美國軍民融合發展的體制與政策研究

王晉　藍定香

〔摘要〕 美國軍民融合發展經歷了四個不同階段，即二戰后期開始的大規模軍轉民、朝鮮戰爭后的轉產與調整、越南戰爭后的轉產、冷戰結束后的軍民一體化。美國軍民融合發展的體制與政策特點是：高度開放的國防生產體系；鼓勵民間力量參與國防生產科研；采用商業慣例、規范和標準；促進國防科技的民用化；尊重和保護私營企業的智力成果；優先發展軍民兩用技術。美國軍民融合發展對我國的啟示是：需要建立包容開放的國防科研生產體系；強調通用的標準和規范，發展軍民兩用技術；遵循市場規律，探索采用市場經濟方式。

〔關鍵詞〕 美國 軍民融合 體制

〔中圖分類號〕F416.48 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0011—09

2018年2月22日，美國私人企業太空探索技術公司（SpaceX）在加州范登堡空軍基地（Vandenberg Air Force Base）成功地發射了一枚“獵鷹9號”火箭，火箭運載一輛電動跑車離開地球，發射能夠產生2270噸火箭推力，能將54噸有效載荷送入軌道，標志了獵鷹系列運載能力已經達到世界頂級水平。作為私營企業的SpaceX公司在航天技術上的巨大成功，再次引發了人們對美國軍民融合體制的關注。美國是世界上軍民融合發展最成功的國家之一，其國防科技工業體系即是“軍民融合”的一個先進典型。據美國國會2015年的研究報告顯示，軍民融合給美國國防部每年節約300億美元，相當于其采辦費總額的20%以上。無疑，美國軍民融合發展對我國具有重要的參考和借鑒意義，值得進一步深入研究。

一、美國軍民融合發展的實踐歷程

作為軍民融合的推崇者和成功實踐者，美國擁有眾多的世界級軍工巨頭，根據瑞典斯德哥爾摩國際和平研究所（SIPRI）發布的《2015年度全球軍工企業百強榜》統計，美國軍工企業在前100強中占據39席，在前10名中占據7席。同時，美國的先進制造企業本身就是軍民融合型公司，如通用技術、波音公司等。據統計，美國軍事專用技術比重不到15%，而軍民通用技術超過80%，軍隊信息化建設80%以上的技術來自于民事部門。當然美國的軍民融合發展并不是一步到位的，而是經歷了反復探索、不斷調整和完善的過程，不斷破除制度和體制的藩籬。二戰以來，美國軍民融合發展大致經歷了四個階段。

1.二戰后期開始的大規模軍轉民

早在二戰后期的1943年下半年，美國就開始了早期的過渡計劃，1944年頒布了戰爭動員與復員法案、軍人專業法案等，促進了動員工作的完成。從1946年到1947年，武裝部隊中已復員了980萬軍人。政府還制定了退伍軍人就業的有效建議計劃，為重新就業和重新調整補助津貼，鼓勵退伍軍人進入大學進行學習培訓。在GI議案指導下，到1947年有112萬退伍軍人進入大學學習。在復員計劃推進的同時，宏觀經濟的調整也促進了戰后美國經濟的恢復。許多軍工廠又全面開動戰前的民品生產線。二戰中面臨的暫時戰爭經濟狀態促進了各個企業的轉產計劃。許多具有新能力的工業，像鋁工業等“被迫”接受新產品，并通過民用經濟進入新市場。

2.朝鮮戰爭后的轉產與調整

朝鮮戰爭使美國的國防開支由1950年的141億美元再次上升到1953年的487億美元，增加了二倍多。這一時期國防開支占國民生產總值的比例上升到13.3%。艾森豪威爾政府在朝鮮戰爭停戰之際就著手進行轉產和調整計劃，促使一些飛機和電子企業以多種經營方式成功進入民用飛機、民用電子、小型燃氣輪機、核反應堆、重型車輛等民用市場。此前，杜魯門政府也實施了物價管制和增加賦稅的措施。通過調整，即使在暫時經濟衰退期的1954年，失業率僅為5.5%；1955年和1956年，國防開支分別減少到410億美元和380億美元，此后直到越南戰爭開始之前，國防開支一直保持穩定。

3.越南戰爭后的轉產

越南戰爭在開始時就制定了一個為解決國防計劃變更而沖擊經濟的廣泛計劃，約翰遜和尼克松兩屆政府對工人和社區的調整給予了更大的注意。1967年3月，約翰遜政府開始實施轉產計劃，并發表了“內閣委員會關于越南戰爭結束后經濟計劃的報告”，該報告要求成立一個“重新調整工作委員會”和制定一套廣泛的財政和金融政策，以緩解調整帶來的沖擊。尼克松政府在社區和工人調整問題上作出了努力。勞動部著手一項技術革新動員計劃，來幫助失業的工程師和技術人員。尼克松政府還于1970年3月成立了一個跨部門的委員會，即總統的經濟調整委員會，對受嚴重沖擊的社區提供實際援助。20世紀80年代初，里根政府的“星球大戰”計劃使“軍轉民”的討論一度中斷。直到1986年國會經過辯論，作出限制國防預算增長的決定，“軍轉民”問題重新引起社會的關注。

4.冷戰結束后的軍民一體化

冷戰（Cold War）結束后，美國國會和政府以建設“強大的、經濟可承受的國防”為目標，積極采取措施推進軍民一體化的進程。這一時期大致又可以分為兩個階段：第一階段從冷戰結束到克林頓執政屆滿，第二階段則從小布什上臺執政開始。

第一階段主要通過制定國防轉軌計劃，提供經費支持，推動兩用技術的開發，幫助企業擺脫對防務的依賴，發展新型民用技術。為滿足轉軌需要，美國制定了《1991財年國防授權法》《1990年國防經濟調整、多種經營、轉軌和穩定法》，將2億美元國防部資金轉讓給勞工部和商務部，用于支持受防務影響的工人和團體。1992年，美國國會提出了價值17億美元的國防轉軌計劃，雖然絕大多數計劃被推遲或放棄了，但卻成為后來克林頓政府制定其相關計劃的依據。克林頓政府在措施上更為積極，計劃的經費撥款不斷增加。1993年，總統責成政府在1993～1997年的經費預算中為“國防轉軌”計劃撥出總共203億美元，還成立“國防技術轉軌委員會”，該機構為跨部門機構，是推行軍民一體化改革的重要的專門指導與協調機構。

第二階段從小布什上臺執政至今。911事件后，美國提高了國防預算，為保持美國的軍事優勢，強調要“利用民用經濟中發生的高新技術爆炸來實現國防科技的跨越式發展”，提出利用外部創新來維持國防部的技術優勢。2003年，美國國防部出臺了《國防工業基礎轉型路線圖》，提出打破國防工業巨頭的壟斷地位，改變國防工業生產過度集中的局面，大量吸收中小企業進入軍工領域，提升中小企業在軍品承包中的地位，以逐步形成大中小并存、軍民一體、基礎廣泛、創新能力強的國防科技工業力量。

二、美國軍民融合發展體制與政策的主要探索

美國在國防工業在多年的轉軌和一體化進程中，頒布施行了不少法律法規，形成了一套制度體系，成為美國軍民融合的主要依據和保障。概況起來，其主要特征和經驗如下：

1.高度開放的國防生產體系

美國的軍民融合之所以走在世界前列，首先得益于國防生產、科研領域高度開放的政策。民營企業和民間機構進入國防領域基本上沒有法律上的障礙。反倒是國有企業受到諸多限制，國有企業在美國稱為政府企業（Government Corporation），法律對其從事的行業領域及上市融資都有嚴格的限制，只有在市場化方式不適宜或無效的情況下國有企業才得以建立，而且要求其與私營企業競爭很少或根本不存在競爭。因此，美國的私人所有和經營的國防工業企業在整個國防工業中占絕大部分。著名的軍工企業洛克希德·馬丁、波音、雷聲等均為民營企業。2018年2月，引人關注的埃隆·馬斯克（Elon Musk）創辦的美國太空探索技術公司（SpaceX）火箭發射方面取得巨大成功，這與美國包括航空航天領域在內國防科研體系的開放是分不開的。如果沒有航空航天領域的對民間開放政策，作為民營企業的SpaceX不可能毫無障礙地進行科學試驗。

2.鼓勵民間力量參與國防生產與科研

美國的國防工業不但對民間開放，為“民參軍”掃除障礙，還采取積極有效措施，鼓勵私人企業參與軍工生產。1986年通過《聯邦技術移轉法》，規定國家實驗室向社會開放，允許大學、州政府、企業與國家實驗室簽署共同合作及研發協議，進行合作研發。同時，修訂后的《聯邦采辦條例》和《1994年聯邦采辦合理化（FASA）》強調在采辦武器裝備時盡可能采用民用項目。此后，國防部條例還對這方面的規定作了進一步的細化。

美國政府還特別注重保護小企業在國防經濟中的利益，視小企業為“美國經濟的脊梁”。早在1953年美國就出臺了《小企業法》，提出武器裝備采辦的公平競爭原則，規定小企業在武器裝備采辦中與大企業享有同等地位。1991財年《國防授權法》為國防實驗室建立了示范項目，展示各級政府與小企業之間的成功關系，允許實驗室執行與小企業合作相關的活動、與中間商簽署合同或備忘錄。1992年美國通過了《小企業研發加強法》，在國防部、國家宇航局和國家科學基金會、健康與人類服務部、能源部等5個機構啟動了《小企業技術轉讓計劃》的3年試點計劃，對有小企業與大學、聯邦資助研發中心或非營利研究機構共同參與的合作研發項目提供資助。

3.修改國防采購法律

曾在美國國防部擔任助理國防部長幫辦的美國學者雅克·甘斯勒在其所著的《美國國防工業轉軌》一書中提出，“現在看來，阻礙實行軍民一體化的主要障礙，幾乎全然是由支配國防業務的法規、條例以及習慣做法造成的。”根據甘斯勒的研究，采用與國防有關的規范，一般要使經營成本增加約30%～50%，而且妨礙將民用技術上的發明創造引入國防系統。為此，1993年，以副總統阿爾·戈爾為首的“再創政府”特別小組提出建議，政府的采辦政策應將長達1600頁的《聯邦采辦條例》由一系列的硬性規定轉變成為指導原則，這樣就可采用“統一商業法典”的做法。1994年，《聯邦采辦改革法》在美國參眾兩院獲得通過，這是自《武裝部隊采購法》（1947年）和《簽訂合同競爭法（1984年）實施以來最重要的一項采辦法律，在美國軍民融合發展史上具有里程碑意義。《聯邦采辦改革法》（1994年）內容涉及擴大民品采購，采用商業慣例，盡量用民用標準替代軍用標準，簡化政府合同的處理過程，選擇武器裝備采辦項目進行工業化管理試點等，涉及武器裝備采辦改革所要解決的重點問題。該法也是美國修訂《聯邦采辦條例》和《聯邦采辦國防部補充規定》的重要參照。此外，美國國會頒布還通過《國防技術轉軌、再投資和過渡法》（1992年）提出，打破國防工業與民用工業采用不同經營策略、不同技術、不同規范標準、不同生產方式所形成的障礙。根據《國防技術轉軌、再投資和過渡法》和《聯邦采購精簡法案》，國防部對長期使用的3萬多個軍用標準進行了清理和改革，民用標準所占比例由25%上升至95%。

4.促進國防科技的民用化

美國不僅鼓勵民間力量參與國防部項目，而且積極推動軍事技術的民用化，發揮國防研發技術的“溢出效應”（spillovers）。1993年的《國防部國內技術轉讓條例》，鼓勵將國防部開發的或其委托開發的科技情報、技術方法等傳播給州、地方政府和私人企業，使民用企業能共享軍事技術，實現國防建設與經濟發展的良性互動。2000年，美國國會通過了《技術轉移商業方案》，該法對聯邦實驗室取得的成果的商業化事宜進行了規范。此外，美國政府還分別于1995年、1997年頒布了《國家技術轉讓與促進法》和《聯邦技術轉讓商業化法》，為企業技術成果轉化提供有利環境。

在機構設置上，在國防部層面設有國防高級研究計劃署（DARPA），美國各軍兵種都建有自己的實驗室，如海軍研究實驗室、空軍阿諾德工程中心等，這些實驗室既從事國防科技研發，又積極推動軍備制造向具有商用價值的民用技術轉移，他們將部分項目委托私人企業管理，以加快研發成果的轉化速度，推動其商業化進程。美國國家航空航天局（NASA）也于2010年成立了首席技術專家辦公室，負責將NASA技術轉移到民營部門和其他可能的技術商業化工作。此外，作為國防部與頂尖創新技術公司之間連接樞紐的美國國防創新實驗單元（DIUx）于2015年成立，該機構將美國國防部的具體業務或技術需求，與創新企業主體進行精準對接，助推建立快速、靈活的合作機制。軍用技術向民用領域的轉移，極大促進了相關產業的發展。

5.保護私營企業智力成果

知識產權歸屬問題是國防領域技術轉移的關鍵性問題，在要求擁有必不可少的、最低限度的知識產權權益的同時，國防部充分尊重和保護相關企業開發的知識產權。《聯邦采辦條例》《聯邦采辦條例國防部補充條例》《拜杜法案》等法律規定，在一般情況下，承包商可以選擇保留國家財政投資產生的國防領域知識產權的所有權，但國防部門擁有審批權、強制許可權、免費使用權。《拜杜法案》還首次明確了“誰研制，誰所有的原則，把政府投資產生的知識產權商業化回報權利完全讓渡給承包商，政府僅保留免費使用的權利。《聯邦技術轉移促進法》規定實驗室人員可以從事自己發明的產業化，發明人在聯邦政府放棄發明權時可以獲得發明權；參與“合作研發協議”的公司可以獲得充分的知識產權，以盡快促進研發成果商業化，保證廠商有權擁有“合作研發協議”的發明。此外，政府出臺《史蒂文森—懷德勒技術創新法案》（1980年）、《貝赫—多爾法案》《技術轉移商業化法案》（2000年）促進政府將技術轉讓給企業，并鼓勵企業從直接利用這些技術從事民品研發生產。《貝赫一多爾法案》（1980年）政府除保留使用權外，授予參與政府研發活動的小企業、高校及非營利性機構擁有專利技術，強化了對小企業知識產權的保護。

6.優先發展軍民兩用技術

軍民兩用技術的發展是推進軍民融合的關鍵，是推進軍民融合的中心環節。美國高度重視發展軍民兩用技術。雅克·甘斯勒就提出，要保持21世紀的技術領先地位，顯然要繼續保持國防研究與開發的高投資，而投資的重點則應放在兩用技術上，將國防部提供的研究與開發經費盡可能地用于兩用技術領域，對于未來經濟增長和國際競爭具有重要意義。他還列出了一些業界公認的具有廣泛市場前景的關鍵性的“通用技術”：電子技術、生物技術、信息技術、制造和工藝技術、先進材料技術、軟件等，認為這些技術對于國防需求和商業競爭都有重要意義。而按照美國國防部發布的《軍事關鍵技術清單》，超過90%的太空技術具有軍民兩用性。

在立法方面，美國制定了一系列法律、法規，為發展兩用技術提供法制保障。1993年，《國防部國內技術轉讓條例》就以立法的形式對發展軍民兩用技術的地位加以確認。1995年，國防部發布《兩用技術：一種為獲得經濟上能承受得起的前沿技術的國防戰略》，提出了3項要求：（1）投資開發軍民兩用關鍵技術；（2）將國防科研成果轉移到民用部門進行產業化；（3）將民用部門的資源移植到軍用領域，在開發新的軍事系統時貫徹“為兩用而設計”的思想。此外，《國防技術轉軌、再投資和過渡法》（1992年）、《國家安全科學技術戰略》（1995年），《國防科學技術戰略》（1996年、1997年和2000年），《國防授權法》（1998年）對此都作出了相應的規定。例如：《國防授權法》（1998年）提出實施“兩用科學技術計劃”，要求美國軍方加大對軍民兩用技術的投資。2003年5月，國防部發布新版DODD5000.1《國防采辦系統》，提出國防部各部門與用戶共同研究確定作戰能力需求時，應遵循優先次序中將“采購或改進國內外民用產品、服務和技術，或開發軍民兩用技術"放在第一位，反映把開發軍民兩用技術和利用民用技術放在了優先位置。總之，美國多年來通過制定一系列政策法規，推動國防工業轉軌，逐步實現軍民一體化，已經形成了一套較為完善的制度體系（詳見表1）。

三、典型案例分析

美國推進軍民一體化的實踐過程中涌現了許多典型成功案例，對美國自身甚至全世界都產生了深遠的影響，值得進一步深入分析。

1.案例1

在研制保密電話系統（即STU一Ⅲ系統）過程中，美國國家安全局為滿足迅速交貨的進度要求，決定利用民用部件和方法研制該系統。民品的研制周期為3年，而同樣的系統國防部需要7～11年，開發和生產費用前者還不到后者的10%。除了成本大大節省之外，利用民品設施還能避免國防成本報告制度、數據處理權以及軍用規范與標準等方面的繁瑣。同時，該系統的設計具有雙重用途，對國防部門和民品部門都有好處。

簡析：隨著技術的發展，軍品和民品的通用性不斷增強，引入市場機制，采用民用的設施和方法為軍事服務成本更低、周期更短，也能充分利用民間的資源，激發其創造力。

2.案例2

GPS原本作為軍方的一個重要項目，主要是為陸海空三大領域提供全球性的導航服務，在情報搜集、應急通訊和核爆監測等軍事領域具有重要用途。從1991年9月1日之后，美國商務部不再對民用GPS出口進行許可證限制，1993年，美國又宣布對民用用戶10年內免收任何費用。1996年3月，美國正式發布了國家GPS政策（PDD），表明了向國際民間開放的姿態，明確提出積極推動GPS全球衛星導航系統的應用，為此承諾中止使用選擇可用性技術（SA）。2000年，美國取消了對GPS衛星民用信道的SA干擾信號，民用GPS的定位精度達到平均6.2米的實用化水平，從而掀起GPS產業和應用熱潮。

簡析：美國充分挖掘軍民技術領域的潛在價值，采取積極措施推動軍用技術的民用化，大大增強了美國民用衛星導航系統工業的競爭力，并在促進經濟增長和服務民眾生活方面發揮了積極有效的作用。

3.案例3

2018年2月6日，SpaceX在美國卡納維拉爾角將載有特斯拉跑車的重型獵鷹火箭發射升空，重型獵鷹含有3枚“獵鷹九號”火箭芯組成的助推器和27個引擎，發射能夠產生2270噸火箭推力，是目前運載能力最強的火箭，它能將54噸有效載荷送入軌道，并有兩枚成功降落在位于陸地上的回收平臺。標志了獵鷹系列運載能力已經達到頂級水平。

簡析：SpaceX之所以成功，首先得益于美國航空航天領域對民間的開放政策，使得像SpaceX這樣的私人企業能夠進入太空研究領域沒有任何法律上的障礙。其次，離不開NASA等政府或軍方機構的支持。2005年5月2日，SpaceX宣布它已被授予不確定交付時間/不確定交付數量（IDIQ）合約給為美國空軍提供發射服務的Responsive Small Spacelift（RSS），這可能使美國空軍購買最多1億美元的發射服務。2008年4月，NASA宣布已與SpaceX簽訂一個有關獵鷹1號或獵鷹9號發射的IDIQ合約。合約價值2萬美元至10億美元，價格取決于有多少任務獎勵，合約涵蓋從2010年6月30日到2012年的發射服務。此外，SpaceX在2011年還獲得NASA一份合約，用以在商業載人開發（CCDev）項目之下研發和演示一個經過載人評估的龍飛船，用以向國際空間站運送航天員。第三，SpaceX作為私人企業在成本控制方面有獨特的優勢。SpaceX的創始人埃隆·馬斯克認為，太空發射服務之所以價格高昂，部分原因在于不必要的官僚架構。他從十個因素進行成本控制，并取得成功。目前，“獵鷹9號的市場報價是5000萬到6000萬美元，比其他同類的都便宜。

四、美國軍民融合發展的體制與政策啟示

1.必須建立包容開放的國防科研生產體系

開放式研發體系是國防科技擴散的前提，也是讓更多的市場主體進入國防研發系統的先決條件。美國之所以能在全球軍事與商業領域取得領導地位，其開放式的國防研發體系無疑是重要因素。無論是法律理念還是生產實踐，美國都歷來崇尚自由主義，對于軍工生產，只有技術上的資質和要求，沒有法律上、制度上的障礙，充分激發了民間的創造性。這使得私人所有和經營的國防工業企業在美國的國防工業中占絕大部分。因此，要推進軍民融合，必須改變國防科研生產的封閉狀態，首先打破民營企業“參軍的種種體制性障礙，以開放和包容的姿態接受民營企業參與軍工生產和科研，杜絕和減少對民營企業的排斥性政策。

2.必須強調通用的標準和規范，發展軍民兩用技術

隨著科學技術的發展和新軍事變革的不斷發展，軍民界限越來越模糊、聚合點越來越多，軍民技術的通用性不斷增強。根據調查，絕大多數企業認為，一體化的生產設施是可行，一條生產線可以同時制造不同的產品。美國軍民一體化水平高的一個重要原因就是軍民產品標準通用化水平高。而特殊的軍用標準與規范則成會為軍民融合的巨大障礙。因此，應盡可能用非政府規范和標準代替軍民標準，將“軍隊專用”部分削減到最低限度。

3.必須遵循市場規律，采用市場經濟方式

武器等軍需產品雖然有其特殊性，但本質上也是一種商品，應遵循市場規律。克林頓就任總統后不久就發出信息，讓美國各駐外使館“就象促進農產品或醫藥用品出口那樣推動軍火貿易”。美國國防工業的重要特點就是遵循市場經濟規律，引入競爭機制，通過充分、公開、公平的競爭，統籌全社會資源，共擔風險，服務于國防建設。政府與企業相互進行技術成果轉讓，采用商業慣例，優化資源配置，避免資源重復浪費。