近年來我國城市社區權力秩序的研究述評（2011—2016）

鄭曉茹 劉中起

摘 要： 城市社區權力秩序一直是城市社區治理研究者關注的主要問題之一。在梳理2011-2016年我國城市社區權力秩序研究文獻的基礎上，我們發現，在宏觀視角上，不少學者傾向于從國家-社會視角和空間-行動者視角來研究城市社區的權力秩序，以此呈現近年來我國城市社區在權力結構上的調整與變化。在中觀層次上，近幾年的研究抓住了我國城市社會管理體制逐步向社區制過渡的現實情況，對社區權力實踐的新內容進行了探討，尤其是對多元權力嵌入社區之后所引起的不同權力主體之間結構與關系的變化進行了分析，并對社區權力秩序如何朝多元主體共構發展的趨勢進行了專門性的思考。在微觀面向上，近些年的研究主要從體制調適、機制創新和技術變革三個方面來詮釋社區權力路徑的生成及其變化。同時，對以往城市社區權力秩序的研究進行反思，旨在進一步拓展此研究的內容和層次。

關鍵詞： 城市社區；社區治理；權力主體；權力秩序；權力路徑

隨著城市社區治理的不斷深入，社區權力秩序的建構和調整正在深刻地影響著社區治理的有效性，其事實上成為社區良性治理的關鍵。目前在城市社區治理過程中仍然存在著諸多問題，如街居關系錯位、社區部分工作機構陷于“空轉”、部分社會組織游離于社區治理之外以及社區業委會被邊緣化等等，這一系列問題和困境都源于城市社區權力秩序的“失靈”，而這也正是近年來學界持續關注城市社區權力秩序問題的主要原因。2011年7月，中央出臺了《中共中央、國務院關于加強和創新社會管理的意見》，這是我國第一份關于創新社會管理的正式文件，而后在十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專列一章強調要加強創新社會治理體制。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，對于城市社區而言，勢必會引起社區權力秩序的重構。由此，及時總結和梳理2011年以來關于城市社區權力秩序研究的成果就顯得尤為重要。基于此，本文從宏觀視角、中觀層次和微觀面向對2011-2016年國內學者對城市社區權力秩序的研究進行了梳理，這對于進一步明確未來關于城市社區權力秩序研究的方向和重點有著重要的意義。

一、兩種主張：國家-社會視角與空間-行動者視角

1.國家-社會視角的主張

當前，國家-社會范式仍是構成中國社區研究的一條主線，同樣地，社區權力秩序研究也離不開這條主線。肖林指出，正是在社區這一微觀層面，國家與社會彼此相遇、交織滲透而又微妙互動[1]。具體來說，在實踐上，社區治理從一開始就在培育基層社會自治與加強基層行政管理二者之間存在著張力；而在理論上則存在著公民社會成長與國家威權體制維續再構的爭議。可以說，國家與社會關系的視角就是要考察國家和社會這兩種力量和關系在社區中的博弈與互動。徐丙奎等將國家-社會范式分為國家中心說、社會中心說、強國家強社會說、國家社會一體說、第三域說[2]。郭風英將之分為無主體模式、國家控制社會模式、社會參與國家模式、國家社會合作模式、國家社會共生模式、社會自治模式等[3]。這些劃分實際上源于張靜根據國家-社會框架對城市基層社會研究的分類，即國家中心、公民社會以及社會中的國家。新時期城市社會建設的全面推進使得社區治理面臨著新的挑戰，隨著社區治理多元共治的趨向逐漸顯現，國家和政府主導下的“協同治理”格局應運而生，這意味著國家和社會之間的關系有了新的變化。基于此，在社區權力秩序研究中，學界圍繞國家-社會范式衍生出了三種本土適應性的觀點，歸納起來大致可分為國家中心說、社會中心說和協同說。

國家中心說特別強調國家和政府在基層社會生活中的主導地位，由此傳遞出一種由國家自上而下地施加其力量的意涵[4]。國家中心論強調國家有足夠的力量把整個社會納入到自己的行政序列之中，讓國家吞沒社會，其主要特征是政府管理、強制秩序、政府包攬、政府統管[5]。無論是過往的社區建設，還是如今的社區治理，國家力量從未從基層社會抽離，其中可能存在著國家權力在基層社會中的分化及社會化，但國家權力的主導性和控制力始終未被削弱。王漢生等提出，盡管20世紀90年代中期興起的“社區建設”一直強調要實現社區管理和居委會的自治化，但實踐證明其結果大多是國家權力在社區的滲透和居委會工作的進一步行政化[6]。也就是說，作為基層群眾性自治組織的社區居委會在國家力量的干涉下被賦予了行政性的意蘊，而在事實上成為國家權力的代理人，其角色可以在一定程度上被視為基層政權的輔助組織或延伸機構，有著“官民”雙重性質”[7]。這表明國家力量總是試圖滲透到社會生活的各個角落，以保證國家權力在社會層面的持續性“在場”。

社會中心說是對應于“國家權力弱化論”而被提出的，其核心思想指向公民社會的成長，其中公民意識的提升和社會自組織力量的增強是其最突出的表征。社會中心說認為國家對基層社會的實際控制與有效動員能力逐漸減弱，隨之不斷增強的是社會性力量。事實上，中國社會自改革開放以來正在經歷一種社會自主化的過程，此中的社會性力量得以不斷生長。在城市社區層面，最為明顯的表現之一就是業主委員會的產生。業委會從誕生伊始就成為社區自治的重要力量，其成立的目的是通過業委會代表業主的利益，向社會各方反映業主意愿和訴求，以此保障自身的權益。張菊枝等通過對北京市某小區業主委員會參與社區管理過程的實證考察，認為實行以業委會為組織基礎的社區自治，是解決新型社區自出現以來頻繁發生的各種沖突和矛盾的一個不錯的選擇[8]。這在實踐上驗證著夏建中早前提出的業主群體的崛起是“公民社會先聲”的論斷[9]。業委會的出現，在某種程度上意味著公民權的覺醒，業主們有意識地以組織性的力量發起維權運動，并與政府在社區空間內展開權力博弈，這在一定意義上改變了社區權力格局。正如郭于華等指出，業主的維權運動蘊藏著“行動鍛造公民，抗爭產生社會，維權變革中國”的積極意義[10]。而諸如業委會這樣的圍繞社區公共利益自愿組建起來的代表所在社區成員的非政府組織可稱為社區自組織。這些自組織通過向社區成員提供各種服務、利益訴求表達及實現的機會和渠道而得到他們的認可和支持，以此獲取組織意義上的社會性權力，進而在社區層面催生和促成社會性力量的成長。正如田凱主張的，我們要通過社區自組織網絡來改變過去政府作為單一行動者、以層級制為主的運作模式，以建立新的社區權力秩序[11]。因此，社會中心說意在表明社會性權力正在通過社區治理改變著城市社區權力秩序。

協同說是一種"強國家-強社會"的權力配置模式，即國家力量和社會力量在社區治理過程中形成相互制衡的關系。李梟指出，社區的快速發展使社區權力出現了新的變遷，政府、市場和社會關系的變化對社區治理各主體的權力范圍、權力配置與運行提出了新要求，尤其是社區治理主體權利意識和權力存在感的增強更加快了對城市社區治理權力的重新配置，多元主體有效參與的協同治理模式成為一種新的治理態勢[12]。實際上，在當前城市社區治理中，能持久發揮權力表達作用的力量，并非只有政府組織，其他如社區居委會、物業、業委會等正式組織，以及如社區公益類、興趣類等非正式組織等都是能進行權力表達的主體，真正的問題在于國家與社會如何圍繞權力分化和制衡實現協同。姬兆亮等立足于我國權力結構的傳統現實，認為政府的角色定位應是“協同治理型政府”，政府與社區治理中的其他主體應是一種共生共長、良性互動的關系[13]。可見，協同說更多的是主張在社區治理過程中權力要歸于多元主體并按照合理的機制和程序實現共同運作，而不是像國家中心說和社會中心說強調二者權力關系的此強彼弱。

事實上，國家中心說、社會中心說以及協同說反映著城市基層管理體制的變遷，也觀照著城市社區權力秩序變化的軌跡。但很多學者也發現利用國家-社會視角去分析當前城市社區權力的問題并不能完全契合中國城市社會的實際情況，一方面國家與社會的分析范式易把二者的關系想象為一個在力量上此消彼長相互對立的狀態，如“強國家弱社會”“小政府大社會”等等，另一方面在此視角下，社區的權力來源問題會被化約為國家與社會二者“誰為權力賦予者”的問題，并且社區權力配置也會被簡化為國家力量與社會力量孰大孰小的選擇題。因此，嘗試尋求一個突破國家-社會的分析范式成為探究社區權力秩序的新思考。

2.空間-行動者視角的主張

當社會空間不再是一個邊界明確、綱舉目張的統一體，而是由各種“行動者網絡”構成時，其可被視為一個多中心，充滿矛盾和張力的場域[14]。事實上，社區中的行動者需要在社區特定范圍內的物理空間中展開其行動，但這種物理空間并不僅限于物理性，其還包括各種制度安排和權力運作，且內含著行動者及其行動的各種關系和意義的組合，這使得社區成為一個集物理性、社會性和政治性于一身的多重性空間。進一步來說，社區空間是社區的產物，體現著社會性、政治性與空間性的相互建構，不同的行動者在以權力創造和改變社區空間以形塑社區秩序的同時，又受到其所處的空間以各種方式對其行動進行著制約，這使得社區空間的生產與行動者的生產趨于統一。沿著這一思考，空間-行動者視角成為研究社區權力秩序的新主張。

當我們將社區視為一個相對獨立的社會行動系統時，一方面社區空間是社會空間的一部分，圍繞自身的利益和要求，政府、社會、市場和社區本身衍生的各種權力在社區空間中進行博弈，將社區空間演繹為各種權力進行角力的場所，進而將其形塑為一種權力結構。而對城市社區空間的再構意在承認社區空間本身是行動者與權力關系互構的媒介和結果，各種權力對社區空間進行組織可被理解為是一種有行動目的和行動意向的社會實踐，旨在挖掘社區空間的政治性和社會性意義，其整個過程始終伴隨著社區權力的生產與再生產。黃曉星認為，中國改革開放以來，伴隨著城市化、市場化，空間重構也成為城市發展的焦點，政府的整體規劃（住房商品化、拆遷等）直接引致空間重組。社區不再只是人們的生活場所，而是多種力量角逐的產品[15]。孫小逸等在以社區空間生產視角研究社區治理的過程中，認為住房商品化重構了中國城市的居住空間和社區權力格局，而住房商品化最直接的結果是催生了各種具有高度維權意識的個體和組織[16]。這表明社區空間的重組改變了社區僅作為居住場所的屬性，尤其是社區中各種行動者的權力運作在事實上使社區空間成為權力互動的場域。同時，社區空間因社區公共事務管理、組織設置調整等使其經歷著一系列變化而具有了新公共空間屬性，這一屬性與社區治理主體的集體行動是分不開的，整個過程顯示了雙方互動互構的策略性，而社區空間則在無形中被形塑為一種權力結構[17][18][19]。另一方面，在現代社區治理系統中，人和組織都是以行動者的面目出現，行動者的自主性和主動性是社區治理系統功能發揮的前提，行動者的行動旨趣是社區治理有效性的條件之一。同時，物理性、社會性和政治性在社區空間中的疊加組合，使得不同的行動者在指向社區權力秩序的建構時所進行的一系列行動在某種程度上能被視為一種“積極的生活”，這讓行動者在通過權力重塑社區空間以再構社區權力秩序的過程中邁向一種行動主義。就目前而言，在城市社區治理中至少存在以下幾類行動者：政府組織（如街道辦事處）、社區黨組織（如社區黨支部）、社區自治組織（如社區居民委員會）、社區營利組織（如物業公司）、社區非營利組織（如社區業主委員會）、駐區單位以及社區居民。這些行動者基于社區治理的理念、意圖和任務而構成一個復雜的、多層次和多維度的行動者網絡，整個社區治理的展開都是在這些具有不同利益、責任、情感、要求以及處于不同行動環境中的行動者的互動中產生的，而正是這些行動者在社區空間中的持續性互動，使得再構社區權力秩序成為可能。從這個意義上來講，新的社區權力秩序有賴于不同的行動者根據自身的資源、知識、力量和偏好，在其所處空間的行動的互構中被生產出來。在這一過程中，不同的行動者、彼此的互動關系、各自的行動策略及其實踐構成了一個連續性的行動過程，這些都對社區權力秩序產生著微妙復雜的影響。鐘曉華通過考察上海田子坊的空間重構，發現田子坊是一群特殊的行動者（市政府、開發商以及社區等）在特定的時空條件和制度背景下生產出的一個新的與眾不同的城市空間，在這個過程中行動者們圍繞空間改造進行社會行動、利益爭奪、權力博弈[20]。戚玉對上海梅村（社區）的環境治理實踐進行了個案研究，指出參與社區環境治理的各類行動者的行動實踐及其相互間的互動推動著具有公共性特征的新型空間的生產[21]。這意味著社區空間的這一系列變化并不是偶然的，正是社區中各種行動者以各自的行動不斷介入社區空間，使得不同權力彼此間有效互動，才得以在社區空間中使社區權力秩序發生改變。

總的來說，空間-行動者視角尤其強調行動者與空間的互動互構關系，一方面，個體行動者和組織化的行動者總是處于一定的社區空間內，且在其中圍繞社區生活展開各種行動。當然，這里的空間并非只是物理意義上的空間，也包括社會結構、制度安排、社會關系等等；另一方面，行動者在各自的利益取向和偏好范圍內與其他行動者進行著交換、合作和競爭，這使得行動者與社區空間形成一種結構性的公共性聯結，從而影響和改變著社區空間中的權力規則，重塑著社區空間的權力秩序。因此，空間-行動者視角在一定意義上跳出了“國家一社會”的分析框架，另辟蹊徑地化解了國家-社會視角在解釋社區權力問題中所面臨的二元論困境。

二、社區權力秩序的轉向：流變、嵌入與共構

自建國以來，我國城市基層管理體制大體上經歷了單位制到街居制、再逐步過渡到社區制的變遷過程，其隱含著與公權力相對的其他權力的生長以及不同權力關系的互動和結構的調整。進一步來說，伴隨著這一變遷過程，眾多性質不同的權力得以介入社區，這些權力逐漸交匯成一個社區權力網絡，呈現出復雜的邏輯關系，由此帶來社區權力關系與結構的變化。其中，不同性質的社區權力如何影響社區權力秩序成為近年來學者們關注的重點。

1.社區權力秩序的流變：權力實踐的新內容

在前一階段的研究中，許多學者對城市社區權力秩序的研究多圍繞公權力展開，認為公權力是社區治理中最重要的力量。正如徐勇強調的，在社區治理中，要達到善治的目的，必須借助于公權力，其是重構社區秩序的核心概念[22]。在當前不少研究中，許多學者仍持有類似的觀點[23][24][25][26]。但隨著社區治理的推進和深入，社區權力主體結構日益變得復雜化，公權力不再作為“單一的權力”在城市社區中運作，社區權力秩序逐漸表現出彌散意義上的流變性。之所以用“流變”，意在強調隨著政府職能的轉變、社會組織的迅速發展和市場主體的日益活躍，城市社區中權力本身的流動性不斷變強，其中政府公權力與其他非公權力的關系呈現出一種復雜交織的狀態，這使得社區權力秩序建構和調整的過程表現出一種漸變性和動態性。因此，我們不能遮蔽非公權力對城市社區權力秩序的影響，對其的關注對于捕捉城市社區權力秩序的變化有著重要意義。目前，學者們對非公權力的探討主要集中在兩種權力上。

一是社區自治權。它主要以社區自組織為載體而運行，并以此聚焦社區公共事務，繼而化為一種有效的權力影響社區治理。圍繞自組織過程形成的新治理模式有別于建立在交易性質上的市場化治理，以及建基于政府自上而下的科層制治理，是一種以社會自治權建構為核心，以協商合作為形式，以自我組織、自我管理和自我服務為理念，建立在共同的情感、認同基礎上的治理路徑，旨在形成自治理權力秩序[27][28][29]。事實上，居委會、業委會、興趣愛好類、環保類、公益類等社區組織都屬于社區自組織的范疇，一方面社區自組織積極地參與社區事務不斷地增強著社區的自主性，夯實社區治理的主體性，強化社區自為的能力；另一方面社區自組織機制的運作通過整合利用社區資源、形塑社區自組織網絡、增強社區居民自主參與社區公共事務的能力以及培育社區共同體精神來提升社區成員自主行動的意識，使其能在協商或協作中取得共識，采取一致性行動，這在無形中擴大著社區自治權，直接影響著社區權力秩序的建構。值得注意的是，居委會雖是行使社區自治權最重要的自組織，但其卻一直扮演著雙重角色，更多的時候居委會被視作是政府權力延伸至基層社區的“一條腿”[30][31][32]。但也有研究表明這種社區權力秩序格局正在發生改變，城市社區治理的實踐正在給予居委會以更多的自主權，以使其自治性得以回歸。孫璐通過揚州市某社區的實地研究，指出居委會組織在正式制度設置下已經被賦予了較大的自治權力，它有如國家在基層社區中的代理人一樣行使治理權力，其借此在社區治理中尋求和擴大自治權[33]。石發勇強調，隨著各種改革的施行，社區政治場域中的各方行動者都擁有了各自的資源動員途徑，成為相對獨立的權力競爭主體，其權力結構狀況處于從基層行政機構和相關商業組織的操控到市民參與相對發達、擁有一定自主權的“準公民社區”的連續譜中[34]。

二是第三方權力。第三方權力主要指社會組織與市場二者力量在社區中的運作。自“三社聯動”的概念在城市社區治理中被廣泛接納以來，社會組織在社區治理中所發揮的作用一直受到關注。楊貴華通過對廈門市“三社聯動”開展情況的調研，發現加入社區治理的社會組織數量逐步增加，并且政府通過購買服務形式委托社會組織承擔部分社區自治職能，社會組織被大力鼓勵深度參與城市社區服務和社區治理[35]。還有的學者從理論角度闡明“三社聯動”對于社區權力秩序構建的重要意義。如徐選國等用嵌入性理論為“三社聯動”參與基層社會治理提供了依據，并指出從單位制時代“國家-單位-個人”，到單位制解體后“國家-社區（缺失狀態）-個人”，再到當前社會治理背景下的“國家-社會組織-個人”，社會組織在二者之間的“橋介”屬性顯而易見[36]。市場權力同樣是第三方權力的重要內容，它更是影響社區權力秩序變化的重要變量。正是有市場力量的參與，社區權力秩序才變得更加具有流變性。現代城市小區的發展，恐怕不能否認也不能阻擋市場力量介入社區的事實與趨勢，物業管理公司就是社區中市場力量的典型代表。在現實中，物業公司與業委會的聯系最為密切。從規范性意義上看，業委會和物業公司通過雙向的市場選擇，依靠委托合同，形成受委托人和被委托人、服務者和被服務者的關系，甚至可以說業委會是雇主，物業公司是業主的“管家”[37]。這一“管家”作為社區治理的重要主體，其正是借助市場力量介入社區事務，成為社區權力秩序的重要影響者。

2.社區多元權力主體的嵌入：關系與結構的變化

正如前文所述，隨著城市基層管理體制的改革，當前城市社區的權力結構正經歷著分化和整合的過程，其最突出的特征就是多元權力主體憑借各自的權力而在社區治理事務中崛起，呈現出一種多元權力交織的狀態。其中不同的社區權力主體嵌入社區治理的制度安排和行動實踐中會引致社區權力關系與結構發生深刻的變化。

在權力主體關系方面，政府與社區其他權力主體的關系正從領導變為引導，從多元分散治理變為協同共治。黨的十八屆三中全會后，創新社會治理的目標明晰為建構新型社會治理模式，而新型社會治理模式的核心是要在社會治理中嵌入政府與其他權力主體的新型關系。鄭家昊指出，引導型職能將是政府在社會治理中實現自身定位以及發揮作用的“軸心”[38]。因此，與傳統意義上的政府控制導向型職能相比，政府的引導角色更為符合新型社區治理模式的要求，其旨在引導社區多元權力主體嵌入社區治理實踐而將社區中處于總體分散、局部協作狀態的多元力量從多元分散的合作關系引向基于各權力主體比較優勢之上能進行互補合作的協同共治。許多學者認為，這種轉向是中國基層治理中最引人注目的，并指出協同共治的治理格局在黨的十八大后呈現出了全面拓展、推廣和深化的趨勢[39][40][41]。以2014年初國家民政部批準設立的31個“全國社區治理和服務創新實驗區”為例，其中竟有半數以上者以“協同共治”命名，即使不以之為名，也有不少與“協同共治”內容相關，比如上海市楊浦區的“增強社會協同、創新社區治理”、北京市東城區的“多元參與、協商共治”、廣州市南沙區的“協同善治、打造城鄉社區服務一體化格局”等等[42]。

從一定程度上來說，在社區治理結構方面，社區空間是存在于地方政府與社會組織中間地帶的“第三域”，它既是國家治理的基本單元，又未能完全實現社區自治，其是地方政府與社會組織互動的重要場域，體現著政社互動關系的“雙重嵌入”[43]。這為多元權力主體嵌入社區治理結構以進行權力機制調整提供了依據。因而，傳統的以垂直化為主的行政管理結構在面對社區權力主體多元化的局面時，再像過去那樣僅依靠政府的科層制權威進行管理或無選擇性的“強制服務”已經不可能了[44]。基于此，政府通過重心下移、權力下放、資源下沉，使社區治理結構從垂直化的管理模式逐步轉向扁平化治理模式，以此實現社區治理“去中心化”“去科層化”。扁平化治理的過程，也是權力邊界從模糊到清晰的過程。其最直觀的表現就是在社區治理中推行權力清單制度，比如四川彭州村（社區）全面推行“微權力”清單治理，還有德州市德城區推出社區權力流程圖。無論是推行微權力清單，還是繪制權力流程圖，這些做法都旨在調整社區權力結構，確定社區權力范圍，提高社區權力的規范性。另外，隨著社區工作職責的增多，更多的權力主體開始嵌入社區，這使得社區組織結構亦發生著變化，許多社區在原來的組織架構上增設了新的組織，例如，上海梅隴三村（社區）就在2011年以來陸續增設了居民區志愿服務工作站、城市網格化管理工作站、群團工作站、凌云綠主婦環境保護指導中心、社區黨校實訓基地等等。由此可見，多元權力主體的嵌入使得社區權力關系和結構漸趨復雜。

3.社區權力秩序的共構：社區賦權的趨勢

綜觀社區建設的歷程和實踐，城市社區權力秩序的建構過程就是國家力量、社會力量和市場力量在社區中進行策略性互動的過程[45][46][47]。具體而言，當前社區權力秩序的形成有賴于政府機構、黨組織、居委會、業委會、物業公司、社會組織、社區組織及居民個人在互動中共構。

在社區治理中共構權力秩序的核心是要減少國家對社區的行政干預，而這意味著國家要為社區賦權。簡單來講，社區賦權主要指政府給予社區相應的資源和權力，提高居民的參與意識和參與治理的能力，幫助個體或組織以實踐感知權力，賦予其以更大的決策權和自主權，以此提升社區自治能力的過程。尹浩將賦權增能理論與居民自治相結合，把當下社區治理的運行實質視作多維賦權社區居民，增加居民的參與能力、服務能力、自我管理能力、個體生活支配能力的過程，目的在于推動社區主體成長和能力建設，從而能夠獨立地或與政府合作來滿足社區需求[48]。也有學者強調社區賦權既是社區治理轉型的關鍵環節，又關乎基層社會管理的權力重構，其更加具體地關注了政府賦權的類型、邊界、條件以及賦權的邏輯，并探討了賦權的理論內涵和實踐模式[49][50]。可以說，社區賦權旨在形成一種能使所有治理主體在權力的共在與共生中得以賦權增能的多維的合作性關系，以此共構社區權力秩序。

三、社區權力路徑的生成與依賴：體制調適、機制創新及技術變革

在社區治理過程中，社區權力的生成與運行總是離不開一定的體制、機制以及技術手段。進一步來說，當前社區的權力秩序與社區治理的行動取向、制度安排以及機制運作所能達到的水準與效果密切相關。同時，在當今互聯網與大數據兩大核心技術應用的驅動下，城市社區治理的社會生態又面臨一輪更新，反映著城市社區權力的一系列新變化，以往對城市社區的層級管控和間接治理也需隨之調整[51]。這表明社區體制調適、機制創新和治理技術變革是影響當前城市社區權力路徑生成與依賴的重要因素，而這三者也成為近年來不少學者探究社區權力路徑的切入點。

單位-街居制向社區制的過渡和轉變體現著城市基層社會管理體制的適時調整。事實上，社區制是一種因地制宜的制度性安排，許多城市在創新社區制和社區治理過程中形成了自己的模式。早期較為典型的有上海模式、鹽田模式和江漢模式，這些管理模式的核心是對社區權力進行重新配置與調整，以形成新的權力秩序來提升治理能力和水平。2011年以來，許多學者仍在對這些地方治理模式進行跟蹤式的研究，而這些研究的重點仍是對社區權力秩序進行討論和總結。其中上海模式強調“兩級政府、三級管理、四級網絡”定位，通過向街道適度放權，實現政府行政管理重心的下移，強化政府在街道社區層面的行政權力與行政效能[52][53]。鹽田模式中的權力分配則被視作“強國家-強社會”的范式[54][55]，其三大機構——社區居委會、社區服務站、社區工作站分別體現了政府力量和社會力量在社區治理中的互動。江漢模式則以發展社區自治組織為典型特征，試圖擴大社區自組織在社區治理中的影響力。另外，從創新社區制的深度來看，2011年的銅陵模式是對社區權力深層次調整的重要探索實踐。銅陵模式是指銅陵市全面撤銷街道辦事處，成立大社區，減少街道這個管理層級，強化居民自治功能，提升為民服務水平。“銅陵模式”剛一問世，就被媒體和公眾寄予了眾多厚望，那就是希望它能充分把社區治理的權力真正落實到社區中去[56]。值得注意的是，無論是哪種模式，都體現著城市社會管理體制對日益變化的社會發展狀況的一種自覺調適，而社會管理體制的調整，會自然地帶來權力秩序的變化。但權力運作依舊難以完全擺脫舊有的路徑，這源于權力運作的依賴性和慣性。沿著這一思路，我們發現，當前社區中的行政色彩確實在被逐步淡化，但淡化并不意味著公權力的退出，只是表明社區的各種權力正在基于以往權力運作的路徑進行新的調整，以此形成新的依賴，而不同的調整方向和方式會生成不同的社區權力秩序。

社會管理體制的調整是社區權力秩序變化的根本原因，而在實踐中社區權力路徑的生成則要依賴于機制的支撐和保障。當前，學者對城市社區治理機制的研究較多，關于治理機制的提法也多種多樣，如共建共享治理機制、協同治理機制、三社聯動治理機制以及引導-協作型社區治理機制等等。每一種機制都蘊含著不同的權力關系和結構，反映著不同的城市和社區希望根據自身的環境和發展條件來創建適宜的治理機制以期實現社區良性治理的愿望。就機制本身而言，治理機制的差異意味著權力主體間關系的不同，主要涉及到公權力、社區自治權與第三方權力之間關系的調整。表1是對2011-2016年國內學者對城市社區權力秩序中機制創新問題的主要探討，在這里作一個簡單的梳理。

而在眾多的治理機制類型中，目前較受學界關注的是"一核為主，多元共治"的治理機制，許多學者稱之為“新型社區治理機制”，并且也對該治理機制的具體實踐做了許多研究。比如李漢華等認為銅仁市碧江區所創新的“一核為主·多元共治”社區治理機制有效地破解了社區治理難題，尤其是肯定了該區按照“一核三軸四聯五心”的要求，構筑“大鄰里”黨建領導服務體系的做法[57]。陳俊等通過分析武漢百步亭社區文卉苑區黨建工作，指出社區治理要突出“一核”作用同時還需推動“多元”治理[58]。王友明則考察了深圳福田區“一核多元”的“黨建+”治理機制[59]，等等。由此可見，圍繞社區權力路徑的生成與依賴，“一核多元”治理機制將政權建設與社區治理有機結合，理順了社區不同權力主體之間的關系，以一種整合式改革的姿態實現社區不同權力的雙向互動，化解了社區“碎片化治理”的困境。

社區治理技術手段的變革同樣是影響社區權力秩序轉向的重要因素。隨著信息化時代的來臨，城市社區治理日益呈現出復雜化和不確定性，單憑政府的行政力量已經越來越難以應付各種社區問題，地方政府逐漸從"全能型治理"向"整合型治理"轉變[60]。互聯網與大數據技術的應用使得政府得以對跨組織、跨界別的“人員-組織-資源”進行整合，使得政府運用技術手段重新布局社區治理成為可能，而社區權力的生成與依賴也從中找到了新的路徑。楊敏指出，社區治理結構和關系在新信息技術、新網絡技術和新媒體的合力作用下越來越趨向扁平化，這在很大程度上重構了社區權力格局，使基層治理權力的主體變得多樣化[61]。以網格化管理為例，其依托于統一的城市數字化管理平臺，將城市管理轄區按照一定的標準劃分成單元網格進行管理，這使得政府權力得以真正下放社區，擴大了社區自主權。另外，部分學者認為從“網格化管理”到“網絡化治理”是實現城市社區管理現代化的必然趨勢和路徑選擇[62][63][64]，而以互聯網與大數據為核心的技術變革為社區治理的這一轉變注入了新的力量以及帶來了更多的可能，并驅動著社區權力路徑發生轉向。

四、結論與反思

事實上，社區權力秩序是社區治理問題的核心所在。當前部分城市社區正面臨著治理失靈的困境，而解決這一困境的關鍵就是要通過轉換治理模式，進一步理順社區權力主體關系，不斷優化社區權力結構，完善社區權力運行機制，繼而建構起合理的社區權力秩序。如前文所述，當前對城市社區權力秩序的研究成果較多。在宏觀層面上，學者們主要從國家-社會視角和空間-行動者視角來探討城市社區的權力秩序，并在各自的研究中基于本土性的反思對研究所及的具體內容和內涵進行了拓展與延伸。在中觀層次上，近幾年的研究緊緊圍繞社區權力秩序的轉向，尤其是許多研究不再僅僅聚焦于社區公權力，亦同時關注到了社區自治權和第三方權力在社區的運作，且從社區權力主體關系調整和社區治理結構變化中理解不同治理主體衍生的多元權力嵌入社區的價值和意義，并從社區賦權中窺視社區權力秩序共構的過程。在微觀層面上，近些年的研究尤其關注基層社會治理層面的體制調適、機制創新和技術變革對社區權力路徑生成與依賴的影響。這實際上表明部分學者在對社區權力秩序的研究上更加注重治理工具層面的考量，正在試圖擺脫過去空泛意義上的理論探討，更著眼于具體層面的社區治理實踐與治理技術的研究。

從本文梳理的文獻來看，雖然2011-2016年關于城市社區權力秩序的研究取得了較為豐碩的成果，但也存在一些不足。首先，部分學者直接運用社會治理的理論范式來研究社區權力，沒有形成一套專門研究社區權力的分析框架，因此對社區權力秩序的研究仍然缺乏一個充分的、深刻的、有解釋力的分析范式。其次，對于社區權力秩序的研究多停留在靜態層面，較少從動態上對社區權力的運作過程作深入的探索。事實上，社區權力秩序是多元主體互動互構的結果，尤其是各方主體圍繞權力而進行博弈的過程的動態演繹能深刻地反映社區權力秩序的建構和調整，對這一過程仍需作更深層次的探討。最后，現有的對社區權力秩序的研究多從公共行政學的角度加以詮釋，而從其他學科視角對社區權力秩序進行研究的成果還為數不多。對此，我們需要運用跨學科的視角來創新性地拓展社區權力秩序的研究。另外，研究者在運用各種理論分析社區權力秩序時，要注意克服研究視角和研究方法的局限性，因地制宜地探究當時當地的社區權力秩序。

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Abstract： The urban community power order has always been one of the main concerns of urban community governance researchers.This paper combs the research literature on the order of urban community power during the period of 2011-2016. At the macro level， the scholars have studied the order of power of urban communities from the perspective of state - society and space - actor， and basically showed the adjustment and change of urban community power structure in recent years. Recent years' study closely grasped the reality of the gradual transition from the urban social management system to the community system in China， and studied the new contents of the practice of community power， explored the change of the structure and relationship between the power subjects caused by the multiple power embedded in the community， and how to develop the trend of community power in the direction of pluralistic subject coexistence. At micro aspects， in recent years， the study explained community power generation and its dependence from the institutional adjustment， mechanism innovation and technological change. At the same time， this paper finds that there are still many shortcomings in the current research， we should overcome the limitations of research and research methods， more comprehensive and in-depth reveals the community power order. At the same time， this article will reflect on the previous research on the power order of urban communities， in order to expand the content and level of the future research on urban community power order.

Keywords： Urban Community； Community Governance； Power Subject； Power Order； Power Path