城市治理中的社會組織：政府購買與能力建設

摘 要： 在城市治理實踐中，政社關系是重要的變量因素。基于政策激勵與利他主義愿景，政府購買社會組織服務提供了處理二者關系的方案與選項。政府購買能夠對社會組織發展產生激勵效應。當前推行的政府購買政策具有選擇性“培育”社會組織的特征，城市治理需要社會組織具備相應的回應能力。為了達到提升城市治理有效性的目的，政府購買宜在社會組織的內部治理能力和參與治理的協同能力兩個方面同時施策。

關鍵詞： 政府購買；社會組織；能力建設；內部治理能力；協同治理能力

一、引 言

在中國語境下，對“城市”的社會組織可以做兩種解讀：一是城市社會組織的發育程度處于最高水平，其組織樣態、主體活躍程度、行動方式、參與能力，以及組織創新等均居于前衛狀態，如各類支持型專業機構、政策倡導型社團、協同治理的樞紐型組織等，城市的各項指標均顯著高于農村；二是城市政府培育社會組織的力度最大，在資源投入、制度績效、社會動員與治理體系等方面具有得天獨厚的優勢，城市治理的現狀基本代表了中國社會組織在可見未來的發展前景。在治理的角度看，城市之所以具有如此優勢地位，還在于其高度復雜化的治理體系及其結構化運轉，因此城市總能夠被賦予更高的期待，希望城市的治理模式能夠產生可復制、可推廣的示范效應。

在社會組織的發展路徑選擇中，中國所采用的是“外力促進”模式而不是“順其自然”的自發型路徑。根據官方文件表述，這種建設性路徑多以“扶持”“發展”“培育”等術語示人，就像民政部十三五規劃所指出的那樣：“有計劃有重點扶持一批品牌性社會組織，發揮各類社會組織在促進經濟發展、管理社會事務、提供公共服務中的作用”（民發[2016]107號）。必須承認，中國的社會組織發育遠跟不上社會治理的需要，城市也不例外。以上海市為例，截止到2017年12月，全市合法登記的社會組織總量為14867個，每萬人擁有社會組織數為10.5個，居于全國前列。但是，如果以上海市常住人口統計，則每萬人擁有量不足6.2個，僅高于全國平均數一個百分點。①如果再將視野放到全球，則發現更大的差距，發達國家平均為50個左右：德國約為40個、法國為110個、日本是97個。[1]這個差距只是體現在數量上，至于社會組織的社會動員能力和參與能力差距可能更大。隨著改革開放的不斷深入，城市巨大的社會治理需求對社會組織提供了潛在的發展空間。以當前城市的社會動員為例，社會組織可以發揮作用的功能領域仍然是利益代表與利益表達。以新社會群體為例，他們在體制內鮮有發聲的機會，因而努力向社會證明自己的存在，如新興產業從業群體、城市流動人口、新生代農民工、社區矯正人員等，其訴求對社會治理提出了新挑戰，如果不能妥善解決將可能誘發新的社會沖突。與此同時，社會組織作為“蓄水池”和“調解器”功能并未得到體現。比如，城市是現代科技集中的地區，也是應用性最廣的地方，各社會主體，尤其是青年群體運用現代信息技術的能力都很強，網絡動員所引發的社會效應不容小覷，典型的是各種屢禁不止的網絡謠言。就目前情況判斷，社會組織在此方面所能夠發揮的自我調解功能十分有限，根源在于其能力不足。

也正是基于這種需求與供給之間的反差，使得城市政府在“扶持”社會組織發展（如購買服務）時，尤為關注承接城市政府職能轉移，[2]鮮有長期致力于提升社會組織能力建設的項目。公益創投（Venture Philanthropy）本是有助于提升社會組織能力的途徑，但在中國的大城市運轉中“很多正在推行中的公益創投并不是‘投資行為，而更像是政府購買社會組織服務”。[3]這種翻轉無疑不是治理本身出現了問題，而是政策執行出現了偏差。本文的立場是，作為破解城市治理難局的策略之一，基于能力建設而實施的政府購買社會組織服務具有長遠性和根本性的特征，宜成為購買政策激勵的首要選項。論文擬在探索城市治理規律的基礎上，發現社會組織的能力結構及其缺憾，為政府購買公共服務提供框架性指導。

二、文獻回顧、核心概念與研究思路

1.文獻回顧

其一，利他主義研究。一般認為，政策激勵的對象應該是具有利他屬性的社會組織，其責任感與奉獻精神，以及不可替代的社交能力與動員能力越是強大，則越有利于組織成功并幫助組織成員實現自我價值。[4]這種互惠的利他特征是社會組織的固有屬性，是組織內部諸規范中合規性的結構性存在。在利他主義的感召下，即使是非正式的志愿服務行動、政治參與、宗教活動以及非正式人際交往活動，往往都能夠達到服務社會需要、促進社會認同的目標。當然，公益性的利他主義并非是純粹奉獻而不求回報，因為即便是最典型的利他組織也有組織維持與組織提升的功能和需要，利己與利他并不是水火不容，絕對利他是不存在的。[5]推而廣之，政府在實施購買服務的導向中，其“應然”做法是激勵各種“親社會”（pro-society）組織及其行為，以張揚個體“基于心理層面的使命認同和基于行為層面的勞動捐贈”兩種特質。[6]

與此相反，“反社會”（anti-society）組織及其行為不屬于利他主義范疇。比如，不符合城市治理需要并對城市治理產生消極作用的各種“越軌性社會組織”。帕特南的研究發現，那些逐利的社會（組織）資本一旦偏離了社會道德規范方向，就會在事實上成為造成美國社區衰落的幫兇。[7]哈特納吉爾認為，越軌類集體行動具有破壞性，其成員的團結程度越高，則集體性的消極后果越是突出，這是一種功利性的犯罪形式。[8]在關于草根社會組織的研究中，史密斯區分了部分越軌與嚴重越軌兩類組織，他認為對于前者偶爾觸碰“紅線”的部分越軌組織加以管控即可，而后者自成立之初就追求越軌目標或者使用越軌手段來達到目的，宜采取立場鮮明的應對措施。[9]在中國的城市發展經驗中，不時“越軌”的社會組織并不是個案，有時甚至比較普遍，亦不排除存在故意而為的主觀動機，需要政府在處理中作出恰當的監管行為。

其二，激勵性研究。并不是所有的政策激勵都是有效的，激勵存在結構性差異。史密斯對草根社會組織的研究發現，激勵對于非營利組織具有引導功能，對組織成員的思想、動機、情感和行動能夠產生指導作用。其中，目的性激勵（purposive incentive）因聚焦于特定規范或意識形態的回報，對于社會組織的影響效應顯著；同時，作為一種無形激勵，社交激勵（sociability incentive）大多同組織目標無關，但在成員之間則能夠產生激勵效應，而那種基于金錢、職業或物質利益的功利性激勵效應則要弱得多。[10]回到政府購買社會組織服務上來，可以研究的問題是，怎樣的政策激勵才是有效的？又會對社會組織的能力建設產生哪些影響？

社會組織能力建設可以從私人部門管理的企業組織核心能力（kernel capability）開發中獲得啟發。在企業管理中，組織能力總是同企業資源開發密切關聯的：資源是支撐組織運轉的要素，對資源的持續需求是企業組織持續運轉的支撐。在這個過程中，組織領導者和管理服務兩個因素不可或缺，前者可以發現和利用機會，促進資源的優化配置，領導組織發展；而后者則是實現組織目標的重要環節，二者構成組織的核心能力。無疑，二者的激勵作用均屬于“外在機制”。

社會領域的激勵機制也是如此。涂爾干的社會分工論認為，社會讓最有才能者去擔負最重要的工作，讓弱者去承擔較輕的工作，這是社會角色與職能的配置與安排，不是隨意性處置。因此，長期看來，政府等外在資源的介入（如購買服務）對于社會組織的能力建設具有積極支撐作用。[11]進一步值得研究的問題是，根據政府購買的“扶持”原則，要求將能力強大的社會組織排除出去，從而將政府寶貴的資源向能力弱的社會組織傾斜，但實踐中政府舍棄“最有才能”社會組織的幾率有多大？而那些能力稍差的社會組織如何才能獲得政府購買的意愿？

這些是本文要探討的關鍵問題。

2.核心概念與研究思路

學術界與實踐部門對于“社會組織能力建設”存在共識，但在理解與界定上則不盡一致。一般認為，能力建設（capacity building）是始于聯合國環境開發署（UNCED）于二十世紀九十年代提出的理念，系指倡導可持續發展的能力。在著名的《二十一世紀議程》第37章專辟了“能力建設”內容，并將其界定為那些獲取技能、參與活動、使命達成、法治與體制框架等能力。[12]澳大利亞能力建設國際網絡協會認為，地方政府、社區和非政府組織是能力建設的主要對象，而中央政府和私人商業部門也需要能力建設，在非政府組織支持下，草根社區的能力建設核心是提高和改善規劃、組織與鄰里治理能力。[13]中國倡導社會組織能力建設基本是同步的，在九十年代中后期就已經開始了社會組織的教育與培訓工作，并在利益表達、民主參與、社會自治、加速政府職能轉變、促進社會穩定等方面取得了顯著成效。[14]馬慶玨認為，社會組織能力即社會組織利用資源，形成、制定并有效實施組織愿景、戰略、使命和目標，為社會提供公共產品和公共服務，形成組織與環境的良性生動，獲得競爭優勢，確保組織可持續發展過程中體現出來的潛能和素質。[15]還有學者與時俱進地給出定義為“綜合利用國家、市場與社會資源，提高解決實際問題、實現目標、滿足發展需求等現代化能力的持續改進與培養過程”。[16]有學者以行業協會為例，從組織邊界理論和價值網絡理論角度將社會組織能力界定為“作為社會團體所具有的以共同利益為導向、能夠實現聯盟治理并促進可持續發展的自組織性綜合能力。”[17]

這些觀點都有針對性。在管理學的角度，能力建設同組織創新、組織發展、組織戰略等概念有所交叉，但不能彼此替代。比如，組織規模擴張是組織發展的結果，但并不是能力建設的必然產物。基此，本文給能力建設的定義是指，為了實現預期目標、完成使命或提高效率與效益的管理過程與手段，涉及的范疇有組織使命、功能結構、核心任務目標、組織責任等。這種能力建設的界定與范疇劃分具有類型學的意義與價值。事實上，大多數學者都有這種嘗試，如：王思斌較早時候就總結出四種能力，即要素能力、協調能力、獲致能力、影響能力。[18]也有學者從責任承擔能力、服務提供能力、信譽維系能力等三個維度，進一步區分了九個子能力，即“獨立運作能力、流程規范能力和籌集資金能力；設備完善能力、人力資源能力和專業技術能力；自我監督能力、品牌效應能力和危機公關能力”[19]。值得一提的是高成運的觀點，他使用了“可持續發展能力、自我管理能力、開展活動能力、競爭能力、社會參與能力”框架來解釋社會組織能力建設的內容體系與建設重點。[20]這同官方的立場是一致的。在國外，學者們也有類似發現與主張，比如根據項目承接與完成程度將社會組織能力建設劃分為項目實施能力、擴展能力與適應能力等三種；也有分成領導、管理、適應和技術應用等四種能力；或者是技術應用、管理、資源開發與領導能力等四種。[21]不一而足。

本文以城市為平臺，從政府購買角度探討社會組織能力建設，主要基于兩種考量：一是時代背景與任務。根據財政部、民政部出臺的《關于通過政府購買服務支持社會組織培育發展的指導意見》精神，可以做如下理解：“培育”原則將重點向行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等“四類”社會組織傾斜；同時，結合社會治理需要，在關乎城市發展的民生保障、社會治理、行業管理、公益慈善等領域，政府將投入更多資源。二是城市被賦予的特殊使命或改革期待。作為社會發展的先行先試地區，城市具有財力雄厚、購買力度大、政策創新效度高等特征，城市購買的經驗能夠為其他地區的社會組織能力建設提供可復制、可推廣的范例。與此同時，城市作為政治社會經濟都十分發達的地區，社會組織數量和質量程度、社會需求與利益相關者的關系、制度化水平與社會認同度等均十分復雜，只要研究方法與研究路徑準確，就能夠正確發現社會組織能力建設的影響因素，找到對應的解決對策。

在社會組織的能力建設體系中，內部治理能力和參與城市治理的協同能力是支柱性框架。本文從管理過程論的角度，重點分析社會組織的初始能力建設、可持續能力建設，以此管窺組織規劃、員工管理、財務控制、營銷能力等內部治理能力建設及其實現路徑，以及利益代表與表達、政策倡導、公共服務等參與社會治理的協同能力建設及其實現路徑。根據社會組織發展的動力因素與機制，本文將研究對象錨定（anchoring）在不同變量及其背景的轉換上，以探究社會組織能力建設如何與外在機制實現耦合。

三、培育：政府購買與能力建設在城市治理中的實現

在城市的治理實踐中，基于政府購買的“培育”邏輯所帶來的爭鳴也是存在的。“培育”有時也被稱之為“扶持”，基本假設是社會組織的能力是可以通過外在機制加以塑造的：社會組織的服務供給能力同社會治理的需求之間存在差距，在數量、水平和專業能力等方面，一旦社會組織不能承接政府服務職能，政府購買能夠提供扶持與培育的資源支撐。根據馬克思主義唯物史觀推論，城市社會組織的發達程度同城市生產力水平密切相關，具體表現為城市公共事務需求對社會組織的催生效應。作為社會治理的主體之一，社會組織在城市歷史中經歷了曲折發展的過程，如單位制的式微和街居制變遷對社區社會組織的影響。伴隨各類經濟領域非營利組織的出現，社會領域的社會組織開始登上歷史舞臺，并發揮了不可替代的作用。值得注意的，隨著2014年對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等四類社會組織實行直接登記制度，②這種增長和作用地位將得到進一步的鞏固。也就是說，在中國的城市治理實踐中，政府扮演社會組織“培育者”的角色是客觀存在的，而且有充分的歷史依據，因而在可見未來無法忽略這種路徑依賴因素。

在能動論的角度，主張“培育”的觀點同社會組織能力不足存在因果性邏輯關系。城市社會的巨大變遷對社會組織能力提出了更多的要求。比如，限于組織價值觀、規模、人才等因素的制約，很多社會組織在處理市場與服務對象的關系上缺乏準則，甚至是那些具有樞紐性地位的社會組織也存在類似問題，限制了對其成員組織的指導、管理與服務能力。概括而言，當前的社會組織普遍存在組織結構與運轉能力的短板，因而資源動員與整合能力、協調控制能力、信息服務能力、自律能力等均有很大的提升空間。

理論上，政府購買的“培育”邏輯能夠在法團主義理論中找到支撐。同多元主義主張國家與社會對立的立場不同，法團主義不認為二者之間存在對抗性的張力，也不認為社會自治（autonomy，亦譯為自主性）是抗衡國家權力的機制，因此國家與社會不是彼此分離，而是能夠互動的，其中前者處于主導地位。懷特在對中國城市的結社運動研究中，秉持了多元主義的立場，主張中國的改革要照顧到社會關系以及結社過程中的自治或自主性屬性，以擺脫國家的權力干預。[22]但是，中國城市發展的背景有異于多元主義價值觀盛行的西方國家，正如米格代爾所描繪的拉美國家法團主義模式那樣：政府借助具體的規劃與政策等途徑，改造和影響社會組織的能力與目標，結社的推進過程總是伴隨著國家的整合與塑造過程。[23]這恰恰就是中國城市治理中最現實的政治關懷，即構建“強國家強社會”的治理格局。

但是，法團主義理論在中國的實踐中也有不同的批判聲音，比較中立的觀點是呼吁建立國家——社會邊界明晰的政社關系，其基本特征就是突出自治性。有學者將自治視為社會組織對抗國家的自主行動空間，突出自我管理與自我決策的能力結構和過程，涉及政治層面的制度安排與社會組織的行動策略，集中體現在三個方面：自主決定提供產品的范圍（活動領域）、自主決定組織活動的地域范圍（活動地域）、自主決定組織內部運作過程。[24]這種觀點認為，在政府“培育”的名義下難掩“控制”的實質。一定程度上，這是一個假設性的推定，預設政府干預是一種“惡”，即便是監管也應該有度，如在法律或者契約的框架下實施。杰西卡·迪茨在北京等地的調研發現，政府購買社會組織服務并沒有出現“集權政府”所固有的蠻橫態度和做派，而是通過協商機制實現了政府與社會的互動。盡管作者不愿意接受中國學術界的“協商民主”話語范式，但也沒有發現政府與社會之間的對抗（乃至零和博弈），而是出現了雙贏的結果：政府對社會組織實現了有效控制，但同時北京的社會組織也得到了發展機會。[25]在這個意義上，迪茨的預設同研究發現出現了矛盾。換句話說，用多元主義理論解釋中國實踐不存在邏輯的自洽性。因此，有研究認為中國的社會組織運作邏輯并非是以自治作為首選。[26]還有研究證偽了中國（半）官方社團以犧牲組織的結構性自治性來換取社會影響力一說，認為恰恰是這一屬性使社會組織能夠有效地嵌入到政治組織中并獲得了資源動員的能力，有助于組織目標（內部治理）的實現。[27]

如果將這種觀點應用于政府購買（含政府資助）城市治理的話，則能夠發現這種“培育”機制的確具有外因特征。比如，在購買社區公共服務的清單中，上海將所有涉及養老、救助、殘疾人、兒童福利等基本公共服務僅僅向合乎資質的各類社會組織開放，尤其是向社區類社會組織“選擇性”開放，客觀上為社會組織提供了強大的群眾基礎。客觀地說，政府有傾向性地購買（培育）特定社會組織服務產生了積極的“溢出”效應，而不僅僅是增加了對政府的依賴。[28]同時，在城市治理任務日益繁重的背景下，政府希望更多的社會組織能夠承擔政府轉移的職能，但同時在“維穩”的政治壓力下，政府也無意于放松監管，目的是培育和型構理想的社會組織體系，促進國家、市場、社會之間的良性互動，塑造和引領繁榮有序的社會生活。[29]

四、內部治理與協同治理：社會組織能力建設的兩個空間

1.社會組織的兩種治理能力

聯合國下屬的全球治理委員會在 1995年發布了一份題為《我們的全球伙伴關系》的研究報告，對治理作了如下的界定：“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程。……治理不是一種正式的制度，而是持續的互動”。[30]因此，將社會組織的能力建設同治理聯系起來，應該著重考察“持續的互動”及其相關因素。在英國，以政府購買服務激勵社會組織能力建設采用了合作主義的協作治理模式，基本做法是由樞紐組織牽頭、政府支持、非營利組織參與，而合作領域則以草根社區治理為主。早在上世紀末，以溝通、代表和支持志愿部門與志愿行動為己任的英國志愿組織聯合會（NCVO）同英國政府就簽訂了《英國政府與民間社團組織關于促進社區與公民利益的伙伴關系協定》（The Compact），目標就是建立一個授權的、可持續發展的社區。目前，新修訂的《協定》設定了五大能力建設目標，共48項子目標：建設一個強大的、豐富多彩的、獨立的市民社會；促進政策、項目與公共服務的高效、透明與進步；提供具有回應性與高質量的項目與服務；目標明了的應對性項目與服務；建設一個公平與公正的社會。[31]受此啟發，結合中國政府購買的激勵機制與扶持機制，可以將社會組織能力建設區分為組織內部治理能力和社會治理的協同能力兩大塊：

首先，社會組織內部治理能力，或者說是社會組織的自治能力，也有稱之為初始能力建設。在理論上，國外有研究將其歸納為明確的組織愿景、組織戰略的建構、組織技能的提升、人力資源改善、系統和基礎結構完善、組織結構優化，以及組織文化建設等方面。[32]而從經驗上看，以政府購買激勵社會組織內部治理的范疇主要有：（1）組織使命及其傳播能力、戰略規劃能力、財務管理能力、人力資源管理能力、溝通控制能力、約束與自律能力等；（2）就社會組織管理或者內部治理能力而言，核心的能力因素是指社會組織動員和協調資源，促進社會組織運作的能力，如組織結構優化、員工管理、控制指揮協調與溝通、社會捐贈、資源利用與開發、要素管理等；（3）組織吸納與學習能力，主要是指組織運作實踐中的自我學習與理念更新能力，從而在組織意識形態和使命設計上能夠吸引更多的社會關注與認同。概括起來，這些能力涉及到服務成員與組織運轉兩個方面。

其次，參與城市治理的協同能力，也被稱之為可持續能力建設。相比較而言，政府購買最多的領域是城市治理中的基本公共服務，為協同治理能力的有機構成。一般情況下，政府多傾向于向“明星組織”購買服務，社會組織的星級越高，其協同治理能力越強，因而越是容易獲得政府購買的機會。所以，社會組織的社會影響力同能力水平呈正相關關系，同政府購買的可能性也呈正相關關系。對于很多社會組織而言，如果能夠爭取到政府購買的機會，將直接關系到組織成長，甚至關乎到組織的前途未來：（1）基本公共服務的協同能力。除了日常的教科文衛服務，以及社會保障與特定群體福利等民政事務之外，城市的基本公共服務還包括社會公共安全、基礎設施的運營與維護、公共事業的擴展與改善等。（2）基層社會治理的協同能力。其中，社區治理、流動人口管理、社會工作等是所有城市都面臨的共同挑戰，而且隨著新型城鎮化的不斷推進，這些問題難有一勞永逸解決的可能。可以想象，在未來的城市治理中，政府購買的投入力度和廣度都將加大，對社會組織的能力建設提出了新要求。（3）行業管理的協同治理能力，主要涉及各種傘形組織（umbrella nonprofit organization）、樞紐組織與行業協會等。城市是行業發展的聚集區，也是各種傘形組織與行業協會組織最為發達的地區，因此關于行業規范與標準、行業資格考核、行業職業自律、行業服務與行業管理等，迫切需要各種中介類的社會組織參與。有研究通過對廣東行業協會的研究發現，政府的“干預與引導”對社會組織能力建設有顯著的正相關性[33]。（4）各種技術性服務能力。城市是教育文化發達區域，也是科學研究和技術創新的基地，因此各種服務性的信息技術服務需求量很大，比如安全監測、市場與社會調查統計、決策咨詢報告、城市規劃、科技推廣、氣象地震等專業服務，城市具備相對比較充分的條件，政府購買的難度不大，而且隨著城市開放的日益擴大，這種橫向供給能力也將越來越強大。（5）輔助政府治理的能力。政府治理的各個環節都需要這種輔助性功能，比如決策階段的調查與論證、戰略分析、可行性政策設計論證；政策執行中的監管服務、信息支持服務、后勤保障服務；政策評估階段的績效評價、監督檢查、驗收等。諸如此類，不一而足。

2.內部治理能力：政府購買與政策激勵的實施

隨著城市公共事務的不斷增生以及公民意識的不斷覺醒，對社會組織的內部治理能力提出了新要求。以上海為例，自國家實施開放“四類”社會組織以來，上海截止到2013年12月的社會組織總數為11602個，而2014年底則增長到12363個，2015年底為13355個，2016年底為14178，2017年11月份為14867個，平均每年增幅接近兩位數，是上海市GDP增幅的兩倍。這一情況在全國其他城市大同小異，顯著的增幅并非是政府規制放松使然，根本上是社會需求的結果。可以想見，在未來的政府購買清單中，此“四類”組織將是政府資助的重點關注對象。[34]那么，政府購買應該在哪些方面“培育”或“激勵”社會組織的能力呢？

其一，組織愿景與組織凝聚的能力。在組織愿景上，政府購買的服務要能夠有助于使社會組織成員的意識圍繞城市治理而聚焦，樹立同城市價值觀與意識形態相一致的使命追求；在組織行動上，政府購買要能夠實現社會組織所獲得的能力對城市治理的技術改進、城市治理的知識積累與傳承、城市治理的技能等方面都有所提升，特別是關于社區等草根治理上有改善。

其二，自治與組織管理的能力。十九大報告指出：“推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”，其中后者是前兩者的基礎，是內因，屬于理論上的自治或自主性的范疇。比如，服務于城市公共事務范圍內的樞紐型組織，要管理好同類別、同性質、同領域的社會組織，自然需要相應的自治能力為匹配。上海市試點的社會組織聯合會是一種樞紐型社會組織，這一改革的初衷就是為了增強社會組織的自我管理、自我服務、自我教育能力。為此，上海市社會建設辦公室以購買服務的方式舉辦專門培訓會，并委托高校和科研院所為聯合會的秘書長、會長和部分理事開展培訓工作。以政府購買培訓服務，從而達到提升社會組織能力的目的，是一項值得肯定的創新。

其三，示范與組織擴展的能力。政府購買的激勵效應目標之一，是為所有社會組織樹立榜樣。當前，通行的做法是尋找“星級社會組織”，星級越高，則能力越強，因而獲得政府購買的幾率越高。被評為“五星”的社會組織基本都承擔著政府項目或委托的任務。這有似于韋伯的經濟地位、權力、聲望三要素理論在實踐上的體現。以聲望為例：五星級社會組織即便不具有社會服務的專業特長，也可能會對政府購買意向產生重大的影響；那些聲望鵲起的社會組織精英領袖，即使沒有顯赫的組織背景，也可能會對政府購買產生類似的影響。不可否認的是，這種購買導向難免會產生“馬太效應”，有可能加劇不同社會組織在社會地位上的差異化和層級化現象。

3.社會治理的協同能力：政府購買與政策激勵的實施

在大背景上，社會組織的協同治理能力同政府改革與職能轉變密不可分，其中有四種能力提升最為迫切：供給側結構性改革的職能優化、“放管服”改革的職能轉移、事業單位改革的職能轉變、行業協會商會改革的職能重置與定位。從城市治理經驗上看，政府購買的引導與激勵體現在以下幾個方面：一是基于行政區劃的“屬地化”購買傾向。在上海市，各區的政府購買清單中都有關于“注冊登記在我區”和“服務我區”的門檻規定，行政區劃的覆蓋面、影響力和參與度成為核心指標（例如，《關于“十二五”期間促進浦東新區社會組織發展的財政扶持意見的通知》（浦府[2011]113號））。二是基于專業服務的“崗位化”購買傾向。同樣以上海為例，各區多年來一直將專業社區工作者作為工作重點，撥付專款用于購買崗位。三是基于影響力的“可復制、可推廣”購買傾向。其中，以各類基礎設施性社會組織（infrastructure NPOs）的專業人才與領軍人才投入最具有普遍性。四是基于社區治理的“基本公共服務”購買傾向。這是伴隨政府機構改革與職能轉變而實施的政府購買行為，主要目的是為了提高治理的有效性，實現政府治理與居民自治的互動。如果從社會組織功能角度，政府購買的激勵作用與實施宜在如下幾個方面有所側重：

其一，將符合政策目標方向與政策落實的服務納入政府購買清單。在城市治理領域中的專業技術服務、政策倡導、培訓、對外籌資、社會動員等方面的能力建設中，政府購買要有所作為。以社會治理為例，根據十九大的部署，社會治理的關鍵是實現“重心下移”，因此相應的政策激勵領域至少包括以下內容：專業性社工服務、各類法律援助服務、公共安全與社區調解服務、社區管理與社區矯正服務、公益宣傳、志愿與扶貧濟困服務等。從類別上區分，智庫類的科學研究類服務購買，宜側重于對城市公共事務的調查研究、應用性報告、社會評估、政策建議、專業化智力服務等；而對于基金會等服務購買，宜側重于對城市社區治理、養老及其他特殊群體服務、慈善捐助、應急治理、教科文衛等理論與實踐研究等，不一而足。一旦政府購買的資源配置體現在如上領域，社會組織將在協同參與中促進政策落實，構建共建共治共享的社會治理格局目標也就進了一步。

其二，將有助于政府職能轉變的各種輔助性服務納入購買清單。良性的政社關系不僅存在資源配置的競爭效應，而且還存在多渠道的合作機制，因此社會組織在很多方面都能夠扮演一種替代性的機制來輔助政府提供公共服務。[35]重要的是，有些服務由社會組織承擔符合政府機構改革的方向。比如，在從事公共事務管理與提供公共服務兩方面，社會組織協助政府處理一些其無法處理或者不愿意處理的事務：以智庫類組織輔助政府決策、以專業社團服務輔助政府治理、以樞紐類社會組織輔助政府監管……政府可購買的程度越高，政府職能優化、職能轉移的成功率也就越高。當然，在政府決策咨詢、戰略規劃、政策調查與評估、專業培訓、網絡信息管理、后勤保障等領域，政府治理如果能夠得到更多的社會組織支持，那么政府履職的績效水平將得到顯著提升，為未來政府購買服務拓展更廣泛的領域。

其三，將代表治理方向的創新與探索給予購買激勵，為政策替代與政策創新提供試驗場。那么，哪些組織不代表城市治理的方向呢？到2016年10月，民政部先后公布了13批幾百家的“離岸社團”“山寨社團”名單，其投機性無疑都是不符合城市治理發展方向的。在江蘇省常州市，民政局的調查也發現了數量不等的僵尸型、休眠型社會組織：此類組織在申請注冊登記時態度積極，對組織發展充滿憧憬，一段時間后，熱情褪去，就再無人問津，成為了僵尸組織；也有些組織的成立目的就是為了承接政府購買的項目，實際并無長遠規劃和長期打算，項目結束后成為休眠型組織。顯然，此類僵尸型組織和休眠型組織應該進入政策替代名單，政府購買的政策激勵應該力圖避免此類組織的陷阱。

五、總結與展望

其一，社會組織之所以能夠獲得政府購買的機會，一方面在于自身的利他主義情懷及其社會效應，另一方面還同政府改革與社會治理的職能轉移密切相關。重要的是，政府購買對于社會組織的發展與功能發揮起到了激勵效應，因此在政府——市場——社會三者關系看，這是一個雙贏的結果。正如國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（[2013]96號）所指出的那樣：推進政府購買“對于深化社會領域改革，推動政府職能轉變，整合利用社會資源，增強公眾參與意識，激發經濟社會活力，增加公共服務供給，提高公共服務水平和效率，都具有重要意義。”隨著城市公共事務管理的不斷推進，基于利他主義的社會組織將成為政策激勵的受惠對象，不可避免地成為城市政府購買的“培育”對象。

其二，政府購買社會組織服務，關鍵是解決政府治理與社會自治的關系，對于社會組織的能力建設宜有所聚焦。作為購買主體，政府的目標是實現有效治理；而作為承接主體，社會組織的目標是實現組織愿景與組織價值觀。在二者的矛盾統一體中，城市治理的基本公共服務、公共事務管理領域服務、行業管理與協調性服務、技術性服務，以及政府履職的輔助性服務等，是衡量與評估政社關系的砝碼，因而政府購買的激勵政策應聚焦于社會組織的內部治理能力與參與治理的協同能力兩個方面。

其三，社會組織的承接能力是影響政府選擇承接主體的因素之一，基于“培育”與“扶持”的政策激勵應該側重于能力弱的社會組織，而不是各種能力強大的“星級組織”。在“合法注冊的社會組織……專業化、職業化程度很低，功能作用基本是在基層社會服務范圍”[36]的情況下，政府購買無疑會傾向于那些能夠提供高質量、高效服務的社會組織。這種選擇有其合理性，但著眼于對社會組織的內部治理結構進行“投資”更具有迫切性。在辯證的角度看，社會組織內部治理能力是根本，是基礎性能力，是具有可持續發展的能力。從當前城市治理的實踐經驗判斷，中國還有很大的改進空間。

其四，社會組織承接政府購買服務具有不確定性。常見的目標替代問題、政社關系模糊問題、組織倫理問題與購買制度安排問題等，已經成為城市治理過程中的離散性誘因。從可建設性的角度看，這些問題并非不可克服，能力建設范式所提供的答案是建構起政府購買的連續統：一方面，對可列入購買服務名單的社會組織進行目標設定，按照3-5年的建設周期進行培育，在資金投入與建設內容上加以引導和培育；另一方面，建構起政府與社會組織之間協同治理的理想模式，使二者在彼此的適應（accommodation）中實現良性互動；再一方面，將年度評估與終評相結合，根據購買服務的設定目標與能力建設的愿景加以綜合判斷，并以此作為進一步政策激勵的依據。

注釋：

① 全國社會組織每萬人擁有社會組織數量測算結果來源于民政部《2016年社會服務發展統計公報》，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.shtml，最后瀏覽日期：2017年11月1日。上海市的數據來源于上海市社團局官方網站《2017年11月基本業務統計數據》，http：//stj.sh.gov.cn/node1/zhuzhan/n8/n384/u8ai39010.html，最后瀏覽日期：2017年12月1日。

② 《國務院辦公廳關于實施<國務院機構改革和職能轉變方案>任務分工的通知》（國辦發[2013]22號），第18條：“逐步推進行業協會商會與行政機關脫鉤，強化行業自律，使行業協會商會真正成為提供服務、反映訴求、規范行為的主體。（發展改革委、民政部會同國資委等有關部門負責。2013年9月底前提出脫鉤方案，確定一批行業協會商會進行試點，同時試點一業多會）”；第23條：“對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織實行民政部門直接登記制度，依法加強登記審查和監督管理。健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。（民政部會同法制辦負責。2013年12月底前完成《社會團體登記管理條例》等相關行政法規修訂工作，民政部門按新制度加強監督管理，促進社會組織健康有序發展）”。見中國政府網http：//www.gov.cn/zwgk/2013-03/28/content_2364821.htm，最后瀏覽日期：2018年1月6日。

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Abstract： In the empirical process of city governance， relationship between government and social organizations play an important role. Due to both the altruism from social organization and the incentives from public policy， government purchase of social organizations service offers an alternative. The current government purchase programs aim to 'cultivate' selectively some social organizations， which need to enhance their capabilities of service supplying. This papers argues that government purchase service should focus on capabilities building of both internal governance and collaborative governance for social organizations.

Keywords： Government Purchase of Service； Social Organizations； Capability Building； Internal Governance； Collaborative Governance