鄉村振興戰略的時代內涵與實現機制

郭曉鳴 高杰

[摘要]鄉村振興戰略是工業化、城鎮化進入新階段的必然要求，也是推動農業農村現代化和城鄉融合發展的現實需要。鄉村振興戰略具有實施長期性和區域差異性的特征，既是國民經濟不同領域內容的系統集成，也是多元利益關系的有機協調。鄉村振興戰略的有效實施，需要頂層制度引導和配套政策保障，要通過城鄉土地、金融、人才等領域改革的全面深化，構建起鄉村振興的要素保障、動力保障和配套保障機制。

[關鍵詞]鄉村振興 戰略內涵 戰略特征 政策保障

[中圖分類號]F320 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）01-0026-09

一、鄉村振興戰略的歷史邏輯性與現實必然性

世界經濟發展史證明，工業化、城鎮化進程并不必然伴生鄉村衰落過程，成功實現工業化、現代化的國家無一不在進入工業化中期后，主動調整國家發展戰略，及時阻斷鄉村衰落趨勢，實現鄉村振興與城鄉發展的良性互動。

1.鄉村振興戰略提出的歷史背景

工業化、城鎮化與鄉村發展具有深刻的內在聯系，在工業化、城鎮化不同階段，城鄉關系呈現出不同特征。綜觀世界經濟史，許多發達國家在實現工業化過程中都經歷了“工業優先發展一工業反哺農業一工農融合發展”的三個歷史階段：

在工業化初期階段，城市工業優先發展。傳統農業社會要實現經濟發展必須通過工業積累資本，鄉村承擔著以較低價格供給農產品和勞動力的職能，在價格剪刀差和城市極化效應下，鄉村自身很難通過資本積累實現發展。隨著工業集聚作用的增強，農村人口大幅度流出成為城市二三產業勞動力.城鎮迅速擴張，對農村要素的吸附作用更加明顯。在這一過程中，農村人地關系發生變化，農村勞動力“過密化”問題得到緩解，農業生產效率提高，同時傳統農村社會逐漸瓦解。

在工業化中期階段，城鄉矛盾激化，城鄉關系進入關鍵拐點。隨著農村勞動力持續流出，到達“劉易斯拐點”后，農業農村發展將受到沖擊。在這一過程中，如果不能在城鄉之間建立有效的要素雙向流動通道，為農業農村發展提供必備的資本、技術和專業人才，農業農村將進入整體衰退期。同時，這一階段的國家發展道路開始出現分化：部分國家通過戰略調整推進制度變遷，構建起適應并促進鄉村功能轉變的城鄉關系;部分國家進入工業化中期階段后，仍僅靠市場機制實現工農城鄉關系的轉變，但是這一轉變受到制度路徑依賴、發展慣性、利益集團或國際環境的影響，政府的缺位往往導致鄉村持續凋敝的嚴重后果，農業競爭力弱、農村衰敗、城市貧民增多，國家陷入“中等收入陷阱”。

在工業化后期階段，城鄉關系發生根本性變化，城鄉進入融合發展階段。隨著農村要素稟賦變化及工業剩余的不斷投入，農業農村實現產業升級、功能轉變，與城市形成相互補充、相互促進的平等發展關系。三次產業融合、產品價值鏈拓展等生產力層面的進步持續改變著城市與農村的形態和職能，城鄉分工和與此相適應的城鄉關系均發生了根本性變化，農村不僅僅是農產品生產基地和勞動力“蓄水池”以及城市發展的“保險箱”，更承載著生產、生活、生態多元功能，[1]傳統的城市發展非農產業、農村發展農業的簡單分工以及在此基礎上形成的城鄉功能差異正逐漸模糊，城鄉工農關系進入良性互動的新階段。

目前，我國正站在工業化、城鎮化的關鍵節點，必須要遵循工業化、城鎮化推進過程中工農城鄉關系的演變規律，通過發展戰略的轉變對市場進行引導和調控，對城鄉關系轉變的內在要求做出積極回應。

2.實施鄉村振興戰略的現實需求

為防止農村衰敗問題的發生，我國持續增強支農惠農力度，在很長一段時期內支撐了農業農村的快速發展，現代農業整體水平持續提升、農民人均收入持續增加、新農村建設持續推進、扶貧攻堅工作持續取得成效。但是，僅依靠財政資金和國家政策性優惠很難實現農業農村的長期持續發展，近年來，要素非農化、農業勞動力老齡化、農村空心化、環境超載化等問題依然突出，大城市病和農村衰落在全國多地已經顯現，“誰來種地”等一系列問題表明，農業農村持續發展的根基正遭到侵蝕，威脅著國民經濟的持續健康發展。

在此背景下，實施鄉村振興戰略，其目的不僅是實現我國農業農村現代化的加快發展和工農城鄉關系的全面重構，更是對我國經濟發展模式和發展道路的重大調整。具體而言，實施鄉村振興戰略的現實背景包括：

（1）要素非農化趨勢仍未改變。在城市優先發展時期，土地、勞動力、資金等基本生產要素持續由鄉到城單向流動，由此引發了土地、勞動力和資本非農化問題：第一，優質土地非農化。在嚴格的耕地保護制度下，城市化對耕地的侵占由顯性的數量減少轉變為隱性的質量下降。在許多地區，快速城市化進程所占用的往往是區位條件好、土地肥沃的良田，嚴重損害了農業生產能力。第二，高素質勞動力非農化。農村素質較高的青壯年勞動力大規模離土進城，而返鄉就業創業的勞動力較少，導致農村流入與流出勞動力嚴重失衡，傳統農業“誰來種地”與現代農業“誰來經營”的問題亟待破解。第三，社會資本非農化。農村金融抑制問題依然存在，農業發展仍主要依靠財政資金投入，農民以及合作社等新型經營主體的融資能力有限，社會資本參與到農業農村現代化進程中很不足。

（2）農村勞動力老齡化日趨嚴峻。受人口非均衡流動的影響，我國農村人口老齡化的問題比城市更為突出，未富先老的矛盾更加尖銳。根據對全國人口普查資料分析，1990～2010年，農業勞動力人口中位年齡增加了11.6歲，2010年達到44.0歲。[2]勞動力老齡化矛盾加劇不僅直接帶來因供給不足而不斷推高的農業人工成本，而且促使老齡化的農村家庭由多種經營向單一經營轉變，為自食而種地引致商品經濟向自給經濟倒退，農業兼業化和粗放化不斷加劇，“誰來種地”成為普遍性的突出矛盾。尤其值得關注的是，勞動力老齡化一方面限制了農業技能培訓的效果，進一步拉低了農業勞動力的教育水平，另一方面，老齡勞動力往往具有“生存小農”特征，對采用新技術、新品種持保守態度，限制了農業經營方式的轉變。

（3）農村“空心化”問題仍在繼續。農村空心化是由農村人口過度外部流失引起的農村整體經濟社會功能綜合退化的過程，其典型表現形式是農村人口急劇減少、農村住房大量空置、農村公共服務有效需求顯著降低、鄉村社會治理水平同步下降、部分自然村落出現總體性衰敗甚至消亡現象。從經濟發展規律來看，因農村人口減少造成部分村莊衰落是現代化進程中的共同趨勢，但如果不通過合理的制度安排和政策設計加以引導而任由“空心化”無限制地惡性擴展，將對農村和城市均產生不利影響。

（4）鄉村生態環境壓力不斷增加。快速的經濟增長已經使我國付出了巨大的生態代價，這一問題在農業農村領域尤為嚴重。長期粗放式生產帶來的農業廢棄物和投入污染以及基礎設施供給不足導致的生活垃圾污染給農村生態環境造成了極大壓力：第一，農業廢棄物污染。我國農膜回收率和秸稈還田率很低，農膜棄置田間直接危害土壤肥力，秸稈焚燒則造成空氣污染，同時，規模化養殖業發展加劇農村面源污染風險。第二，農業投入品污染。我國農業生產過程中化肥、農藥的使用量仍未得到有效控制，這些投入品大量直接進入水體和土壤，造成農村水源污染、土壤板結等問題。第三，農村生活垃圾污染。隨著農村生活方式改變，洗衣粉、消毒液等化工產品用量增多，在處理能力不足甚至缺失的條件下，生活污水直接排人溝渠、河道，固態垃圾堆放于田間地頭，造成嚴重的水體和耕地污染。

二、鄉村振興戰略的內涵與特征解析

鄉村振興戰略是中國特色社會主義進入新時代后的重大發展戰略，是貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系的重要內容。鄉村振興戰略不僅是農業農村的發展戰略，還包括城鄉關系、產業結構、社會治理等領域的整體發展，對國民經濟持續發展具有重要影響。因此，必須從理論上對鄉村振興戰略的基本內涵做出闡釋，為持續有效地推進鄉村振興戰略奠定基礎。

1.鄉村振興戰略的內涵要義

鄉村振興戰略是以習近平同志為核心的黨中央在準確判斷我國社會發展歷史階段、深刻認識經濟發展客觀規律的基礎上做出的重大戰略布署。因此，鄉村振興戰略不僅是實現農業農村現代化的戰略途徑，而且也是通過城鄉、工農關系重構適應生產力發展的客觀歷史必然。具體而言，鄉村振興戰略的內涵包括以下方面：

（1）鄉村振興戰略不僅是農業農村發展戰略，而且也是新時代我國經濟發展總體戰略的重要組成部分。鄉村振興戰略以鄉村為載體，以農業農村發展為重點，以農業農村全面現代化為目標，但并不僅僅是立足于農業農村發展的局部戰略，而是通過鄉村發展激發最廣闊地區、最大規模群體的發展潛力，通過鄉村的自我發展形成城市經濟生活生態圈與鄉村經濟社會生態圈的共同演進，從而擺脫城鄉二元經濟結構束縛。[3]因此，必須從國民經濟發展戰略的角度認識鄉村振興戰略，將鄉村振興戰略作為探索中國特色社會主義經濟發展獨特模式的重大戰略舉措。

（2）鄉村振興戰略不是對城市化工業化進程的阻礙，而是以農業農村優先發展補好國民經濟短板。推動農業農村優先發展、實現鄉村振興，并不是以降低城市化進程為代價，而是城市化工業化與農業農村現代化互動融合的進一步深化，是以鄉村振興解決城市化過程中出現的各種問題和可能風險，從而實現城市化工業化與農業農村現代化的良性互動。因此，實施鄉村振興戰略，就是把鄉村放在與城市同等地位，更加注重發揮鄉村自身的主動性和內在活力，實現與城市在發展上的互惠共生、空間上的共融、要素上的雙向互動，從而更有效推進城鄉均衡發展。[4]

（3）鄉村振興并不是讓鄉村具備城市功能，而是用城鄉融合發展的理念改變以工業和城市發展方式改造農業農村的認知偏差。鄉村振興戰略承認城鄉在形態功能上的差異，尊重城鄉分工規律和鄉村自然歷史文化演進規律，通過激發鄉村內源發展動力、優化鄉村發展環境以形成更加適應我國生產力發展新階段的城鄉關系。因此，鄉村振興戰略實施過程中特別要避免出現脫離工業化城市化進程而大推土地整理、大搞集中居住、大興工程項目等問題。

（4）鄉村振興戰略不是以前“三農”工作的簡單翻版和延續，而是中國特色社會主義進入新時代后，鄉村發展思路和發展模式的整體轉變。黨中央提出鄉村振興戰略不是解決當前“三農”問題的權宜之計，而是城市單向帶動農村、工業簡單反哺農業發展模式的根本變革。因此，鄉村振興戰略內容是多層次、多角度、多領域的，不僅涉及鄉村產業的振興，而且涉及鄉村政治、文化、社會、生態等建設的全方位、全領域、全系統振興。

2.鄉村振興戰略的主要特征

作為一項關乎中國農業農村發展道路和城鄉關系發展方向的重大戰略，鄉村振興戰略具有長期性、區域差異性特征.是國民經濟不同領域內容的系統集成，是多元利益關系的有機協調。

（1）鄉村振興戰略是多層次目標、多領域內容的系統集成。鄉村振興戰略是針對鄉村全面發展和城鄉關系重構提出的總體規劃，是農業農村發展全領域的總體部署和中國特色社會主義現代化經濟體系的重要戰略，是多個戰略目標、戰略內容和戰略實施主體的系統性集成：在戰略目標上，鄉村振興戰略提出了包括產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕在內的總體要求，這四方面要求是相互聯系、有機統一的整體;在戰略內容上，鄉村振興戰略不僅僅是現代農業發展、新農村建設等內容，而是農村經濟、社會、文化、生態等多個領域改革內容的系統集成。

（2）鄉村振興戰略在施策理念和實施過程方面均表現出長期性特征。在戰略理念上，鄉村振興戰略包含了農業農村各個領域的發展內容，對新時代我國城鄉關系乃至社會整體經濟關系的變化具有深遠影響。因此，實施鄉村振興戰略要秉持長期發展理念，避免急功近利、拔苗助長的短期化行為;在實施過程上，我國農業農村基礎薄弱、發展不平衡的基本現實仍未改變，通過鄉村振興戰略實現農業農村現代化客觀上要求有步驟、有次序地推進，要求政策制定和推進的連續性和穩定性，特別要避免以短期項目建設的思路實施鄉村振興戰略。

（3）鄉村振興戰略是多元利益關系的有機協調。建立健全城鄉融合發展的體制機制是鄉村振興戰略的重要內容，而實現城鄉融合發展的重要路徑是實現城鄉要素和人口的雙向自由流動。這就意味著，振興后的鄉村將呈現出更強的流動性和組織性。常住居民中，外來人口所占比重提高，社會結構更加多元、利益關系更加復雜，本地居民與外來居民之間、農民與農民之間、農民與集體經濟組織之間、農民與各類新型經營主體之間將形成多種利益聯結關系。與此相適應，鄉村中將逐漸形成協調各種利益關系的新機制，從而實現各種利益關系的融合。

（4）鄉村振興戰略在實施中具有顯著的區域差異性。我國地區發展不均衡、農業農村發展基礎差異較大的客觀事實決定了鄉村振興戰略沒有統一模板，需要根據不同區域現實條件和農業農村基礎探索多樣化和特色化的振興之路。在鄉村振興戰略實施過程中，需要充分考慮不同地區發展階段、區位條件、要素稟賦等，針對不同類型、不同區域、不同村莊的特點，科學部署符合區域實際的鄉村振興戰略規劃，讓各地探索形成各具特色的鄉村振興道路。

三、鄉村振興戰略的實現機制

有效實施鄉村振興戰略，要全面把握各地農村發展實際情況和城鄉關系變動趨勢，做好頂層制度設計和多層次政策保障，主要形成以“人、地、錢”為核心的要素保障、[5]以土地產權制度改革為關鍵的動力保障、以鄉村治理和公共服務為重點的配套保障、以有效約束和科學考核為內容的激勵保障，為全面實現農業農村現代化提供合理引導和現實保障。

1.實行鄉村投融資優先政策

通過投融資制度改革建立起財政資金、金融資本、產業資本與農民自有資金多渠道投入的鄉村振興投融資機制，提高財政資金使用效率，同時為社會資本的參與提供有效路徑和合理回報，在解決鄉村發展的資金瓶頸的同時，進一步完善鄉村市場體系、激發鄉村內生發展動能。

（1）探索靈活高效的財政資金投入機制。試點建立自下而上的資金需求表達機制，允許基層提出項目總體規劃，并規劃若干子項目，由各主管部門自行申報子項目并組織實施，根據建設環節的不同需求向上爭取政策和資金，真正實現以項目整合帶動資金整合。探索土地、存量資產、國有資產收益等注資方式，靈活運用土地抵押貸款、信托投資計劃融資等方式，多渠道籌措資金。鼓勵財政資金與社會資本共同建立產業發展基金、專項獎勵基金、投資風險基金等，引入市場化運行機制，提高財政資金使用效率。

（2）激勵工商資本合理參與鄉村建設。增強社會資本投入的持續性和長效性，在具備條件的地區，探索社會資本與農村集體合股進行建設，構建社會資本支持社區建設的長效機制，對長期投人的企業和組織給予更多財政獎補、貼息政策和配套項目投入。完善農業項目PPP模式和政府購買服務制度，做好PPP項目庫、指導手冊的編制工作，建立政府采購負面清單工作制度。加快完善風險基金制度建設，幫助企業等做好項目的前期規劃和評估，對社會資本做好風險提示，特別要控制無涉農經驗的社會資本盲目進入農村。

（3）破解金融資本參與鄉村建設的關鍵難題。拓展農村可抵押物范圍，在總結試點地區經驗和風險的基礎上，完善并推廣“兩權”抵押貸款試點和土地流轉收益保證貸款制度，探索以集體土地收益權、新居規劃宅基地及房屋產權、預期土地結余指標收益權為抵押的融資方式。拓展農業保險范圍、創新保險產品，擴大農產品目標價格指數保險、制種保險、特色農業保險覆蓋范圍，完善保險合同，做好合同條款的事前解釋和確認工作。

2.優化鄉村人才培育引進政策

在城鄉人才流動不均衡的背景下.鄉村人才缺失是鄉村振興戰略實施過程中的最大阻礙。因此，必須深度探索鄉村人才培育和引進機制創新，構建起以本土人才培育和外部人才引入雙輪驅動的鄉村人力資本累積政策。

（1）挖掘和培養鄉村本土人才。充分發掘本地傳統物質和非物質文化傳承者、能工巧匠等，通過設立獎勵基金、創業基金、傳統文化技能工作室等方式鼓勵其做好傳統文化的傳承和發揚。通過職業認證、特聘專家、購買服務等形式激勵本土技術攻關能人、農技推廣能人、經營管理能人等人才積極參與本地鄉村發展

（2）為農民工返鄉創業就業提供多元支持。建立農民工返鄉創業的多元激勵機制，改善鄉村創業環境，建立農民工創業政策落實責任制，并通過財政獎補方式激勵各地加大對農民工返鄉創業的融資、技術、稅收等支持。解決好返鄉創業農民社會保障和子女教育問題，為返鄉農民工提供社保轉移、就地購買服務，并幫助返鄉農民工子女享受本地優質教育資源，以良好的人居環境和公共服務吸引農民工返鄉創業。

（3）以引才引智等多種方式建設“三農”工作隊伍。找準人才需求和鄉村資源的契合點，在做好前期準人考核的基礎上探索給予外來人才榮譽村民、特殊集體成員等權利。以政府購買服務形式邀請專家對各地鄉村建設給予指導。實施農業專業技術人才、鄉村管理人才的福利提升工程，加大在工資、職稱、福利、社會地位等方面的政策傾斜，進一步增加對鄉村發展稀缺人才和高技能人才在子女教育、家庭成員養老就醫等方面的關愛和保障。

3.激活農村土地要素

通過全面深化農村產權制度改革，探索建立農村承包地“三權分置”的有效實現機制，加快城鄉一體的土地要素市場建設，建立適應鄉村產業發展的集體建設用地流轉制度等，為鄉村振興奠定最基礎、最長效的制度保障。

（1）完善農村承包地“三權分置”實現形式。鞏固和完善農村基本經營制度，保持土地承包關系穩定，落實第二輪土地承包到期后再延長30年的政策，有序開展農戶土地承包權延長登記和頒（換）證工作，建立常態化的土地承包權矛盾糾紛解決機制，維護農民土地承包權益。以落實所有權和穩定承包權為前提、以放活經營權為重點，積極探索形式更加多樣、利益聯結模式更加多元的農村土地“三權分置”實現形式。建立市場化的土地流轉價格評估機制、土地流轉行為擔保機制、金融風險分攤機制、土地收儲機制和信用登記制度，提升土地流轉價值。繼續探索土地承包經營權退出機制，支持有條件的地區建立農村耕地收儲基金。

（2）探索農村集體建設用地價值實現多元形式。做好利用集體建設用地建設租賃性房屋試點工作，幫助試點地區集體經濟組織和農民做好前期規劃，引導金融機構開發相關金融產品，探索農民與社會資本以合作聯建、人股開發等多種形式建立利益聯結模式。試點大城市近郊農村與貧困鄉村以“農對農”的方式實現集體建設用地指標漂移，共享土地增值收益。與鄉村產業發展結合探索多元化的集體土地利用方式，鼓勵集體預留建設用地指標，或以土地指標人股等方式參與產業發展。

（3）創新農村宅基地資產化利用方式。擴大農民宅基地及農房出租、轉讓的范圍，為農村房屋交易搭建平臺，在農村成立房屋租賃服務中心，在農民取得合法齊全手續的情況下，允許進入市場交易、租賃、抵押等。結合村莊整體發展探索宅基地有償退出、人股、互換等方式，允許有條件的地區進入農村宅基地退出試點，鼓勵符合條件的農民自愿有償退出宅基地，繼續完善宅基地退出風險預防和分散機制。

4.均衡城鄉公共服務配置

進一步縮小城鄉公共服務差距，建立起與城鎮化進程和鄉村發展需求相適應的現代公共服務配置體系，為鄉村產業轉型升級、人居環境改善提升、人口城鎮化提供配套保障。

（1）構建與鄉村發展方式轉變相適應的公共服務供給機制。根據鄉村人口結構、發展需求和城鄉關系變化的總體趨勢改革農村公共品供給制度，建立與鄉村空間分布、需求主體、需求內容相適應的現代公共品供給體系。合理區分生活性與生產性公共品供給在需求主體、需求內容、投入方式等方面的差異。對生活性公共品，建立“中心村（鎮）一農村社區一農業居住點”配套的多層次供給結構，科學規劃公共品供給內容，既要滿足鄉村發展實際需要，又要避免出現過度供給、無效供給問題。對生產性公共品，建立以產業整體發展為目標和導向的供給體系，減少對單個主體經營行為的投入，增加對地區產業發展過程中具有公共需求性質的公共服務的投入力度。

（2）提高鄉村公共服務的投入水平與管理效率。充分利用“大數據”手段，根據鄉村人口變化和鄉村發展實際需求，更加有效地供給公共品，為形成“財隨人轉”的公共品供給制度提供精準靶向。應用現代信息技術建立“互聯網+鄉村公共服務”模式，并集成社區信息發布、數據采集、利益表達等多種功能。探索建立農業轉移人口市民化的住房、養老、醫療、教育財政專項補助資金，為農業轉移人口享有與城鎮居民同等待遇的基本公共服務創造條件。

（3）建立機制靈活、運行高效的鄉村公共服務管理制度。探索公共服務管理制度改革路徑，建立與現代鄉村發展要求相適應的高效管理制度。根據各地農村發展實踐建立多種投入形式、多元管理主體、多樣運行方式的公共服務管理制度。明確公共服務產品的產權歸屬、合理評估公共服務產品的價值，將財政補助、農民投工投勞所形成的公共服務界定給集體經濟組織，將財政全額投資但由農民管護的資產折股計人集體經濟組織。

5.完善相關激勵約束政策

全面改革現行考核評估機制，建立科學全面的動態監測指標體系與方法，以容錯和留白機制激勵基層創新并避免短期化行為，為鄉村振興戰略的順利實施提供有效激勵和行為約束。

（1）加強對鄉村建設項目推進的動態監測。建立規劃實施檢查和第三方評價機制，加強對規劃實施情況的跟蹤分析，加強鄉村振興戰略實施績效監測，強化規劃中期和末期評估，客觀反映鄉村振興戰略推進進程。對各地鄉村振興戰略推進中出現的問題和矛盾及時加以解決，對鄉村振興戰略推進中涌現出的有效做法和成功經驗進行總結推廣，盡量少走彎路、降低政策實施和創新成本。

（2）構建基層改革探索的有效激勵機制。建立基層改革探索的容錯糾錯機制，以明確的正式制度認可在農業農村領域值得肯定的改革創新，保護基層領導干部的工作積極性。對經過相關部門認可的改革做法、既有結果給予政策和法規性保護，明確試錯條件、免責措施。對根據上級有關精神進行先行先試改革，因無先例遵循、政策界限不明、不可預知因素、缺乏經驗等而出現探索性失誤或未達到預期效果的地方和基層干部免除相關責任。

（3）強化鄉村建設實施的資源約束。嚴格保護耕地，嚴格控制農村土地用途，嚴防以鄉村振興、產業融合等口號為掩飾調整土地用途、占用鄉村資源等的行為，特別要加強對鄉村旅游發展過程中各類變相圈占農村土地和資源行為的管理。強化基層國土資源管理部門執法權力與能力，加強對鄉村土地使用的管理和查處，嚴格懲處圈而不用、變相轉變用途等行為。建立鄉村振興生態約束機制，科學測算各地鄉村生態承載力，劃定鄉村生態紅線，建立產業發展的生態效益評價體系。嚴防城市污染產業向農村地區轉移，建立常態化的鄉村生態環境督查制度。

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