我國農業水價形成機制的創新性探索

戴旭宏　王薔

〔摘要〕 完善農業水價形成機制是農業水價綜合改革的核心。近年來，國家積極推動農業水價綜合改革，先后選擇試點區域，通過發揮市場作用健全完善農業水價形成機制。從試點情況看，面對不同的資源稟賦、區域特征及產業結構，不同地區探索實踐亦不相同。本文在現有學者對農業水價形成機制的研究基礎上，結合四川省試點地區的實踐探索，分析得出農業水價形成機制改革的基本判斷以及推動農業水價更好運行的相關建議。

〔關鍵詞〕 農業水價 形成機制 綜合改革

〔中圖分類號〕F323.213 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0058—06

一、引言

農業一直以來都是我國用水大戶，也是節水潛力所在。當前，我國農業用水受到需求日益加劇而供給顯著不足的雙重壓力。從需求方面來看，我國農業對水資源的依賴性極強，約有65%的糧食作物和90%的經濟作物生產在灌溉農田上；而同時，干旱等自然災害頻發也使得農業灌溉用水的需求大大提升。從供給方面來看，近年來我國經濟社會的蓬勃發展為水資源持續利用帶來了巨大的現實挑戰：一是水源污染嚴重。目前，我國海河流域水源污染較為嚴重，部分湖泊萎縮、河湖斷流、水體富營養化、生態退化等問題突出，直接影響水源使用。二是用水超采問題。當前，我國已有多個地下水超采區，面積近20萬平方公里，造成部分地區地面持續沉降的地質問題。三是水土流失嚴重。近年來，我國水土流失面積年均超過200萬平方公里，嚴重的水土流失導致部分地區土地荒漠化、耕地損毀、河湖游積等問題，加劇了下游地區的洪澇災害。四是生態惡化突顯。由于河道內水源過量使用，河流斷流次數加劇，斷流時間和斷流河段增長，嚴重破壞河道生態健康。同時，工業和生活用水的快速增長爭奪了農業生產用水份額，也使得農業生產用水供給量大為減少。上述現實問題導致農業水資源供給短缺已然成為我國經濟社會發展的重要制約因素。

水價調控是水資源管理最有效的經濟手段之一，合理的水價能有效減少水資源浪費，促進水資源合理配置，有利于實現水資源的可持續利用。近年來，我國以健全農業水價形成機制為核心，發揮市場作用實現農業水資源的合理配置，提高農業用水效率，促進農業現代化發展。2014年，國家發改委、農業部等四部委聯合發文，在已有試點基礎上，選定80個試點縣，推行農業水價綜合改革試點項目。2016年，國務院《關于推進農業水價綜合改革的意見》提出，“用10年左右時間，建立健全合理的農業水價形成機制，轉變農業用水方式。”2017年中央一號文件進一步指出“全面推廣農業水價綜合改革，完善農業水價的形成機制與農業節水的激勵機制”。一系列的國家政策為我國農業水價形成機制改革提供了強有力的制度支撐。

四川作為農業大省，總體而言，水資源含量豐富，常年降水較為豐沛，因此推動農業水價形成機制改革、農民形成節水意識的難度較大，改革積極性也較弱。因此，四川省將推動農業水價綜合改革、建立健全農業水價形成機制的目標重點鎖定在精準補貼和節水獎勵的機制建立層面，即通過建立內在的激勵機制，鼓勵農民形成節水意識，促進農業合理用水。由此，2017年，四川省出臺了《推進農業水價綜合改革實施方案》，通過配套完善灌排河供水脊梁工程體系，深化農田水利工程管理體制改革，構建可持續的精準補貼和節水獎勵機制；分灌區、分區域、分步驟穩步推進農業水價綜合改革，建立健全科學合理的農業水價形成機制，大力提升農業用水效率，優化農業種植結構，促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。

二、國內研究現狀

目前，國內農業水價研究主要集中在以下四個方面：一是農業水價承載力研究。沈大軍等（2001）對黃淮海流域灌區農民灌溉水費支出進行調查研究，分析了水費支出占收入的比例情況。姜文來（2003）在回顧我國農業水價演變歷程基礎上，分析了當前政策難以實施的影響因素，提出了農業水價承載力的模型公式。呂彥（2014）指出，農民是農業水價承受的主體，其承受能力的大小決定著農業水價改革的力度和進程。二是農業水價補貼研究。鄒新峰（2005）指出，農村稅費改革對末級渠系建設和農業水費收取影響巨大，建議推動農業水價綜合改革，建立合理的農業用水補償機制。劉紅梅等（2006）從經濟學角度對不同農業水價補貼方式比較分析，研究表明農業水價補貼方式透明化的激勵效益更顯著。孫亞武（2011）根據案例地區實踐中存在的問題，提出了公共財政對水價成本補償的政策建議。三是農戶灌溉決策行為以及影響因素研究。張新煥等（2013）指出，自然因素是導致農戶灌溉行為區域差異的根源，影響農戶對灌溉和節水的認識主要是農戶教育水平和認知結構，而政府政策會顯著影響農戶的決策行為。楊宇等（2016）對農戶在嚴重干旱情況下的灌溉適應行為進行了分析，結果表明良好的農田水利設施條件對農戶灌溉行為產生顯著的正向效果，農戶種植規模、戶主年齡以及教育水平等農戶家庭特征也顯著地影響農戶的灌溉行為。四是農業水價變動對農戶灌溉決策行為的影響。蘇永新（2003）研究了灌溉用水量和農業水價之間的關系，指出水資源定價太高會導致作物用水需求得不到滿足，抑制農作物產量，并指出灌溉用水的合理取值范圍在0.07元/立方米—0.22元/立方米之間。劉一明等（2011）通過建立農戶灌溉用水行為模型，指出單一水價與超定額累進加價均會激勵農戶采用灌溉效率高的灌溉技術、對農戶的種植面積與結構以及當地的土地流轉市場產生影響。

綜上，國內學者的研究大多通過對農業水價改革的案例分析并提出相關的政策建議。進一步分析，一方面，我國的國情決定了農業水價綜合改革目標是多重的，不單單是讓稀缺的水資源回歸真實價格，促進水資源的節約利用和可持續發展，還應該注重農民福利供給、國家糧食安全、生態環境保護等多重目標。另一方面，已有研究也表明，農業水價改革進程應在堅持使市場在資源配置中起決定作用和更好發揮政府作用的基礎上而逐步發展。

三、四川省瀘州市杏花村的創新性探索

在相關政策指導下，四川省試點地區不斷探索改革，形成了自上而下指導、自下而上探索的農業水價綜合改革。本文以瀘州市杏花村為例，重點探討農業水價形成機制改革及取得的成效。

1.基本現狀

杏花村位于四川省瀘州市納溪區，是典型的傳統農業村，幅員面積5.7平方公里，轄10個生產小組，全村410戶，1402人，共有耕地1400畝（其中水田800畝）。杏花村屬于缺水農作區，村境內有1座庫容13萬立方米的小二型水庫（清水溪水庫），2013年爭取省級“小農水”項目，安裝了8.6公里的供水管道。但農戶認為管道屬國家資產，在主管道上隨意鉆孔，方便水流入自家農田，造成集體資產出現“公地悲劇”，管道項目不僅沒有發揮應有作用，還成為百姓爭搶的矛盾來源。農業用水的現實矛盾倒逼項目改革。杏花村村支書在反復了解群眾意見之后，全村成員共同決定通過村民代表大會“一事一議”的方式解決村內農業用水存在的問題。

2.具體做法

一是明確管理主體。村民經過村民代表大會決議，明確村內安全飲水工程、農業灌溉工程歸村集體所有，采取“兩個工程、一套班子”的管理模式，管理主體為村民委員會。在明確集體資產、管理主體之后，村民對各項水利設施樹立了所有人意識，解決了工程“有人管”問題。

二是建立使用規范。明確在國家補貼農業用水主管道項目經費基礎上，村內用水戶若要使用灌溉水，必須按規定提前申請，并繳納1200元管網建設費，用于入戶管道、表箱、表井、閥門等所需材料及安裝相關費用。每個用戶都安裝水表到田塊按用量收取水費，田土不集中的，根據情況可以安多個水表，確保科學計量，據實收費。任何人不得在管網上私拉亂接、鉆孔取水等，如果發現則以損害公共設施進行嚴厲查處。

三是制定合理水價。村民根據供水對象、水質要求的不同，采取“兩條管線，兩個水價”，將人畜飲水和灌溉用水分開，人畜飲水按1.5元/立方米計收，灌溉用水按0.15元/立方米計收。灌溉水價依據后期維護情況，可進行適當調整，以確保工程維持良性運行。

四是落實管護經費。為保障用水管網的良好運行，杏花村聘請了1名管網管護人員，每年給予400元誤工補助，規定管網運行維護經費在收取的水費中列支，不足部分由村集體公共運行經費給予補助。

3.初步成效

自農業水價形成機制改革以來，杏花村申請使用供水的農戶97戶，安裝水表149個，灌溉面積600余畝，占全村水田面積的75%以上，農業水價綜合改革的成效顯著。

一是農業用水供給穩定。村民建立了用水設施集體所有觀念，國家投資項目實效得以發揮，更有利于水利設施的合理使用。同時，用水入戶管道有效保障了農業生產用水來源，為農業生產缺水地區提供了穩定用水，提高了農民農業生產積極性。

二是農業生產效率提升。杏花村在農業水價綜合改革之前，農業生產的平均用水成本為35元/畝，稻谷產量平均為1800斤/畝；農業水價綜合改革項目實施之后，農民使用灌溉用水的平均成本僅為20元/畝，糧食產量也達到2000多斤/畝。農業生產成本大幅降低，且生產效率得到顯著提升，改革實效得到充分體現。

三是農民節水意識增強。農業水價綜合改革之前，杏花村部分群眾缺乏節水意識，使用主管道供水時任灌溉用水四處流淌，不加節制。農業水價綜合改革之后，農民因使用灌溉用水需自行繳費的現實約束，形成了強烈的節水意識，在完成農田灌溉之后，均會關閉管道閥門，且對農田用水的合理用量進行了詳細測算，先前隨意使用浪費的情況大大減少。

四、相關建議

通過對四川省試點地區的實踐分析，本文得出如下三方面的基本判斷：

一是四川省前期的五小水利工程項目為本輪農業水價綜合改革奠定了良好基礎，水利設施的完善有利于進一步促進水價改革的有序完成。

二是類似瀘州市杏花村這樣的缺水地區應當作為四川省農業水價綜合改革的先行試點地區，面對長期供給貧乏的現實約束，農民更依賴灌溉用水的使用，水價改革的積極性也更強，自發改革及內生改革的動力也更顯著，政府推動農業水價綜合改革的成本更低。

三是政府在農業水價綜合改革過程中，應重點建設灌區水利設施和建立補貼機制。一方面，積極保障農業水利設施設備的有效運行，為農田水利基礎設施建設提供資金保障；另一方面，對積極落實農業水價形成機制的試點地區應當給予政策補貼，推動試點地區更好更快探索農業水價市場化運行。

與此同時，為進一步推動四川省農業水價形成機制的規范建立，本文提出如下相關建議：

一是科學制定農業分類水價政策。針對全省不同地區的水資源分布情況、農業產業發展情況，農業水價綜合改革需要因地制宜制定水價標準，缺水地區和豐水地區、糧食作物地區和經濟作物地區等不同區域不可制定一刀切的農業水價。

二是大力推進灌區節水改造和配套設施建設。農業水價綜合改革需在設施灌區深入推行，開展農村供水灌溉現狀調查，根據各地區實際情況，做好配套設施建設。同時，大力實施全省灌區改造工程行動，將建設時間長、運行效率低的設施設備、提灌渠道列入改造計劃，逐年實施改造行動，切實提高灌區運行效率，促進現代農業發展。

三是建立精準補貼和節水獎勵機制。公共財政需承擔農業綜合水價改革成本，將農業灌溉工程運行管理納入農村公益財政服務體系當中。進一步完善農業用水精準補貼機制，將節水灌溉工程納入節水獎勵范圍，制定農業節水灌溉激勵政策。同時，應側重灌區運行管理、配套設施建設與節水改造技術等方面的補貼投入。此外，鼓勵通過以獎代補的方式，采取資金支持、設備物資、節水技術等多種形式加大投入。