我國邊疆民族地區普惠金融體系構建與機制創新

王曙光 王丹莉

[摘要]金融服務與金融支持對邊疆民族地區的經濟發展具有極其重要的意義。基于在內蒙、河北、寧夏等地田野調查得到的第一手資料，本文嘗試分析和闡釋邊疆民族地區金融服務的特征與現狀、面臨的困難和挑戰以及各類金融機構在邊疆民族地區普惠金融建設過程中的作用與聯系，并著重對邊疆民族牧區金融的監管與風險防控以及金融服務機制創新進行深入探討。

[關鍵詞]邊疆地區 民族地區 普惠金融 牧區金融

[中圖分類號]F832.7 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-0694（2018）01-0090-OS

一、金融支持邊疆民族地區發展的重要性

我國邊疆地區一般是少數民族聚居的地區，那里民族分布比較復雜，民族文化呈現極大的豐富性、多樣性、融合性，因此邊疆地區的民族問題解決得好不好，對我國民族和諧和國家穩定至關重要。同時，由于地域、文化、自然條件、歷史發展等方面原因，我國邊疆地區的民族經濟大多處于比較不發達的狀態，貧困發生率一般比較高，脫貧攻堅任務比較繁重，老百姓生活水平亟待提高，因此邊疆地區的反貧困對整個中國的反貧困意義重大。川很多邊疆民族地區又同時是生態脆弱區，保護生態環境對邊疆民族地區群眾的生活和生產都至關重要。所以，邊疆地區與民族地區、貧困地區、生態脆弱區很大程度上高度重合，邊疆民族地區的經濟社會發展具有特殊重大的戰略性意義。

新中國成立以來，我國高度重視邊疆民族地區的發展，東北、西北、西南邊疆地區經濟獲得了空前發展，基礎設施建設和民生改善突飛猛進，當時執行的區域均衡發展戰略起到了重要作用，為邊疆民族地區的經濟社會發展奠定了堅實基礎。改革開放以來，“富民興邊”行動效果明顯，邊疆民族地區經濟社會得到進一步發展，扶貧攻堅計劃更是著力解決邊疆民族地區的貧困問題，使邊疆民族地區的貧困人口大為減少。黨的十八大以來，我國脫貧攻堅到了決勝時期，邊疆民族地區的發展受到國家高度重視，在這個時期，邊疆民族地區的基礎設施建設取得很大成就，生態建設進步明顯，少數民族人口的民生問題得到了重大改善。

我國金融服務的真空地帶和短板地帶大多在邊疆民族貧困地區。近年來，邊疆民族地區的金融服務覆蓋面不斷加大，金融機構空白鄉鎮數量大幅減少，老百姓獲得的信貸支持和其他金融服務有效提升。在這一過程中，一些金融機構（如農信社和農行等）在極為艱苦的條件下，開展對邊疆少數民族群眾的金融服務。盡管金融機構維系成本很高、風險也很大，但這些金融機構的服務對促進邊疆民族地區經濟社會發展發揮了巨大作用。

近年銀監會還鼓勵各金融機構通過發起村鎮銀行的方式，到邊疆民族地區進行金融服務，通過跨區域的資本整合和文化融合，促進邊疆民族地區經濟社會發展。[2]當然，從總體來說，邊疆民族地區的金融服務距離當地群眾及區域發展的需求仍有一定差距，有些邊疆民族鄉鎮沒有金融機構，很多農牧民還沒有獲得金融支持，同時金融機構運行質量差異很大，有些金融機構的不良貸款率已經嚴重超過警戒線，區域金融安全受到一定威脅。這些問題都要引起決策者的高度重視。

二、邊疆民族地區普惠金融發展現狀：基于內蒙古邊疆牧區的實地考察

2017年暑期，筆者帶領的考察組自呼倫貝爾鄂溫克出發，貫穿內蒙古全境，到達阿拉善市，沿途并考察了河北康保縣和寧夏回族自治區銀川市掌政鎮，前后17天，行程11000里。考察期間，與內蒙古自治區銀行業協會、地方銀監部P7、人民銀行地方分支機構、地方扶貧辦、金融辦、農牧業局及農行、農信社（農商行）、村鎮銀行、郵儲銀行等各類金融機構進行了充分的溝通交流。基于實地考察的一手資料，本文對邊疆民族地區普惠金融發展現狀及存在的問題做一分析。

1.內蒙古邊疆牧區普惠金融服務的特殊性

邊疆牧區人口相對稀少，地域廣袤，有獨特的生活習慣及生產方式，這些都對金融機構業務開展及經營成本產生較大影響。筆者通過對最初考察的巴爾虎旗、鄂溫克旗、新巴爾虎左旗等一些嘎查特別是偏遠嘎查的考察，發現牧區發展面臨著一些普遍的共性問題。第一，連年干旱，草場沙化嚴重。如：輝道嘎查近三分之二的草場沙化，夏季牲畜飲水與吃草困難，秋季草場產量較往年大幅下滑。由于飼草不足，牧民需要購買飼草來解決，而飼草價格上漲較快。第二，牲畜價格低廉，牧民面臨繼續飼養與出售牲畜的兩難選擇。近兩年，牛、羊、生鮮奶等畜產品價格大幅下滑，但牧民飼養牲畜的成本卻不斷增加。大量出售牲畜無法收回養殖成本且影響未來的生產經營，而繼續飼養的成本過高也使得牧民無法承受，致使牧民面臨著兩難選擇。第三，傳統養殖利潤低，規模化、集約化的現代化生產項目匱乏。綜上，雖然傳統養殖方式不能適應市場且利潤低，甚至無利潤、虧損，而牧區尚無能力也不愿推行現代化養殖基地、畜產品加工企業培育等規模化、集約化的現代化生產方式。盡管不同類型的金融機構都大力推進牧區的金融服務，因地制宜地開發出符合當地需求的業務品種，如：鄂溫克包商村鎮銀行打造了“第一牧貸”“馬背銀行”“塔拉金融”等具有鮮明特色的服務品牌，針對牧區客戶抵押難、擔保難的實際，推出“塔拉四寶”系列牧貸產品，還突破傳統農金機構“春貸秋還”模式瓶頸，創新性地提出“牛羊在、貸款安”牧區信貸理念，為牧民客戶量身定做信貸產品，以解決客戶還款期限問題。但涉及生產經營方式的問題，卻需要多方面的努力。

解決牧區生產經營癥結的出路在于集約化、組織化和規模化經營，降低牧民的生產經營風險，增加其牧業產業收益。第一，要發展集體經濟或公司企業，通過直銷方式解決牛羊價格問題。筆者走訪的輝道嘎查、紅花爾基嘎查就計劃以嘎查名義，牽頭牧民成立公司來發展集體經濟，通過合作社收購當地牛羊并進行初步加工，進而銷往外地，從而解決“老客”收購牛羊大幅壓價問題。第二，要發展旅游產業，調整產業結構，從而增加收入來源渠道，解決產業結構單一的問題。

以往分散化的牧區經營模式，不僅破壞了生態，使草原嚴重退化，更使得牧民的收入長期處于低水平徘徊局面，降低了牧民市場談判與應對風險的能力。運用各種形式重振集體經濟，實現牧民的組織化和牧區經濟的規模化是相當一部分牧民的訴求。這是改革開放四十年之后牧民對現有體制的一種反思和對未來變革的一種期待。

在這一進程中，足夠的金融支持是不可缺少的重要條件。對于農業銀行、農信社、村鎮銀行等各類金融機構而言，它們在很多方面都需要繼續努力，不僅要改進自己的貸款產品和運行機制，降低銀行貸款利率，增加授信額度，減輕牧區負擔;要進一步在邊疆民族牧區開展金融教育，廣泛宣傳金融知識，讓牧民對金融有進一步的認識，防范受騙;要通過深入的宣傳，提升客戶的征信意識，使其更加注重維護自己的信用，保障還款率;還要進一步引導客戶生產經營活動轉型和升級（比如在該地更好地扶持旅游業、民族文化產業、畜牧產品加工業等產業），以降低氣候等因素帶來的經營風險。

牧區的金融服務，在一定程度上發揮著扶貧以及恢復當地生態的重要作用。在不少牧區，為了恢復生態，禁牧政策全面實施，因此牧區人口大量減少，牧民不再游牧，而是逐步實現集中居住，集中養畜。扶持農牧業產業化就顯得非常重要。在培育和扶持新型農業經營主體的過程中，金融服務承擔著支持與引導的雙重作用。應當推動和探索金融機構、政府、企業和牧戶多方合作平臺的搭建，讓集體經濟、農牧民合作社、龍頭企業獲得更多的金融支持，這一方面可以帶動更多牧戶的收入增長，提高牧民的市場談判和應對風險能力，提升農牧業的產業化水平，支持牧區的產業轉型，另一方面也可以通過規模化降低金融機構的信貸與經營成本，這樣的金融支持是目前牧區最需要的。在筆者調研走訪的區域中，一些地方已經開始了類似的探索和嘗試，如：河北康保縣構建了“風險補償金+商業銀行+保險公司+擔保公司+龍頭企業+貧困戶”六位一體的金融支持脫貧攻堅平臺，打通了一條“銀行一企業一貧困戶”借貸放款的“綠色通道”。農戶扶貧貸、政銀企戶保貸是當地農信社重要的扶貧金融產品，而當地的農行、村鎮銀行等金融機構亦有類似產品。

2.邊疆民族地區普惠金融建設進程中的各類金融機構

近十余年來，我國農村金融的改革與發展取得了突出的成就，中國人民銀行和銀監會連續出臺了一系列重要決策，一批新的農村金融機構（村鎮銀行、農村商業銀行、農村合作銀行等）如雨后春筍出現在我國農村金融市場，這也帶動了邊疆民族地區各類金融機構的成長和發展。從目前的情況來看，在邊疆民族地區的金融信貸業務開展中，農信社、農行、村鎮銀行、郵儲銀行等各類金融機構各有特點和優勢，各類金融機構如何揚長避短并加強相互之間必要的合作也是邊疆民族地區普惠金融建設進程中應當給予關注的問題。

農信社在相當一部分旗縣都發揮著比較重要的作用，是服務農牧民的主力軍。在一些農牧區，農信社貸款的不良率低，資產質量相對較好，有良好的業務基礎，但在完善管理體制和建立規范的公司治理結構方面，農信社仍需要持續努力。在與基層農信社的座談中，大家討論比較多的是省聯社的定位、職能與合法性問題。對于省聯社過度的行政干預，尤其是高管任職的干預，基層農信社普遍存在反感情緒，而行政化傾向突出也影響著農信社資產質量的整體提升和規范的法人治理結構的真正確立。農信社的治理問題較為突出，省聯社定位應加以變革，盡量減少行政性的干預，保障縣級法人真正的獨立法人地位，改革管理體制仍是農信社提升資產質量、降低風險的關鍵一環。

農行在支持農牧區發展方面的力度不斷加大，特別是配合鄉村建設、金融扶貧等政策的實施，近年來在邊疆民族地區投入了大量的資金。但基層網點的不足在一定程度上制約了農行金融業務的開展。為了彌補這一缺陷，農行在一些邊疆民族地區大力推進農村網上銀行、電話銀行、手機銀行、自助銀行機具等“互聯網+”的金融服務創新模式。總體來講，農行有自己的資金規模、人才、技術等優勢，但也有網點、客戶等劣勢，因而在支持農牧民方面必須更多依托科技創新，打通農牧民金融服務“最后一公里”，降低貸款成本。郵儲銀行同樣面臨著基層網點過少的困難，因而限制了其在農牧區金融業務的開展。它們在一些地區也開始了新的探索和嘗試，如：巴彥淖爾市郵儲銀行積極搭建銀政、銀企、銀擔、銀保等服務平臺，與就業辦、扶貧辦合作，開展再就業小額擔保貸款和貧困戶貸款;與擔保公司合作，支持具有一定規模的農牧企業及社會化服務組織，但總體上其支農支牧力度還有待加大。

村鎮銀行是邊疆民族地區開展金融服務的新生力量。盡管大部分村鎮銀行成立時間并不長，但其發展的速度卻非常快，相對于一些傳統的金融機構，村鎮銀行有更強的服務與競爭意識。在筆者走訪的旗縣中，村鎮銀行在有些嘎查的貸款總量已經超過農信社和農行，但資產質量卻偏低，逾期貸款總額明顯高于農信社和農行。社會公眾對村鎮銀行的認知度相對較低，村鎮銀行面臨著組織存款艱難、業務品種單一、業務受限多、政策支持力度小、客戶基礎弱、貸款成本高等諸多問題。從村鎮銀行自身的角度來說，找準其戰略定位、市場定位十分關鍵，同時還要創新經營營銷方式，在定價機制、信用管理等方面加大創新，并要建立具有個性的企業文化，不斷完善與規范公司治理，增強公司法人治理有效性。

各類金融機構的并存與發展促進了邊疆民族地區金融競爭主體和服務手段的多元化，它們之間應當是既競爭又合作的關系。在金融服務的開展過程中，不同的金融機構存在著競爭關系，但在培育農牧民的信用意識、改善邊疆民族地區的信用環境、維護健康穩定的金融生態、培育新型農牧業經營主體、促進邊疆民族地區經濟發展等方面，各類金融機構又存在著共同的利益和訴求。因此，各類金融機構之間既應該發揮自身優勢充分競爭，又應該在金融創新、征信數據分享等方面進行必要的溝通和合作，從而整體降低邊疆民族地區的金融服務成本，為自身發展創造更加有利的環境。

3.倡導差異化的牧區金融監管

邊疆牧區金融服務的特殊性對金融監管也提出了特殊的要求，而不同的地區又往往具有不同的發展特點和需求。在筆者走訪的地區中，以下四方面問題相對突出：

（1）金融服務區覆蓋面仍顯不足。牧區信貸不同于內地，由于農牧民居住相對分散，設物理網點并不合算。過大的管理半徑以及交通不便、信息閉塞等都極大地影響著當地金融機構的經營成本，需要金融機構不斷完善金融服務方式，以適應當地的實際狀況。此外，牧業的生產周期一般較長，冬季要抗災保畜，與農區的生產經營特征和周期都不同，因此需要金融機構在貸款條件、貸款期限、貸款價格以及數額方面都進行必要的調整。

（2）金融機構過度授信是一個必須給予關注的風險源。近年由于政府支農力度的加大、各類金融扶貧政策的出臺，農牧民獲得的金融支持相對于以往大幅度提高，中國農業銀行、農信社、農村商業銀行、村鎮銀行、郵儲銀行、小額貸款公司等各類金融機構在邊疆民族地區開展了多種形式的金融服務。在政府金融扶貧政策和金融機構大力配合的推動下，一些鄉鎮蘇木的貸款覆蓋率已經達到90%以上，有的地區還采取了政府貼息、風險補償金等形式加大支持力度。這在滿足了農牧民資金需求的同時，也帶來了新的問題。一個突出的問題是銀行多頭授信，農牧民多頭貸款，以貸還貸，以貸養貸的情況比較普遍。銀行多頭授信助長了農牧民的盲目投資沖動，帶來了較大的風險隱患。

（3）各類農村金融機構的風險、資產質量及結構問題值得關注。這一狀況與多種因素有關，有的是因為銀行壘大戶現象嚴重，造成風險集中度高，調研中有的盟市截至2017年6月末千萬元以上貸款占全部貸款的比重高達48.19%;有的是因為中小企業發展不樂觀，2016年中小企業普遍虧損甚至倒閉，累積了風險;有的與政府信用有關，政府投資項目拖欠貸款也會影響銀行資產質量;有的地方存在過度投資問題，部分企業投資無長期經營之初衷，故導致大量項目效率低下，投入產出低，資金鏈一旦斷裂，就會殃及銀行貸款。

（4）各類銀行的投資渠道還有待進一步拓寬。這既需要銀行自身的不斷努力，在某些時候也需要政府給以適當的政策傾斜和支持。由于面臨越來越嚴重的企業欠息欠貸問題，中小金融機構有相當一部分資金被存放同業。農牧業產業化程度低，導致銀行找不到好企業可以貸款，而較小的農牧業企業又得不到資金支持。一些農牧民有貸款意愿，卻不能提供有效抵押品，土地抵押在實踐中可操作性差等問題都成為限制邊疆民族地區各類銀行拓寬投資渠道的因素。

所有這些現實問題和困難都有待解決。因此，對服務于邊疆民族地區特別是貧困地區的金融機構的監管應避免一刀切，政府應實行差異化的監管政策，在金融創新、技術手段、服務方式、產品定價等方面賦予中小金融機構適當的權利，制定出符合當地實際情況的政策，才能在確保金融穩定的同時帶動邊疆民族地區經濟發展。

三、挑戰與應對：突破邊疆民族地區金融服務的困境

應當看到，在邊疆民族地區開展金融服務面臨著很大的困難，總結起來，這些困難和挑戰包括：

第一，邊疆民族地區地域廣大，人口稀少，每家每戶居住分散且相距遙遠（在內蒙古阿拉善和呼倫貝爾等草原牧區，各個蘇木的距離有時達上百公里，這兩個地區的地域面積都是近30萬平方公里，西藏那曲的地域面積達43萬平方公里），客觀上造成客戶到金融機構的距離遠，成本高，金融機構服務客戶的成本也高，貸前和貸中審查耗費的人力物力大。

第二，正是由于邊疆民族地區特有的地域地貌特征（比如草原、沙漠、山地），造成金融機構所搜集到的客戶的信息往往不完備，信息扭曲和失真的概率更高，甄別信息和更新信息的成本更高。

第三，邊疆民族地區的文化多樣性比較明顯，各地民俗、文化、生活形態、生產方式差別很大，導致金融服務的需求多樣性也非常明顯，與內地有很大區別。這就給金融機構的產品設計提出了更高的要求。

第四，邊疆民族地區由于經濟社會發展相對滯后，老百一姓對現代金融機構了解較少，這客觀上加大了金融服務的困難，需要金融機構花較大的力氣進行金融教育與宣傳，以使當地群眾更好地理解和接受金融服務。

第五，邊疆民族地區雖然民風淳樸，但信用體系建設往往較為滯后，沒有完備的征信體系，加上少數民族群眾對金融信用的理解往往不深，客觀上加大了金融機構信用管理的成本，對資產質量的提升一構成了一定的挑戰。

第六，邊疆民族地區由于發展一般而言比較滯后，導致金融入才奇缺，極大地影響了金融機構管理、運行質量和金融創新與風險處置能力，同時，一些現代金融技術的運用也受到很大限制。現實表明，這些問題都影響了金融機構在邊疆民族地區的生存質量，從而影響了金融機構對邊疆民族地區的金融服務水平。

對所有在邊疆民族地區開展業務的金融機構來說，必須以創新和務實的精神面對這些挑戰和困難，在金融產品及服務流程設計等方面要更多地考慮邊疆民族地區的文化、生產生活等特點等，有針對性地進行產品開發和流程設計，確保產品和流程設計能夠適應當地的文化形態，做到支持邊疆民族地區產業發展和保障金融機構可持續運轉兩者的統一。應通過技術創新，通過設置電子機具和開展基于互聯網的金融服務，盡力減少設置物理網點的成本，降低金融機構的運行成本。應通過更為人性化的方式，通過少數民族群眾喜聞樂見的方式開展金融教育、金融業務營銷，使少數民族群眾能夠親近金融機構，而不是對金融機構敬而遠之，往往一杯噴香的奶茶，一句民族問候語，營業網點富于民族特色的裝飾，都有可能拉近少數民族群眾與金融機構的距離。要大力培養當地少數民族金融入才，在金融機構內部進行有針對性的培訓，尤其要培養具有當地民族語言能力的少數民族金融入才，使其發揮更好的作用。

對于農行這樣的全國性商業銀行而言，由于其縱向一體化的決策方式，在解決邊疆民族地區金融服務方面，要特別注意給予邊疆民族地區分支機構更多的自主權，而不要在產品、服務、流程等方面搞一刀切，搞大一統。要注意各個邊疆民族地區的地方特色和特殊點，給地方分行更多的因地制宜進行創新的權利和空間，注重差異化和多元化，激發邊疆民族地區分支機構的積極性和主動性，這一點對于農行這樣的大型銀行尤為重要，很多地方分行對總行的最大訴求就是希望總行能夠給它們更多的自主空間，不要用全國統一的、尤其是適用于內地的政策來對待邊疆民族地區。

對于農信社這樣歷史悠久的支農金融機構而言，應進一步加大金融創新力度，改革管理體制，提升人力資本水平，改善管理質量。對于村鎮銀行而言，要加大品牌建設力度，提高社會認知度，并加大金融服務覆蓋面，加強網點建設和金融創新，努力提高對農牧區的金融服務水平。

四、新技術和新思維在邊疆民族地區金融服務中的重要意義

新技術和新思維在邊疆民族地區金融服務方面的作用極其突出。在地域廣闊的邊疆民族牧區開展金融服務，如果沒有技術創新的支持，其成本將會極高，因此在這些地方，基于互聯網技術和移動通信技術的金融科技創新的重要性，其實反而比內地更高。筆者考察的農行阿拉善分行，阿拉善總面積近30萬平方公里，農行共有11個網點，其中巴彥浩特鎮（阿左旗首府所在地）7個，吉蘭太1個，額濟納旗、阿右旗、烏斯太各1個。農行阿拉善分行借助現代金融技術，大力布設電子機具和非物理金融服務點，極大地降低了運行成本，提高了經營效率，方便了群眾。該行每年的電子交易量達到十幾億元，非常可觀。筆者考察過的農行巴彥淖爾烏拉特后旗支行也是更多通過科技創新開展業務，以彌補物理網點的不足，大力推進網上銀行、電話銀行、手機銀行、自助銀行機具等模式，依托科技創新降低貸款和金融服務成本，而且獲得了大量的客戶。村鎮銀行、農信社和郵儲銀行也在不斷加大互聯網金融創新的力度。

從這些例子可以看出，互聯網技術和移動通信技術可以在一定程度上彌補物理網點的不足，突破自然條件限制和地域限制，為邊疆民族牧區的金融發展提供了一條可能的捷徑。邊疆民族地區的金融一定要插上互聯網和大數據的翅膀，利用技術創新開展更有效的產品設計和金融服務，才能適應邊疆民族地區的特殊金融環境。[3]在這方面，政府應給以一定的財政支持，幫助邊疆民族地區金融機構更新技術設備、布設電子機具、開展技術培訓，降低運行成本，提升科技水平。

五、結束語

邊疆民族地區金融體系的建設與金融服務能力的提升是一個系統工程，需要從中央、地方政府、銀行、監管、產業發展等共同努力。從中央角度，應加大對邊疆地區、貧困地區、民族地區、生態脆弱地區的財政傾斜與轉移支付力度。從地方政府角度，邊疆民族地區地方政府應通過財政、稅收、政策扶持等方式，加大機制創新力度，與銀行、擔保、保險、龍頭企業以及其他主體共同打造激勵機制，促進金融扶貧，化解金融風險。從各類銀行角度，邊疆民族地區的銀行類金融機構應通過金融創新，力推電子化、普惠化，立足小微，嚴控風險，避免壘大戶與重復授信，提高資產質量。從監管機構角度，要幫助邊疆民族牧區金融機構化解風險，實行監管差異化，更多考慮牧區整體情況，允許村鎮銀行等跨縣開設分支機構，鼓勵跨區發展。高度關注高風險機構，加大破產兼并收購等政策實施力度，促進資本整合。從產業角度，要支持農牧業特色產業發展，幫助其實現產業化，加大生態恢復力度，使牧區產業可持續發展。[4]從鄉村治理角度，要加強鄉村文化建設，倡導誠信，同時發展集體經濟，鼓勵農牧民互助合作，為金融生態建設與農村經營機制創新奠定基礎。只有如此，才能不斷提升邊疆民族地區金融服務水平，進而推動邊疆民族地區經濟社會更好發展。

參考文獻：

[1]王曙光.中國的貧困與反貧困[J].農村經濟，2011，（03）.

[2]王曙光.民族金融與反貧困[J].中國社會科學（內部文稿），2010， （11）.

[3]王曙光，楊北京.農村金融與互聯網金融的聯姻：影響、創新、挑戰和趨勢[J].農村金融研究，2017，（08）.

[4]王曙光，王丹莉.減貧與生態保護：雙重目標兼容及其長效機制[J].農村經濟，2015，（05）.

（責任編輯 傅文）