重大決策社會穩(wěn)定風險評估中的利益相關者參與：行動邏輯與模式構建

張玉磊　朱德米

摘 要： 社會穩(wěn)定風險評估涉及利益相關者之間復雜的互動，其質量高低在很大程度上取決于利益相關者能否有效參與。因利益訴求不同，穩(wěn)評中的利益相關者具有不同的行動邏輯：政府呈現(xiàn)為維穩(wěn)壓力與象征性執(zhí)行；公眾呈現(xiàn)為風險感知與利益表達；企業(yè)呈現(xiàn)為利潤最大化與社會責任；專家呈現(xiàn)為理性主義與角色異化；專業(yè)機構呈現(xiàn)為獨立宗旨與利益輸送。在此基礎上，建立了穩(wěn)評“本位主義：政府主導模式-實證主義：專家理性模式-建構主義：利益相關者參與模式”的分析框架。基于三種穩(wěn)評主體模式的比較，奉行建構主義的利益相關者參與模式，遵循事實與價值整合的原則，融合了多種評估模式的優(yōu)勢，實現(xiàn)了實證評估與規(guī)范評估的統(tǒng)一，這應是當前中國穩(wěn)評主體模式的理想選擇。然而，由于政府決策體制的制度掣肘、公眾參與能力的現(xiàn)實羈絆以及專業(yè)機構的發(fā)展滯后等因素疊加，當前中國穩(wěn)評的利益相關者參與模式尚未真正建立，需要政府、公眾、專業(yè)機構等穩(wěn)評利益相關者采取相應行動。

關鍵詞： 重大決策；社會穩(wěn)定風險評估；利益相關者參與；行動邏輯；模式構建

一、引言：穩(wěn)評利益相關者參與模式的提出

作為“對一個社會進行的權威性價值分配”[1]，重大決策的制定和實施必然是一個多元利益主體相互博弈的過程，而不同利益主體由于利益訴求不同、風險感知差異等因素會形成對特定公共政策議題的風險爭議，這已經(jīng)成為誘發(fā)各種社會不穩(wěn)定現(xiàn)象的關鍵。因此，重大決策社會穩(wěn)定風險評估（以下簡稱“穩(wěn)評”）也必然涉及利益相關者之間復雜的互動行為，其核心要旨是通過一種自主性、嵌入性的程序構造，充分吸納利益相關者參與公共決策，將政府決策系統(tǒng)與公民維權系統(tǒng)聯(lián)接在一起，從而增強重大決策的民意基礎，達到消解社會風險、預防社會矛盾的目的。從某種意義上來講，穩(wěn)評的實質就是以增進公共政策接受性為根本宗旨的利益相關者參與行動，其賴以生存和發(fā)展的生命線就是實現(xiàn)利益相關者的充分參與，而利益相關者參與正是當前穩(wěn)評機制在實踐運行中的薄弱環(huán)節(jié)，亟需對其進行優(yōu)化。

基于利益相關者參與的重要性，在中國穩(wěn)評機制發(fā)展過程中具有里程碑意義的兩個文件對此均有明確規(guī)定。2012年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制的指導意見（試行）》（中辦發(fā)[2012]2號）關于評估主體和評估程序明確規(guī)定，評估主體可以由多個部門、有關社會組織、專業(yè)機構、專家學者，以及決策所涉及群眾代表等參加的評估小組進行評估，在評估過程中要根據(jù)實際情況，可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式，就決策事項聽取各方面意見，評估報告中應當包括各方意見及其采納情況。2012年8月，國家發(fā)展和改革委員會頒布的《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號）中也明確規(guī)定：評估主體應根據(jù)實際情況可以采取公示、問卷調查、實地走訪和召開座談會、聽證會等多種方式聽取各方面意見，分析判斷并確定風險等級，提出社會穩(wěn)定風險評估報告。不僅如此，各地實施的穩(wěn)評辦法中也都突出強調了利益相關者參與的重要性，將利益相關者參與作為穩(wěn)評的必經(jīng)程序和重要環(huán)節(jié)。

然而，從各地的穩(wěn)評實踐來看，由于缺乏健全的風險溝通機制，利益相關者參與往往只發(fā)揮著“征集民意”的功能，在技術路徑選擇上使用的還是“無公眾參與的專業(yè)決斷的內部評估和公眾象征性參與的形式主義評估”[2]。在強調專家理性和科學技術分析的分析式評估模式下，公眾只是風險信息的被動接受者，利益相關者特別是決策者與公眾之間的信息交換與意見互動不暢，風險決策主要依賴“少數(shù)人的對話”，即出現(xiàn)分析式評估模式無法避免的“官僚制獨白式”和“無政府主義”話語形式[3]。在當前政治錦標賽模式和目標責任制績效考核環(huán)境下，地方政府為了能夠盡快促使項目“上馬”或決策出臺，往往使利益相關者參與環(huán)節(jié)流于形式甚至被取消，導致利益相關者的利益訴求和風險感知無法在穩(wěn)評過程中得到真實體現(xiàn)，穩(wěn)評結果與真實民意嚴重不符，穩(wěn)評失靈現(xiàn)象嚴重。

國外評估領域沒有專門的穩(wěn)評，在經(jīng)歷了技術評估、財務評估、國民經(jīng)濟評估、環(huán)境評估之后，社會影響評估成為應對社會風險的主要機制。自20世紀50年代以來，經(jīng)過多年發(fā)展，西方社會影響評估的理論和方法日趨成熟，而其從誕生之初就一直強調利益相關者參與在評估中的重要性。美國學者埃貢·G·古貝（Egon G. Guba）、伊馮娜·S·林肯（Yvonna S. Lincoln）旗幟鮮明地指出，在經(jīng)歷了注重測量、描述和判斷的三個評估時代后，目前社會影響評估已進入到一個以談判協(xié)商為核心動力的第四代，即以利益相關者的主張、焦慮和爭議作為組織評估焦點決定所需信息的基礎的一種評估形式，它主要用于建構主義調查范式的方法論[4]。近年來，我國學界也已經(jīng)認識到了利益相關者參與穩(wěn)評的重要性，并從風險評估主體、風險評估程序、風險評估模式、風險溝通等視角切入，開展了相關研究。王鋒、胡象明最早將利益相關者分析方法引入到穩(wěn)評之中，并構建了整合利益相關者審計、利益相關者分析、利益相關者參與三個層面的“利益相關者導向型風險評估”模型[5]。張樂、童星借鑒協(xié)商民主的理論分析框架，聚焦穩(wěn)評中的公眾參與環(huán)節(jié)，力圖構建理想型的穩(wěn)評公眾參與流程[2]。成協(xié)中以穩(wěn)評為例，分析了風險社會下行政決策合法性的三個基本路徑，即傳統(tǒng)管制模式、專家理性模式和公眾參與模式，并強調要科學分配專家理性模式和公眾參與模式的作用方式和空間[6]。高山分析了穩(wěn)評分析式評估和參與式評估兩種模式的優(yōu)劣，指出只有將這兩種模式進行融合，將利益相關者納入整個穩(wěn)評過程才能發(fā)揮穩(wěn)評的重大作用[3]。劉白等指出當前“行政機關為主，專家參與為輔”的穩(wěn)評主體構成模式，使得當前穩(wěn)評領域出現(xiàn)“政治”向“評估”越界的局面，可借鑒普通法系中的對抗式訴訟制度的優(yōu)點，建立由相關領域專家、第三方評估機構、公眾共同參與的對抗式論證評估制度[7]。朱正威針對穩(wěn)評中利益相關方風險溝通不足的問題，引入了國際風險管理理事會（IRGC）的風險治理理念，將風險溝通作為穩(wěn)評核心環(huán)節(jié)，建立了穩(wěn)評中風險溝通機制的分析框架[8]。張詩晨基于30起環(huán)境群體性事件的實證分析，以穩(wěn)評效果與風險事件關系為視角，量化分析了穩(wěn)評中公民參與及專家論證的重要性[9]。

雖然，當前中國學界已經(jīng)涌現(xiàn)了一批從利益相關者視角研究穩(wěn)評的學術成果，但這些研究還停留在粗線條的理論勾勒上，更多地是將西方的利益相關者理論、協(xié)商民主理論、風險治理理論引入穩(wěn)評研究之中，缺乏與中國具體穩(wěn)評情境的有機融合，對穩(wěn)評利益相關者的行動邏輯與相互關系闡釋不夠，沒有構建出與穩(wěn)評實踐相吻合的利益相關者參與模型。本文將借鑒既有的研究成果，闡釋穩(wěn)評利益相關者的行動邏輯，依據(jù)認識論基礎的演化梳理穩(wěn)評主體的諸模式及其嬗變，在此基礎上，構建與中國穩(wěn)評實踐相適應的利益相關者參與模式。

二、多維利益訴求：穩(wěn)評中利益相關者的行動邏輯

對利益相關者進行科學界定和準確識別是穩(wěn)評有效開展的前提。重大決策的利益相關者是指能夠影響重大決策目標實現(xiàn)或受重大決策目標影響的任何組織及其個人，如制定和實施重大決策的政府部門、受重大決策直接或間接影響的公眾、企業(yè)、基層政府組織以及可能影響重大決策的媒體、專家、專業(yè)機構、圍觀者（網(wǎng)民）等。一般來講，重大決策的利益相關者就是穩(wěn)評的利益相關者，穩(wěn)評利益相關者參與就是重大決策的利益相關者為表達和實現(xiàn)各自的利益訴求，通過各種合法的方式介入到穩(wěn)評運行過程當中，并對最終的穩(wěn)評結果產(chǎn)生實質性影響。從穩(wěn)評功能上來講，穩(wěn)評并不僅僅是識別和發(fā)現(xiàn)風險，更重要的是其提供了利益相關者之間溝通協(xié)調的渠道，它要求每個利益相關者都應作為評估主體充分表達各自的利益訴求，進而實現(xiàn)統(tǒng)一認識、平衡利益、達成信任、釋放風險的目標。因此，利益相關者均試圖將各自的利益訴求嵌入到穩(wěn)評過程當中，并希冀對最終的決策施加影響，穩(wěn)評由此成為利益相關者圍繞各自利益訴求展開互動博弈的過程，最終的穩(wěn)評結論正是動態(tài)平衡地考慮利益相關者多維利益訴求的結果。這就有必要從利益訴求的維度，理清穩(wěn)評中主要利益相關者之間的角色定位和相互關系，并從動機、特征等方面探尋其各自的行動邏輯。

1.政府：維穩(wěn)壓力與象征性執(zhí)行

政府是重大決策的制定者和實施者，依據(jù)米切爾評分法對穩(wěn)評利益相關者進行分類，政府具備合法性、權力性、緊急性三個維度，是穩(wěn)評的權威利益相關者。改革開放以來，中國各級地方政府面臨著發(fā)展經(jīng)濟和維護社會穩(wěn)定的雙重任務，即“發(fā)展是第一要務，穩(wěn)定是第一責任”。地方政府在確保一定的經(jīng)濟發(fā)展速度的同時，又面臨著巨大的維穩(wěn)壓力，即上級對下級實行“零指標”“一票否決”的壓力型維穩(wěn)考核。在巨大的維穩(wěn)壓力和扭曲的維穩(wěn)考核機制下，鑒于許多涉穩(wěn)事件都是由與群眾利益密切相關的重大決策引發(fā)，地方政府規(guī)定凡是重大決策都要實施穩(wěn)評，將穩(wěn)評作為重大決策出臺、實施的前置條件和剛性門檻，以實現(xiàn)社會穩(wěn)定風險的源頭治理，并將穩(wěn)評與地方績效考核或目標責任制相結合，以強化地方政府決策者的風險意識，促進決策的科學化，增強執(zhí)政合法性的基礎。

然而，地方政府在穩(wěn)評運行時往往出現(xiàn)象征性執(zhí)行行為，其根本原因在于穩(wěn)評的制度設計在一定程度上與地方政府的經(jīng)濟發(fā)展理念相悖。隨著中央與地方財權、事權關系的明確尤其是1994年分稅制改革以后，地方政府作為相對獨立的經(jīng)濟利益主體肩負著經(jīng)濟發(fā)展的巨大任務并有著強大動力，在“GDP導向”理念下形成了經(jīng)濟至上的發(fā)展模式，并由此形成了依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展政績作為主要標準選任、提拔官員的晉升錦標賽模式，從而在根本上決定了地方政府的決策和行為邏輯。重大決策是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎和主要抓手，但穩(wěn)評不過關該重大決策就無法出臺、實施甚至被取消，從而對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重要影響，這顯然與地方政府GDP至上的經(jīng)濟發(fā)展模式相悖。在穩(wěn)定與發(fā)展的張力角逐中，地方政府單向度的經(jīng)濟思維和非理性的政績沖動，往往使之選擇后者而置穩(wěn)定責任于不顧，甚至形成穩(wěn)評會增加決策環(huán)節(jié)、加重政府負擔、影響經(jīng)濟發(fā)展的錯誤認知，并在實踐中不能按照既有的制度設計和程序規(guī)范開展穩(wěn)評，而是選擇各種權宜化、策略性的變通方式，甚至“操縱”穩(wěn)評的具體運行，如在穩(wěn)評對象選擇上“避重就輕”，只選擇風險小的項目開展穩(wěn)評；擴大穩(wěn)評調查范圍，提高重大決策支持率，人為“降低”風險程度。“地方政府通過一系列變通方式將自身意志巧妙地融入穩(wěn)評中，既沒有暴露出明顯的程序規(guī)范問題，又能夠成功應付上級的檢查考核和責任追究，最終達到自身目的。”[10]由此，穩(wěn)評淪為地方政府增加重大決策“合法性”的必要程序，成為重大決策引發(fā)涉穩(wěn)事件的一個免責工具。

2.公眾：風險感知與利益表達

作為重大決策的實施對象，公眾是穩(wěn)評的核心利益相關者。根據(jù)公眾與重大決策利益關系的緊密程度，可以分為直接利益相關公眾和間接利益相關公眾。無論何種類型的公眾，其在穩(wěn)評中的行動邏輯都遵循風險感知-利益表達路徑。

首先，公眾參與穩(wěn)評的主要依據(jù)是風險感知。社會穩(wěn)定風險是一種綜合性的社會性風險，引發(fā)它的因素是多元化的，既可能是重大決策本身在科學性上的不確定性，也可能是由于利益相關者的不知情，亦有可能是對政府的不信任[11]。從社會心理角度看，公眾主要基于經(jīng)驗和情感視角去判斷重大決策對其的影響，其在感知社會穩(wěn)定風險時，往往會加入自身的價值與偏好，使得社會穩(wěn)定風險并非獨立于現(xiàn)實的客觀存在，不同的人由于價值理念、經(jīng)濟條件、社會地位、教育程度、生活方式等不同，對社會穩(wěn)定風險的感知不同，對于特定風險的接受程度也存在很大差異。“許多影響社會穩(wěn)定的風險因素之所以最終演化為嚴重的社會沖突，并非由于現(xiàn)實的風險巨大而難以遏止和化解掉，而在很大程度上源于不同利益相關者風險感知的差異性，以及由這種差異性導致的風險應對行為。”[12]

其次，公眾參與穩(wěn)評的主要目標是利益表達。重大決策尤其是一些鄰避項目，盡管可以給全體公眾帶來整體性社會收益，但卻會讓周邊居民承擔其負外部性，如環(huán)境污染、資產(chǎn)貶值以及可能的污名化導致的心理不適等。在政府和企業(yè)嚴控信息的“黑箱式”治理模式下，公眾如何表達利益訴求就成為現(xiàn)實難題。穩(wěn)評機制的設立，將以公眾為代表的社會力量導入決策過程，為公眾提供了一種利益表達的途徑。在穩(wěn)評實踐中，公眾通過座談會、聽證會、個別訪談、問卷調查等形式表達其利益訴求和政策建議，進而對最終的決策施加影響。

3.企業(yè)：利潤最大化與社會責任

根據(jù)重大決策所屬領域，穩(wěn)評類型可以分為項目類穩(wěn)評和政策類穩(wěn)評，而項目類穩(wěn)評又是當前穩(wěn)評的主要類型，其必然涉及項目建設方-企業(yè)。作為穩(wěn)評利益相關者的企業(yè)又可以劃分為兩種類型：一類是作為重大項目建設單位的企業(yè)，一類是受重大項目影響的企業(yè)。由于后者的行為邏輯與公眾具有很大的相似性，都是進行利益表達，因此，本文只討論前者的行為邏輯。作為重大項目建設單位的企業(yè)，可以憑借自身資源為重大項目建設提供必要的人力、財力和物力，同時獲得相應的經(jīng)濟利益（項目投資產(chǎn)生的利潤）和社會效益（增加就業(yè)機會、拉動產(chǎn)業(yè)發(fā)展等），是社會穩(wěn)定風險的制造者、受益者或受害者。

學界一般基于“理性經(jīng)濟人”假設，從“效率視角”看待企業(yè)的行為邏輯，認為企業(yè)都是追求效率最大化或利潤最大化的組織，作為穩(wěn)評利益相關者的企業(yè)亦是如此。然而，由于重大項目涉及公共利益，社會關注度高，特別是國有企業(yè)和國有控股企業(yè)的投資項目，企業(yè)本身就是穩(wěn)評責任主體。因此，企業(yè)的行為目標不能局限于經(jīng)濟利益，還要在遵循相關法律法規(guī)的前提下，注重社會效益，承擔更多的社會責任。

4.專家：理性主義與角色異化

隨著社會問題的日益復雜化，擁有專業(yè)知識的專家成為公眾獲得安全感的重要基礎，其在公共決策過程中發(fā)揮著信息咨詢、科學論證、增強決策科學性和權威性等重要功能。2017年6月，國務院發(fā)布的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》強調，專業(yè)性、技術性較強的決策事項，需要進行專家論證的，應當組織論證其必要性、科學性。穩(wěn)評實踐中，專家會參與到穩(wěn)評調研、風險分析與論證、穩(wěn)評報告評審等整個穩(wěn)評過程。一般來講，專家參與穩(wěn)評主要有兩種形式：一是作為決策部門的“外腦”開展專業(yè)的風險分析，為穩(wěn)評提供咨詢意見和決策依據(jù)；二是為公眾提供專業(yè)的風險解讀，并借助自身掌握的傳播渠道釋放穩(wěn)評信息，影響公眾的風險認知和政策偏好。

專家在穩(wěn)評中奉行理性主義的行動邏輯，并站在中立立場客觀、理性地開展穩(wěn)評。專家專業(yè)性和中立性的雙重特性保證了穩(wěn)評結論的有效性。然而穩(wěn)評實踐中專家容易出現(xiàn)角色異化現(xiàn)象，即違背客觀性原則作出與事實相悖的結論，原因在于：一是學科慣性。學科慣性是指“專業(yè)人員狹隘的局限于自己的專業(yè)，不能有效地與他人合作”[13]。專家在穩(wěn)評中往往根據(jù)自己的專業(yè)特長得出結論，但穩(wěn)評需要多方面的專業(yè)知識，這就容易導致結論的片面性。二是自利動機。依據(jù)公共選擇理論，任何人都是“經(jīng)濟人”，都追求自身利益最大化，穩(wěn)評專家也不例外，當穩(wěn)評結論與專家個體利益相聯(lián)系時，專家極可能違背客觀宗旨去獲取自身利益最大化。三是利益掣肘。穩(wěn)評專家受雇于政府機構或企業(yè)，極易被決策責任單位或利益相關方“俘獲”。穩(wěn)評中如果專家意見與自身利益不一致時，相關利益團體就會采取相應的操縱行為，使專家因利益誘惑或者因力量對比差異而被收買或控制，從而喪失中立性成為利益團體意見和政策的詮釋者，即成為所謂的“木偶專家”。“專家們或者被利益集團所雇傭而參與決策過程，成為‘被管制者用以‘捕獲管制者的工具；也有可能被政府所雇傭，提供‘政府定制的專家意見，成為‘論證政府所欲求的決策方案的工具。”[14]

5.專業(yè)機構：獨立宗旨與利益輸送

評估中的“第三方”是與被評對象的“第一方”和服務對象的“第二方”既沒有行政隸屬關系、也沒有經(jīng)濟利益關系的一方，廣義上包括專業(yè)機構、專家學者、社會公眾等。在穩(wěn)評實踐中，第三方主要是指接受穩(wěn)評責任主體委托、開展具體穩(wěn)評業(yè)務的專業(yè)機構。一般來講，作為第三方的專業(yè)機構不應被視作是重大決策利益相關者，但由于專業(yè)機構作為穩(wěn)評執(zhí)行主體，其評估結論對重大決策能否實施有重大影響，且其開展穩(wěn)評的經(jīng)費一般來源于委托方即重大決策責任主體，因而它實際上也是穩(wěn)評的利益相關者。

專業(yè)機構參與穩(wěn)評，其最大優(yōu)勢就是身份上的獨立性和業(yè)務上的專業(yè)性。因此，奉行獨立宗旨，憑借專業(yè)優(yōu)勢開展穩(wěn)評，降低穩(wěn)評成本，保障穩(wěn)評結論客觀性，是專業(yè)機構參與穩(wěn)評的行動邏輯。然而，由于當前穩(wěn)評第三方市場發(fā)展不成熟，第三方參與機制缺乏規(guī)范，穩(wěn)評專業(yè)機構和專業(yè)人員的資質認定缺乏統(tǒng)一標準，穩(wěn)評費用標準以及對專業(yè)機構的監(jiān)督管理也沒有法律法規(guī)明確規(guī)定，導致穩(wěn)評市場存在無序化競爭現(xiàn)象。在這樣的市場環(huán)境下，一些專業(yè)機構在穩(wěn)評中違背獨立宗旨，與委托方存在利益輸送問題。

需要說明的是，上文僅僅是對穩(wěn)評利益相關者尤其是核心利益相關者行動邏輯較為粗獷的勾勒，一些邊緣利益相關者或潛在利益相關者，如作為信息發(fā)布、民意表達平臺和聯(lián)結決策者與公眾溝通渠道的媒體，沒有直接利益關系但又極可能在某種觸發(fā)機制作用下成為參與者的“圍觀”公眾等，未被納入討論之中，但這并不影響本文對穩(wěn)評主體諸模式的分析和穩(wěn)評利益相關者參與模式的構建。

三、從政府主導到利益相關者參與：穩(wěn)評主體諸模式

隨著社會科學的不斷發(fā)展，其認識論基礎已經(jīng)從過去的實證主義一元論轉型至多元范式競爭的局面，出現(xiàn)了實證主義、后實證主義、建構主義、后現(xiàn)代主義等并存的局面，特別是建構主義的興起對傳統(tǒng)的實證主義提出了嚴峻挑戰(zhàn)。穩(wěn)評主體模式的演變與穩(wěn)評認識論基礎的變化緊密相關，其在不斷的實踐探索中經(jīng)歷了從本位主義的政府主導模式，到推崇實證主義的專家理性模式，再到信奉建構主義的利益相關者參與模式的轉變。

1.本位主義：穩(wěn)評的政府主導模式

穩(wěn)評的政府主導模式以“行政決策機關為主，專家參與為輔”為主要形式，將穩(wěn)評看作是一種“技術性程序”，認為掌握充分信息和專業(yè)知識的政府并輔之以相關專家，就可以測度出重大決策社會穩(wěn)定風險的發(fā)生概率。當前我國穩(wěn)評實行的就是政府主導模式，國內各地已經(jīng)頒布的穩(wěn)評政策文本中，關于穩(wěn)評主體的規(guī)定幾乎都遵循“屬地管理、分級負責”和“誰決策、誰負責”原則，將重大決策的提出、起草、審批、實施等政府職能部門作為穩(wěn)評責任主體，負責具體實施穩(wěn)評，即穩(wěn)評責任主體就是執(zhí)行主體。雖然部分地方政策文本規(guī)定可以委托其他主體開展穩(wěn)評，但這并不是主流做法，且該規(guī)定并無強制性。即便有些地方政府正在大力開展第三方穩(wěn)評，但整個穩(wěn)評過程仍然由政府主導和掌控，第三方評估機構的選擇和穩(wěn)評方案是根據(jù)決策主體政治意圖確定的，政府可以將自己帶有明顯傾向性的意見滲透到穩(wěn)評結論中。

作為重大決策制定者和執(zhí)行者的政府，毋庸置疑應是穩(wěn)評主體，且政府主導模式在穩(wěn)評開展之初是具有現(xiàn)實意義的，但政府決策部門既作為穩(wěn)評責任主體，又作為穩(wěn)評執(zhí)行主體，集重大決策制定與穩(wěn)評職能于一身，既是裁判員又是運動員，則屬于典型的自我評估。由于社會穩(wěn)定風險具有很強的不確定性，借助這種不確定性，在信息收集不夠充分、數(shù)據(jù)處理不夠準確、利益相關者之間無法進行充分的對抗式論證的情況下，政府可以輕易將其價值偏好和利益訴求滲入穩(wěn)評當中。同時，重大決策因其對于整個社會的正外部性很容易被地方政府貼上“公共利益”標簽，將穩(wěn)評封閉在政府系統(tǒng)內部，于是利益相關者之間的風險溝通被忽略，利益相關者的利益訴求被屏蔽。由此可見，穩(wěn)評的政府主導模式極易淪為論證重大決策可行性的背書工具，使得穩(wěn)評流于形式。

2.實證主義：穩(wěn)評的專家理性模式

隨著社會科學對技術尤其對統(tǒng)計技術的強調，人們常常把評估當作咨詢工作的一個技術過程，甚至是一種純粹的科學過程，穩(wěn)評亦是如此。作為一種評估技術，科學性是穩(wěn)評內在的必然要求。穩(wěn)評的科學性是指評估主體基于事實與價值相分離原則，通過科學的定性、定量方法，在大量客觀、真實的一手數(shù)據(jù)資料基礎上，準確界定重大決策蘊含的社會穩(wěn)定風險，并對社會穩(wěn)定風險的原因、后果、發(fā)生概率等進行識別、分析與評價，保證評估結論是“科學回答”而不是“價值權衡”。穩(wěn)評的科學性決定了穩(wěn)評需要依賴專家知識，而崇尚實證主義，注重社會精英和專家話語，強調運用科學技術和數(shù)學模型構建評估指標體系的專家理性模式，正好滿足了穩(wěn)評的科學性要求。

社會科學中的實證主義建立在從自然和物理科學的實證主義的描述中借用來的概念和方法之一，是一種關于社會結構和社會過程的實際知識的總結[15]。專家理性模式崇尚實證主義精神，注重社會精英和專家話語，主張運用科學技術和數(shù)學模型來構建評估風險的指標體系以及防御風險體系，以在最大程度上提高評估的科學性[16]。專家理性模式具有很強的優(yōu)越性，它可以運用科學技術識別、描述、評估風險，并能夠對風險進行量化，制造風險的可接受量度，使風險評估和風險防范具有較好的可操作性，在最大程度上提高穩(wěn)評的科學性。同時，由于風險的感知屬性，不同主體對風險的認知差異很大，對風險的接受程度也有很大區(qū)別，因而需要專家依據(jù)專業(yè)知識做出科學評判。

當前，穩(wěn)評政府主導模式因封閉性、科學性不強、形式主義等特征遭到批判，而越來越多的穩(wěn)評業(yè)務由穩(wěn)評責任主體委托給第三方專業(yè)機構，這些專業(yè)機構擁有豐富的專業(yè)知識和穩(wěn)評經(jīng)驗，掌握著實證主義調查方法，運用科學技術評判風險等級，為穩(wěn)評提供了真正科學意義上的理性支撐，也將政治權力介入穩(wěn)評的色彩降至最低。然而，社會穩(wěn)定風險是一種次生、綜合性、社會性風險，其影響元素多元、影響因子難以量化、數(shù)據(jù)樣本有限以及評估指標局限性等特性，使其難以完全比照技術性評估進行，是一種獨特的“知識與無知的結合”。因此，穩(wěn)評不能僅僅被看作是一種純粹的科學技術過程而忽視其社會、政治、價值取向等基本特征。相反，專家理性模式過于強調專家的絕對話語權而忽視其他群體的意見，專家也會由于知識不確定性出現(xiàn)“理性不足”以及因利益掣肘出現(xiàn)“被俘獲”現(xiàn)象，從而陷入“官僚制獨白式”和“無政府主義”漩渦之中，導致評估結論與事實偏離，公眾與專家之間產(chǎn)生信任罅隙。“當技術專家建議決策者應當如何設計決策以控制風險的時候，他們不再是協(xié)助公共治理控制風險，而實際上是在生產(chǎn)更大的不確定性，因為他們的行為已經(jīng)跨越了技術科學的功能邊界。”[17]

3.建構主義：穩(wěn)評的利益相關者參與模式

以烏爾里希·貝克、安東尼·吉登斯為代表的風險制度學派認為，風險具有建構性，應從諸如社會制度、社會角色、利益立場等社會性因素探求風險治理之道。以瑪麗·道格拉斯、斯科特·拉什為代表的風險文化學派則指出，風險是社會建構的產(chǎn)物，其主要取決于人類作為社群的主觀認知，風險的嚴重性并不在于風險本身，而在于風險的附著對象[18]。風險的社會建構性使得風險與利益相關者的風險感知存在重大關聯(lián)，風險行為或風險爭議主要源自于不同利益相關者的風險感知及其差異性，對風險治理需要以利益相關者間的風險溝通為前提。

社會穩(wěn)定風險不僅具有社會建構性，還在科學知識上存在不可認知、不可解釋的“不確定性”。科學永遠不能單獨成為風險決策的充分基礎，它不可避免地要求對諸如風險的可接受性和控制成本的合理性等問題作出價值判斷，特別是社會穩(wěn)定風險具有較強的感知屬性，使得科學與價值往往處于對立境地。從科學、理性角度看，沒有絕對的安全和穩(wěn)定，風險總是客觀存在的。專家關注風險評估，而公眾要求零風險，他們對風險-收益具有不同認知。“由于專家對風險評估與公眾風險認知之間存在巨大差異，往往造成兩個不同群體之間的沖突，嚴重時會出現(xiàn)信任危機，影響公眾對科學和政府的信任”[19]。因此，20世紀80年代以來，國際上社會影響評估模式已從以專家決策為核心的實證主義轉向以利益相關者參與為核心的建構主義，穩(wěn)評亦是如此。

與實證主義評估模式持有的實證假設的本體論和矛盾假設的認識論不同，建構主義評估模式建立在一種截然不同于實證科學的質疑式研究范式基礎之上，認為評估并不是一系列的結論、建議或價值判斷，而是關于主張、焦慮和爭議的協(xié)商程序，它秉持“個例化”假設來開展評估，即拒絕通則方式，否認科技理性和精英決策的絕對權威，提倡一種全面的積極參與，要求利益相關者和其他相關人在評估中處于平等地位，無論在評估方案的設計、實施、解釋還是最后的結論階段，都要求以政治上完全的平等和控制來對待他們，從而建立一種評估者和利益相關者的互動模式來確保評估質量[15]。因此，不同于技術類風險評估秉持的價值中立立場，穩(wěn)評本身就持有明確的價值判斷與立場傾向，要求決策主體充分考慮重大決策的社會影響，保障利益相關者的合法權益，注重探尋利益相關者的風險感知，將利益相關者作為穩(wěn)評主體納入穩(wěn)評中來，并開展充分的風險溝通。

四、利益相關者參與模式：穩(wěn)評主體的模式選擇與現(xiàn)實困境

穩(wěn)評實踐的發(fā)展證明，穩(wěn)評不能僅僅被看作是一種“技術性評估”，而是一種具有高度復雜性的“社會性評估”，超出了任何單一專家系統(tǒng)可以解釋和控制的范疇，單純依賴地方政府或者專家系統(tǒng)去精確地預測出社會穩(wěn)定風險的發(fā)生概率，即使在道德預設和制度期待上是絕對正當?shù)模诶碚摵图夹g上也不一定是合理的。因此，建構主義遵循事實與價值整合的原則，融合了專家理性模式科學性、專業(yè)化的優(yōu)點，又以利益相關者參與為基礎，促進了決策過程向社會的開放，有利于打破“精英-專家”的決策壟斷地位，克服技術官僚和專家決策存在的有限理性缺陷，實現(xiàn)實證評估與規(guī)范評估的統(tǒng)一，因而擁有其他評估模式無法比擬的優(yōu)勢。基于此，穩(wěn)評主體模式不能再由政府主導或專家主導，構建穩(wěn)評的利益相關者參與模式（圖1），成為當前我國穩(wěn)評主體模式的理想選擇。

所謂穩(wěn)評利益相關者參與模式，是指基于建構主義理念，從滿足利益相關者需求出發(fā)，以利益相關者之間的相互信任為基礎，尊重和承認利益相關者的價值差異，吸納各利益相關者廣泛參與，在溝通協(xié)商中表達各自利益訴求，共同化解利益沖突，其實質就是建立在對重大決策認同基礎上的利益相關者合作或集體選擇。20世紀90年代以來公共管理領域盛行的網(wǎng)絡治理理論、合作治理理論、整體性治理理論、利益相關者理論等，都為構建穩(wěn)評利益相關者參與模式提供了理論基礎。其實，我國建立穩(wěn)評機制的重要目標就是發(fā)揮穩(wěn)評的民主功能，即通過穩(wěn)評這一程序在重大決策過程中的嵌入，讓利益相關者進行公開爭論、溝通協(xié)商與理性妥協(xié)，以達成集體行動的制度目標。近年來，國家越來越注重發(fā)揮穩(wěn)評的民主功能，無論是國家層面的頂層設計還是地方層面的規(guī)章制度，對穩(wěn)評中的利益相關者參與都給予了高度重視，并做出了明確具體的規(guī)定和要求，特別是加強了風險溝通環(huán)節(jié)的設計，“聽取各方意見”已經(jīng)成為各地穩(wěn)評政策文本和穩(wěn)評實踐執(zhí)行中的“規(guī)定動作”。

然而，目前實踐中的穩(wěn)評主體模式仍然是政府主導模式或專家理性模式，政府、專家在穩(wěn)評過程中掌握著絕對話語權，而以公眾為代表的核心利益相關者，往往只是風險決策的被動接受者，本應作為穩(wěn)評核心環(huán)節(jié)的利益相關者參與，或是被評估主體無意或有意的省略掉，或是成為重大決策實施前流于形式的宣傳告知，陷入一種“被代表”境地，穩(wěn)評結論往往是“少數(shù)人的對話”而不是利益相關者之間充分溝通的結果。因此，對重大決策持有差異化風險感知的利益相關者，其利益訴求和政策建議很難借助穩(wěn)評這一制度化的溝通程序得到真正表達，更無法得到?jīng)Q策主體的有效回應，穩(wěn)評中的利益相關者參與流于形式。具體來講，當前穩(wěn)評利益相關者參與模式尚未形成的原因主要有：

1.政府決策體制的制度掣肘

任何一種制度創(chuàng)新，都存在于既定的行政文化和政府規(guī)制中，并在其影響下通過一定的行為活動表現(xiàn)出來。穩(wěn)評機制這一制度設置的重要目標，就是采用一種制度化方式將利益相關者納入到重大決策過程之中，壓縮地方政府在重大決策過程中變通操作的空間，在一定程度上規(guī)范地方政府特別是行政機關的自由裁量權限，確保決策的科學性和民主化，其遵循的是一種自下而上的決策邏輯，而這與現(xiàn)行地方政府的決策邏輯相悖。在中國官僚制組織內部，行政權力主導著各種資源分配，精英化封閉決策是主要決策方式，其重要表現(xiàn)就是地方政府決策事項要經(jīng)過上級層層批復，只有獲得上級準許后，決策程序才能進入實質性階段。因此，地方政府決策權的合法性來源于上級，遵循的是自上而下的集權決策邏輯。顯然，在當前政治生態(tài)下，穩(wěn)評自下而上的決策邏輯尚無法撼動地方政府自上而下的集權決策邏輯。

2.公眾參與能力的現(xiàn)實羈絆

從某種程度上來講，穩(wěn)評就是以公眾參與為核心的共識尋求過程，其目標不僅是要通過公眾參與收集公眾意見，獲取穩(wěn)評需要的相關信息，更重要的是賦予公眾一定的知情權、參與權和決策權，獲得公眾對重大決策的認可和接受。然而，公民參與風險溝通不僅有賴于政治體制的接受能力，也有賴于公眾自身參與的能力。在當前互聯(lián)網(wǎng)+時代，QQ、微信、微博等新媒體的興起改變了公民的信息權模式，實現(xiàn)了從傳播權利向傳播權力轉變的技術賦權，極大地提高了公眾參與公共決策的能力。同時，中國不斷推進的民主進程和公民社會的日益成長，有助于建立普遍而公正的利益表達、利益博弈的制度化參與機制。然而，當前穩(wěn)評中的公眾參與仍然面臨很大的現(xiàn)實困境。長期以來中國社會缺乏培育公民社會成長的環(huán)境，公民參與制度闕如，利益表達渠道缺乏，導致公民參與意識不強，參與能力和素質不高，這在穩(wěn)評領域就表現(xiàn)為缺乏公眾參與穩(wěn)評的制度設計，公眾參與穩(wěn)評的主體地位、參與方式、參與范圍、參與強度等尚沒有相關制度規(guī)定，從程序到實體嚴重制約著公眾參與穩(wěn)評的效果。張樂、童星對當前公眾參與穩(wěn)評面臨困境的原因進行了精辟概括，即“目標狹隘與公眾參與被操縱、知識壁壘與公眾參與受限制、權力宰制與公眾參與走形式”。

3.專業(yè)機構的發(fā)展滯后

在穩(wěn)評利益相關者參與模式下，專業(yè)機構既是穩(wěn)評的具體實施者，又是穩(wěn)評利益相關者之間開展風險溝通的組織者、協(xié)調者，其能力高低對穩(wěn)評質量有重大影響。然而，當前我國穩(wěn)評專業(yè)機構發(fā)展滯后，其原因主要有：一是穩(wěn)評專業(yè)機構發(fā)展起步較晚。將穩(wěn)評責任主體與執(zhí)行主體分離，由專業(yè)機構承擔具體的穩(wěn)評工作只是近幾年的事情，導致國內具備穩(wěn)評資質的專業(yè)機構數(shù)量較少。二是穩(wěn)評專業(yè)機構專業(yè)化不足。當前多數(shù)穩(wěn)評專業(yè)機構是從事多項評估服務（如環(huán)評、安評、地評等）的綜合評估公司，穩(wěn)評只是其很小的一部分業(yè)務，且多數(shù)專業(yè)機構認為穩(wěn)評技術含量較低，對穩(wěn)評業(yè)務不是特別重視，導致穩(wěn)評專業(yè)人才儲備不足，也沒有形成一套比較成熟的穩(wěn)評操作體系，穩(wěn)評專業(yè)化水平亟待提高。三是穩(wěn)評專業(yè)機構配套制度匱乏。目前穩(wěn)評領域的第三方準入機制尚沒有形成，缺乏專業(yè)機構參與穩(wěn)評的行業(yè)規(guī)制和業(yè)務規(guī)范，穩(wěn)評專業(yè)機構和專業(yè)人員的資格認定標準和咨詢服務的收費標準都還沒有明確的法律規(guī)定，政府也缺乏對穩(wěn)評專業(yè)機構經(jīng)營行為的監(jiān)督管理，穩(wěn)評市場存在無序化競爭現(xiàn)象。

五、模式構建：穩(wěn)評利益相關者參與的優(yōu)化路徑

要構建穩(wěn)評的利益相關者參與模式，使其既能規(guī)制行政權力的恣意和專斷，又能實現(xiàn)利益相關者的充分參與，關鍵在于政府、公眾、專業(yè)機構等核心利益相關者在穩(wěn)評中主體作用的發(fā)揮。

1.政府：調整穩(wěn)評理念，注重風險溝通

風險溝通是個體、群體以及機構之間交換信息和看法的相互作用過程，是利益相關者有效參與穩(wěn)評的關鍵，而政府在其中扮演著關鍵角色。地方政府應調整封閉式的穩(wěn)評理念，轉變傳統(tǒng)的“隱瞞-壓制”策略，增強穩(wěn)評的開放性。

（1）堅持信息公開。從某種程度上來講，評估就是一種以信息為最終產(chǎn)品的調查形式，而公開透明的信息互通是各利益相關者在穩(wěn)評風險溝通中相互信任、達成共識的基礎和前提。當前穩(wěn)評中利益相關者參與之所以流于形式，一個重要原因就在于穩(wěn)評信息沒有充分公開，甚至由于政府與其他利益相關者之間的信息不對稱導致政府在風險溝通中面臨信任危機。因此，穩(wěn)評中地方政府尤其是重大決策責任主體要堅持信息公開，建立專門的穩(wěn)評信息發(fā)布平臺，在穩(wěn)評各階段的重要時間節(jié)點，及時、準確地發(fā)布穩(wěn)評相關信息，如重大決策的基本情況、評估執(zhí)行主體的資質、訪談的相關內容等，并將評估結果向社會公開，確保利益相關者的知情權、參與權、監(jiān)督權，從而讓利益相關者深度參與穩(wěn)評。

（2）開展雙向風險溝通。穩(wěn)評中開展雙向風險溝通能夠改變利益相關者的風險認知和收益分配，重建對專家提供的科學評估和建立在該基礎之上的公共決策的信任。當前我國地方穩(wěn)評的風險溝通環(huán)節(jié)，還基本停留在教育、勸說、通知等線性信息傳遞的“單向宣傳模式”階段，非但沒有化解利益相關者對社會穩(wěn)定風險的恐懼和對抗，反而增加了利益相關者的疑慮，抑制了參與穩(wěn)評的熱情。因此，穩(wěn)評必須堅持雙向溝通，地方政府要賦予利益相關者實質性的參與權力，搭建利益相關者之間的溝通對話平臺，積極回應利益相關者提出的利益訴求，充分吸納其提出的合理建議，建立起有效的互動機制。

（3）明確不同階段風險溝通的重點。不僅要在穩(wěn)評的不同階段開展風險溝通，還要明確不同階段風險溝通的重點。具體來講，在充分聽取意見階段，風險溝通的重點在于準確識別利益相關者，全面搜集相關的風險信息；在全面分析論證階段，風險溝通應注重利益相關者意見的系統(tǒng)梳理以及專家的科學論證；在確定風險等級、提出評估報告階段，風險溝通主要是利益相關者之間的討論、協(xié)商與妥協(xié)；在風險防范與化解階段，對政策執(zhí)行的反饋和決策責任單位對利益相關者意見的有效回應是風險溝通的重點。

2.公眾：提高公眾參與能力，優(yōu)化公眾參與流程

（1）提高公眾參與能力。一方面，公眾要增強參與穩(wěn)評的主體意識，并通過形式靈活的學習，掌握參與穩(wěn)評的基本知識和技能，祛除參與穩(wěn)評的知識壁壘，提高參與穩(wěn)評的各種能力，克服安東尼·唐斯所說的“理性無知”，既要避免做穩(wěn)評中“沉默的大多數(shù)”，更要杜絕發(fā)生情緒化發(fā)泄的非理性行為，變在穩(wěn)評中的被動參與、盲目參與為主動參與、理性參與，提高參與穩(wěn)評的效度。另一方面，政府要通過信息公開、輿論宣傳、教育培訓等途徑，主動提高公眾的穩(wěn)評參與能力，降低政治權力和行政干預對公眾參與穩(wěn)評的影響，避免發(fā)生公眾參與穩(wěn)評的被操縱行為，并通過提高參與公眾的代表性、規(guī)范公眾參與的程序等措施，實現(xiàn)公眾參與穩(wěn)評的有序化。

（2）優(yōu)化公眾參與流程。當前各地穩(wěn)評文本中都將公眾參與作為穩(wěn)評的重要環(huán)節(jié)，特別是維穩(wěn)部門明確要求穩(wěn)評報告中必須附有相應數(shù)量的由公民參與的調查問卷和訪談記錄。然而，很多地方把公眾參與僅僅看作是民意的搜集工具，公眾參與只限于填填問卷、參加座談會等，導致公眾意見和訴求無法得到有效回應，穩(wěn)評最終淪為公眾象征性參與的形式主義評估。因此，除了從根本上提高公眾穩(wěn)評參與能力，還要在技術上優(yōu)化公眾穩(wěn)評參與流程，確保公眾的有效參與。張樂、童星在借鑒國外共識會議基本流程的基礎上，構建了具有中國特色的公眾參與穩(wěn)評的優(yōu)化模型（圖2），對優(yōu)化當前穩(wěn)評公眾參與流程具有很強的借鑒意義。

3.專業(yè)穩(wěn)評機構：提高自身專業(yè)能力，完善激勵約束制度

作為穩(wěn)評執(zhí)行主體的專業(yè)機構，在穩(wěn)評過程中對利益相關者參與承擔著組織者、協(xié)調者的角色，其能否有效組織、引導利益相關者參與對穩(wěn)評利益相關者參與模式的實現(xiàn)具有重要影響。

（1）提高自身專業(yè)能力。首先，加強穩(wěn)評理論研究。專業(yè)機構要通過科學研究，構建一套科學合理的穩(wěn)評指標體系、操作程序和評估方法，實現(xiàn)穩(wěn)評操作的規(guī)范化與科學化。其次，加強穩(wěn)評專業(yè)人才建設。專業(yè)機構一方面要加大對所屬專業(yè)人員的培訓力度，不斷提高專業(yè)人員的專業(yè)化水平，另一方面要建立涵蓋具有不同專業(yè)背景的穩(wěn)評專家?guī)欤⑼ㄟ^與政府維穩(wěn)部門、高校、行業(yè)協(xié)會等定期或不定期地舉辦各種形式的培訓班、研討會等活動，培養(yǎng)具有實踐操作能力的穩(wěn)評專業(yè)人才。再次，加強與穩(wěn)評利益相關者之間的合作。專業(yè)機構要在保持獨立性的前提下，努力構建與穩(wěn)評利益相關者之間良好的協(xié)作關系，取得政府、公眾、專家、媒體等利益相關者的信任和支持。

（2）完善激勵約束制度。首先，明確專業(yè)機構參與穩(wěn)評的主體地位。要從法律制度層面賦予專業(yè)機構作為第三方在穩(wěn)評中的主體地位，明確其作為穩(wěn)評執(zhí)行主體的合法性和獨立性，厘清專業(yè)機構與利益相關方的權利義務關系，推動專業(yè)機構參與穩(wěn)評的制度化、法治化。其次，健全專業(yè)機構參與穩(wěn)評的機制規(guī)范。要構建專業(yè)機構參與穩(wěn)評的準入和遴選機制，建立相關的行業(yè)規(guī)制和業(yè)務規(guī)范，推動專業(yè)機構參與穩(wěn)評的規(guī)范化、有序化。再次，制定評估問責機制。加強對專業(yè)機構穩(wěn)評行為的監(jiān)控和穩(wěn)評報告質量的評判，取消未按照規(guī)定內容和程序開展評估、偽造調查事實、虛構穩(wěn)評結論或為迎合委托方而刻意降低風險等級的專業(yè)機構的穩(wěn)評資質；對已造成重大決策失誤或重大損失的，還要追究其法律責任。最后，加強行業(yè)自律。專業(yè)機構要加強自律，提高職業(yè)操守，并通過成立穩(wěn)評行業(yè)協(xié)會、規(guī)范行業(yè)內部管理、踐行行業(yè)自律公約等措施，提高專業(yè)機構開展穩(wěn)評的自律化、自治化程度。

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Abstract： The social stability risk assessment involve complex stakeholder interpersonal behavior， so the quality of social stability risk assessment depends on the stakeholder participation to a great extent. Because of different interests demand the stakeholders in social stability risk assessment have different action logic： the government presented as maintain stability pressure and symbolic implementation； the public presented as risk perception and interest expression； the company presented as profit maximization and social responsibility； the expert presented as rationalism and personas alienation； the professional firm presented as independent aim and benefit delivery. On this basis， this paper establishes the analysis framework of social stability risk assessment which is the departmentalism of government-orient pattern， the positivism methodology of expert rationalism pattern， the structuralism of stakeholder participation pattern. Based on the three body patterns of social stability risk assessment by comparison， the structuralism of stakeholder participation pattern is the ideal choice for China at present， which follows the principle of fact/value conformity， compromises advantages of various assessment patterns and achieves the unity of positive assessment and specification assessment. However， China stakeholder participation pattern of social stability risk assessment has not established at present because of the system constraint of government policy system， the real yoke of public participation ability and the lag of professional firm， so the government， the public and the professional firm need take corresponding actions.

Keywords： Major Policy； Social Stability Risk Assessment； Stakeholder Participation； Action Logic； Pattern Construction