距離多大都有明確標準。”{9}法律法規中對于何時應適用特定法條的具體情形都會進行明確限定，對于在不同的州實施相同的監管步驟所需要符合與滿足的不同標準會予以清晰表述，對于不同行業中應該實施的不同配套措施也有相應的分類。正因為這樣，美國的市場監管法律可操作性極強，市場監管部門完全可以套用現行的法律法規，靈活而高效地進行市場監管執法。美國食藥監管法規十分注重對FDA機構的功能設計、職權授予和界限劃分，包括對于機構的一些基本權利都規定了明確期限，需要由后續的法規進行再授權（如1997年制定的《FDA現代化法案》中即有重新授權1992年“處方藥使用費法”的期限內容）。

2.監管機構設置注重權威性、獨立性和可制約性

美國食品藥品監管局（FDA）隸屬于美國衛生與人類服務部，被公認是世界上最大的食品藥品監管機構。FDA的工作范圍包括美國50個州、哥倫比亞特區、波多黎各、關島、維爾京群島、美屬薩摩亞和其他美國領土。{10}受到美國FDA管制的食品約占到美國本土銷售量的80%，美國FDA官網宣稱，“美國人平均每消費1美元的產品，都有25美分的產品屬于FDA的監管范圍”。截止到2018年1月，美國FDA的組織機構下轄13個司室（Office）和7個中心（Center）。作為“消費者權益的保護組織”，美國食品藥品監管局監管體制和監管權分配上具備如下特征：

首先，FDA在機構設置時注重實行集中統一的科學監管。美國政府監管機構互相之間界限明晰、責權清楚。從食品安全監管的角度來說，美國政府機構中與食品安全相關的監管機構不少，以食品藥品監管局、食品安全檢驗局、動植物檢疫局和環境保護局為主，共同對全國的食品領域開展分類監管，防止出現推諉和扯皮的現象。但這些不同的監管部門之間分工明確、事權清晰、界限分明，一類食品只由一個機構實施全流程的監管。從中央與地方的監管權劃分來看，FDA與各州的監管機構互相配合又不會出現職權交叉。聯邦層面以FDA監管為主，而在聯邦與地方的監管權處理上，按照監管權的地域原則進行區分，聯邦層面與地方層面不出現重復監管。

其次，FDA在安排人員配備上講究技術化、專家化。FDA的最高長官——專員總是從具有豐富經驗的科學家中產生，而其他的執法人員很多也是各個行業的專家，可以完成大量復雜的技術監管與決策措施，是專業人員執法和執法人員專家化的結合。同時，為了保持與時俱進的先進性， FDA在執法機構設立更新的同時，也會相應成立新的技術部門，滿足執法需求{11}。

再次，FDA的機構布局體現出流程全覆蓋的監管模式。以食品安全為例，FDA所實施的監管是“從農田到餐桌”“從源頭到舌頭”的全過程、無縫隙監管。從FDA官網來看，它對食品的監管前后覆蓋了食源監控、食品設施注冊、生產規范、配料包裝、標簽營養、零售保護、進口出口、科學研究、恐怖防御的各個環節{12}。可見，FDA把美國國內市場上供應的食品從生產到消費的全過程看做一個整體，通過對各個環節的精準把控，構建從食品生產、加工、銷售等各環節的完整監管鏈條。同時，通過對最小監管單元的科學劃定，提高整個監管系統的精準性和有效性{13}。

3.監管理念設計注重風險防控、推動關口前移

從早期理論來看，監督管理更側重于在市場中發現問題，對市場中出現的與監管目標相悖的問題進行糾偏和處置。因此監管的初期理論都是以事后處置作為監管的重點，美國FDA也不例外。但是越來越多的傷害事件表明，越早發現問題并及早介入監管，將可能發生的危險隱患消除在萌芽狀態是一種既能夠降低監管成本，又能夠避免出現大規模損失的最好方式。因此，美國FDA的監管理念已經從初期的注重危機處理、強化事后處置向注重風險防控、關注源頭防范轉變，食品藥品安全預防體系成為了整套安全體系中的核心制度{14}。

一是美國從立法角度夯實了重風險防范監管理念的依據和基礎。美國2011年出臺的《食品安全現代化法案》，就是基于風險預防這一中心思想制定的。根據美國疾病控制和預防中心的最新數據，每年美國約有4800萬人（每6個美國人中就有1人）生病，12.8萬人住院，約3000人死于由食品引起的疾病，而這些都可以隨著預防工作的深入而降低。《食品安全現代化法案》的通過，使FDA更多地關注預防食品安全問題，通過加強食品安全體系建設更好地保護公眾健康，而不是依賴問題發生后的危機處置。

二是美國從操作層面實際建立了危害分析和風險預防體系。FDA根據《食品安全現代化法案》設立了HACCP系統（Hazard Analysis Critical Control Point），通過控制食品安全關鍵點，加強風險分析，預防危害發生。這一系統屬于事前控制而不是事后應對，“使得美國食品的加工生產、包裝儲存、銷售消費等‘從農田到餐桌的全過程都能受到嚴格的安全監測，處于統一規范的監管下科學運行”{15}，根本目的是為了將食品安全的危險降低到最低直至可以接受的標準{16}。HACCP是一種管理體系，通過分析控制從食品原材料的生產、采購和處理，到制成品的生產、分銷和消費各個過程中生物、化學和物理性危害，從預防角度解決食品安全問題。通過設定和貫徹HACCP等程序化質量管理體制，FDA成功地將工作重心從食品、藥品監管的應急處置，向事先的科學定標、強化監測、大力預防轉移，提高了監管的有效性和及時性。

4.監管手段注重運用現代科技，同時引入社會共治力量

首先，FDA注重綜合運用現代科技信息技術加強監管。FDA通過多種信息渠道和平臺，既加強監管信息自內向外的及時公開，又運用大數據手段建立食品、藥品安全信息的溝通機制，自外而內收集監管反饋信息。通過一個世紀的不斷完善，FDA在食品藥品領域市場監管上已經脫離了最初簡單直接的監管方式，逐步發展成為先進的、結合多種監管手段的、與各種機構密切配合的綜合性監管方式。在FDA進行監管和執法的過程中非常注重運用多種平臺實施對外的信息披露，同時還會定期不定期地對各類與食品藥品監管相關的信息進行匯總分析，除了依法必須出版印刷公布的紙質材料外，還通過FDA的官方網站http：//www.fda.gov 以及Facebook、Twitter等網絡媒介對外進行重要信息的公示披露{17}。從1971年開始，FDA已將90%的記錄公之于眾，現在任何人都可以在其網站上找到FDA的原始檢查報告{18}。

其次，FDA一直積極引導社會力量參與監管。FDA充分調用外部力量，鼓勵公眾、大學和行業自律組織等社會力量參與監管，強化食品藥品安全監管的共治理念。具體而言，有三種基本模式：

（1）PPP模式。這是為了解決FDA監管和相關專業領域內（特別是藥物評估和研究中心〈CDER〉）的科研經費不足、人員物資和技術力量較為薄弱等問題，FDA引入了PPP模式（Public-Private Partnership），加強與私人機構的密切合作，協助FDA監管產品的開發、評估、制造和使用。通過與其他政府機構、社會組織、學術界、工業界、疾患權益團體以及其他利益相關方開展合作，促進新工具、新方法的開發利用，實現監管創新、提高監管效率。

（2）校政合作模式。在校政合作模式中，比較著名的成功案例是FDA和馬里蘭大學合作成立的食品安全與應用營養聯合中心（Joint Institute for Food Safety and Applied Nutrition， JIFSAN），JIFSAN的建立初衷是為確保安全衛生的食品供應提供科學支撐。通過合作，FDA獲得了人力、物力、財力等方面的支持，而馬里蘭大學則利用FDA的平臺，培養了碩士、博士研究生。JIFSAN項目促進了監管機構與大學之間的互聯互通、科研共進，實現了互惠互利。

（3）共同治理模式。總體來看，美國的市場監管體制機制是相當完備的，但由于各類風險的不確定性、被監管主體的復雜性，以及政府“監管俘獲”和“尋租行為”的可能性，美國并沒有固守于政府機構的單一管理模式，而是形成了與其他市場主體、社會組織共同治理的監管模式{19}。美國的行業自律監管十分發達，社會性的自律監管機構廣泛分布在各個監管領域，存在眾多的由消費者自發成立的權益保護民間機構，還有大量的企業自主成立的消費者權益保護部門。行業協會高度自治且大多會費充足、人員專業，有能力通過信息采樣、調查取證、專業咨詢、科學研究等形式協助制定大量的規范（Regulation）和指南（Guidance），既可以在行業內部形成統一標準，又可以影響國家正式法律法規的制訂修改。同時，這些行業協會還通過報紙、網站、宣傳手冊等形式，不斷擴大民間機構在政府監管中的作用和影響。部分行業協會根據授權還可以受理消費者的投訴，進行調查和調解工作。

綜上所述，美國食品藥品監管市場綜合監管理念主要體現在以下五個方面：第一是逐步放松政府監管，減少政府對市場的深度介入，放松對市場行為的無端管制，提高市場活動參與者的積極性、主動性，不斷增強市場活力，提升市場效率；第二是建立市場綜合監管體系，運用多方力量，將原本分散的監管職能按照專業的標準進行合理集中，建立科學有序的市場綜合監管體系，降低監管成本、提升監管效率和專業化水平；第三是運用先進技術豐富監管方式，更加注重發揮科技監管、互聯網+監管的作用，依托大數據、互聯網等新技術提高監管效率，降低監管成本；第四是提倡社會共治的綜合監管，在更有效發揮監管機構作用的同時，鼓勵和支持專家學者、國際組織等公共力量參與市場監管，實現多元參與和社會共治；第五是注重市場風險的預防和控制，堅持問題導向的科學原則，將關注市場風險發生后處置的傳統監管理念轉變到注重事前預防、監控和風險控制的先進監管理念上來。

四、啟示

當前，我國正在進行市場綜合監管改革，這必將對我國市場監管格局的重塑和市場體系的構建帶來深遠影響。特別是中國特色社會主義進入新時代，我國經濟發展和市場環境都呈現出一些新趨勢新特點，對市場監管提出了新挑戰新要求，有必要學習借鑒美國相對成熟的市場綜合監管模式和理念，結合中國實際情況，以市場監管機構改革為契機，整合監管資源，更新監管理念，創新監管方式，提高監管效能，加強從生產到流通到消費的全過程監管，為經濟發展營造良好的市場環境。

1.逐步摒棄政府直接全面監管的傳統思維

“解除經濟管制具有政治上的吸引力，就是因為這種做法給予政策制定者一個機會去用一種不涉及通過犧牲來控制同伙膨脹的方法。確實，減少經濟管制將會削減生產和就業方面的成本和障礙。”{20}從美國監管的發展歷程來看，從一開始的毫無監管發展到開始認為政府應該全能監管，到最后的科學放松監管，這其中經歷了跨世紀的悠久時間，形成了諸多值得學習借鑒的經驗，當然也有一些血的教訓。從政府市場關系和監管出于社會整體利益保護的初衷來說，將政府視為萬能和限制市場主體適度空間的做法是不合理，也是不可取的。“政府控制和監管向自愿協作的資本主義系統內強行注入外力。就如同將一把把手塞進齒輪組，結果就是導致價格系統和競爭癱瘓，從而使整個分工失靈。”{21}政府應該逐步地減少對于市場的直接深度介入，逐步放松對于市場行為的無端管制，這樣才能提高市場活動參與者的積極性，增強市場活力，提升市場效率。“市場本身糾正自身毛病要比政府糾正市場的毛病更為有效。因為市場上任何一個企業都面臨著激烈的生存競爭，競爭的壓力迫使它必須講究信譽，否則就無法實現利潤最大化。”{22}

2.逐步加強市場綜合監管的立法保障

要迅速進行綜合監管類法律法規的立改廢工作，整合原來分而治之體制下的以工商、質監、食藥監等部門劃分作為分類的立法體系，改變與市場綜合監管狀態不再契合的內容和表述。立法要注重價值和諧，體現出安全價值與效率價值的有機統一。同時要注重法律體系的完備性，加強市場綜合監管立法內容表述上的可執行性。對于何時應適用何種法條的具體情形都進行明確限定，對于在不同的區域實施相同的監管步驟所需要符合與滿足的不同標準，也應予以清晰表述，不同行業中應該實施的不同配套措施更應該有科學的分類劃分。

3.建立合適的市場監管體制，運用多方力量，充分發揮綜合監管的作用

要學習國外的先進監管經驗，同時結合國內的市場情況和監管實際，建立符合中國市場經濟發展水平和當前國情的綜合監管體制，降低監管的成本、提升監管的效率和專業化水平，將原本分散的監管職能按照專業的標準合理集中。綜合監管的順利實施，有賴于監管力量的科學合理配比和監管機制的有效營建。“監管藝術的本質在于挑選合適的工具用于工作，知道什么時候將這些工具一起使用，并能夠判斷這些工具什么時候不足以完成工作而必須開發新的工具。”{23}在進行監管機構監管權的配置時，要始終堅持監管權配置明晰化、監管權應用程序化、監管權行使透明化等原則，以此打破原有分散監管模式下的部門壁壘和本位主義。

4.培育科學的市場監管理念，監管中注重以人為本，注重全過程監管

要堅持問題導向的科學原則，將關注市場風險發生后處置的傳統監管理念轉變到注重事前預防、監控和風險控制的先進監管理念上來。應搭建風險防控平臺，完善風險監管機制，“形成線上線下、內部外部、政府社會相結合的多維度風險發現機制，構建風險識別、風險評估、風險預警、風險控制、評價反饋有機結合的‘五位一體風險防控體系”{24}。要樹立精準監管的理念，面對監管力量的增長遠遠跟不上市場領域范圍的擴大和市場復雜性增加的情況，應該多提倡、多發展精準監管理念，摒棄以往撒胡椒面式的普遍監管理念。

5.創新綜合機構下的監管方式，更加注重發揮大數據、“互聯網+”等先進科技的力量，達到既提高監管效率，又節約監管的人力、物力成本的效果

同時吸收專家學者、社會組織等綜合性的社會力量參與到市場監管中來，并且積極開展國際市場上的監管合作。從而實現多元參與和社會共治，順應國際經濟貿易自由化、全球化的浪潮。同時，在進行市場綜合監管的結構設置時應考慮并列式競爭結構，而非壟斷式或分段式監管結構，為市場監管機構自身引入競爭機制，從而提升監管機構的監管質量和效益，進一步降低監管機構尋租和腐敗現象的發生概率。

6.以信用為基礎，確立分類監管方式

監管部門可以遵循合法、審慎、必要的原則，組織編制公共信用信息目錄。列入目錄的失信信息包括欠繳依法應當繳納的稅款、社會保險費、行政事業性收費、政府性基金，提供虛假材料、隱瞞真實情況，侵害社會管理秩序和社會公共利益，被監管部門處以市場禁入或者行業禁入等信息。根據以上信息生成監管對象的信用記錄，行政機關對信用狀況不佳的監管對象，在實施行政許可等工作中，列為重點審查對象；在財政資金資助等政策扶持中，作相應限制；在行政管理中，限制享受相關便利化措施；在公共資源交易中，給予信用減分、降低信用等次；在日常監管中，列為重點監管對象，增加監管頻次，加強現場檢查。

注釋：

① 顧功耘主編：《經濟法教程》，上海人民出版社、北京大學出版社，2013年，第700頁。

② 宋晶：《構建市場監督管理理論體系的思考》，《首都經濟貿易大學學報》2001年第3期。

{3} 郭向軍：《經濟監管機構的法律地位》，中國金融出版社，2013年，第45頁。

{4} [美]托馬斯·杰斐遜著：《杰斐遜選集》，朱曾汶譯，商務印書館，2011年，第607頁。

{5} [美]托馬斯·杰斐遜著：《杰斐遜選集》，朱曾汶譯，商務印書館，2011年，第325頁。

{6} 菲利普·希爾茨：《保護公眾健康：美國食品藥品百年監管歷程》，姚明威譯，中國水利水電出版社，2006年，第70頁。

{7} Paul M.Wax， Elixirs， Diluents， and the Passage of the 1938 Federal， Food， Drug and Cosmetic Act. Annals of Internal Medicine， Vol.122， No.6， 1995， p461.

{8} 唐健元主編：《美國藥品監管啟示》，中國醫藥科技出版社2017年版，第2頁。

{9} Electronic Code of Federal Regulations， https：//www.ecfr.gov/cgi-bin/text-idx？SID=3ee286332416f26a91d9e6d786a604ab&mc=true&tpl=/ecfrbrowse/Title21/21tab_02.tpl， 2018-03-25.

{10} 梁遠、許濤：《美國市場監管的概況、特點和啟示》，《中國機構改革與管理》2015年第12期。

{11} What does FDA do？， https：//www.fda.gov/AboutFDA/Transparency/Basics/ucm194877.htm， 2018-03-26.

{12} 參見李丹陽：《當代中美藥品監管比較研究》，人民出版社，2013年，第114頁。

{13} Food Guidance & Regulation， https：//www.fda.gov/Food/GuidanceRegulation/default.htm， 2018-03-27.

{14} 王兆丹等：《從“農田到餐桌”全程食品追溯體系的建立》，《江蘇農業科學》2015年第1期。

{15} 參見王浩正：《中美食品安全制度中政府責任的比較研究》，《法制與社會》2010年第8期。

{16} 葉向東：《美國食品安全監管體系的特點及啟示》，《全球科技經濟瞭望》2008年第11期。

{17} 參見河南省食品藥品監督管理局組織編寫：《美國食品安全與監管》，中國醫藥科技出版社，2017年，第155頁。

{18} 參見河南省食品藥品監督管理局組織編寫：《美國食品安全與監管》，中國醫藥科技出版社，2017年，第392頁。

{19} 梁遠、許濤：《美國市場監管的概況、特點和啟示》，《中國機構改革與管理》2015年第12期。

{20} 程虹等：《美國政府質量管理體制及借鑒》，《中國軟科學》2012年第12期。

{21} 默里·L·韋登鮑姆：《全球市場中的企業與政府》，陳昕、張兆安譯，上海人民出版社，2006年，第181頁。

{22} 亞龍·布魯克、唐·沃特金斯：《自由市場革命：終結大政府之路》，啟蒙編譯所譯，上海譯文出版社，2014年，第214頁。

{23} 張維迎：《市場與政府：中國改革的核心博弈》，西北大學出版社，2014年，第147頁。

{24} 斯帕羅：《監管的藝術》，中國金融出版社，2006年，第11頁。

Abstract： It's put forward in Third Plenary Session of the 19th Central Committee that the reform of organizations of the Party and the State should be further and more profound. In March 2018， the general proposal of organization reform including comprehensive market supervision was officially issued， which symbolizes the curtains of comprehensive market supervision reform in China are being gradually raised. However， what's the exact definition of comprehensive supervision？ Which is the right direction of Chinese comprehensive market supervision？ These are the questions worth studying still. Based on the analysis of the historical evolution of comprehensive market supervision of American food and drug market as well as its actual supervision framework， this article suggests that during the comprehensive market supervision reform in China， we should gradually get rid of the conventional idea of the direct and overall supervision by the government， reinforce the litigation of comprehensive market supervision， set up a supervision system containing various departments， foster the supervision concept of "prevention first" with scientific measures， take advantage of the emerging supervision method including mass data and "Internet+"， establish the model based on credit with precise category so as to achieve the effect expected of the comprehensive market supervision.

Keywords： Comprehensive Market Supervision， Food and Drug， FDA （Food and Drug Administration）