廣元市易地扶貧搬遷實踐經驗、問題及對策研究

向喜宗　施長江　李佳倫

〔摘要〕 易地扶貧搬遷是黨中央、國務院為打贏脫貧攻堅戰采取的一項重要舉措。廣元市堅持因地制宜，探索形成了適應山區推進易地扶貧搬遷工作的系列經驗做法，同時也顯露出一些具體問題。為確保易地扶貧搬遷工作積極穩妥推進，需要在易地扶貧搬遷項目實施前做好搬遷貧困戶的精準識別及搬遷政策的宣傳與銜接工作，項目實施中要強化統籌規劃、加強資金監管，在搬遷后要強化產業引領、培育文明新風，確保貧困人口搬遷一批脫貧一批。

〔關鍵詞〕廣元市 精準扶貧 易地搬遷 對策建議

〔中圖分類號〕D632.4 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）05—0105—05

易地扶貧搬遷是通過國家政策扶持，分年度、有計劃地把居住在“一方水土養不起一方人"地方的貧困群眾搬遷到條件相對較好的地方，從而使貧困群眾的交通、醫療、文化教育等生產生活條件短期內得到改善，也使遷出區生態環境有效恢復，有利于貧困群眾創業、就業，逐步提高收入水平和生活質量。廣元市作為四川省六個整體納入扶貧開發范疇的市州之一，在易地扶貧搬遷方面逐步探索形成了以“突出差異化搬遷規劃好、著力規范化建設住房好、推進多元化發展產業好、培樹文明化新風生活好”為主要內容“四化四好”模式。在認真研究相關政策基礎之上，本文深入廣元市7個縣（區）15個鄉鎮20個村，通過基層干部群眾座談、走訪在建搬遷戶、查看在建安置點等方式開展調查研究，全面總結新時期廣元易地扶貧搬遷工作推進中取得的好的經驗做法，剖析存在的問題及原因，并提出針對性的對策建議。

一、廣元市易地扶貧搬遷的主要經驗

1.探索形成“四化四好”易地扶貧搬遷模式

形成了以“差異化搬遷規劃好、規范化建設住房好、多元產業發展好、幸福生活風氣好”為核心的易地扶貧搬遷“四化四好”廣元模式，較好地實現了易地扶貧搬遷“搬得出、穩得住、逐步能致富”的目標。

2.探索形成“四個四”易地扶貧搬遷經驗

堅持“統籌科學規劃、統籌項目資金、統籌同步搬遷、統籌政策支撐”四統籌，確保搬得出；堅持“對象認定標準、面積控制標準、資金補助標準、成本控制標準”四標準，確保建得好；堅持“公服設施配套、產業支撐配套、生態環境配套、基層治理配套”四配套，確保留得住；堅持“宣傳發動到位、責任落實到位、激勵約束到位、黨建引導到位”四到位，確保推得快。

3.探索形成“五步”易地扶貧搬遷辦法

精準識別，解決“究竟該搬誰”的問題；科學選址，解決“房子建哪里”的問題；控制面積，解決“房子建多大”的問題；政府支持，解決“群眾不負債”的問題；培育產業，解決“群眾能致富”的問題。

4.探索形成扭住“四個關鍵”嚴控易地扶貧住房面積和質量的做法

扭住“規劃設計把關、過程監督到位、強力整改糾偏、強化管控責任”四個關鍵，嚴控易地扶貧搬遷住房面積和質量的做法。

5.探索形成“五個統籌結合”易地扶貧搬遷經驗

堅持統籌基礎設施與產業發展結合，做實基礎設施規劃“領子”；堅持統籌專項資金與多元化籌資結合，做大基礎設施資金“籠子”；堅持統籌項目建設與精準實施結合，夯實基礎設施項目“底子”；堅持統籌項目進度與項目質量安全結合，嚴把基礎設施監管“尺子”；堅持統籌干部力量和群眾主體結合，拉緊基礎設施項目“鏈子”。

二、廣元市易地扶貧搬遷存在的主要問題及其原因

1.易地扶貧搬遷對象識別仍然存在個別不精準情形

廣元市易地扶貧搬遷農戶的識別工作是由市扶貧移民局在2015年12月至2016年2月牽頭組織開展的，是在新時期易地搬遷補助標準尚未出臺的情況下錄入的易地扶貧搬遷戶，存在一定的不精準的情況。一是錄入的個別搬遷戶并不是真正意義上的貧困戶，主要是由于個別縣（區）按縣域貧困發生率來框算鄉鎮建卡貧困戶數量的做法，這就造成建卡貧困戶同實際貧困戶數不一致，進而導致易地扶貧搬遷戶數量、對象識別不精準。二是個別鄉鎮和村社干部沒有真正走村入戶，缺乏與群眾深入交流，注重按程序完成工作任務，而忽視了個別群眾與鄰里關系問題，致使符合條件的應納入易地扶貧搬遷工程的貧困戶在群眾推薦階段未納入，出現識別不精準的情況。三是部分縣（區）為解決農村土坯房存量過大、解除群眾住房安全隱患、改善人居環境，而擴大了易地扶貧搬遷戶納入范圍，如原址重建戶中，就存在一定的不符合國家易地扶貧搬遷政策情形，主要是由于當地村社為改善其居住環境，將個別不符合易地扶貧搬遷政策的群眾納入了易地扶貧搬遷范疇。四是真正符合標準的搬遷貧困戶希望易地搬遷修房但并未納入，主要因為是村組干部在征求群眾是否建房意見上不夠充分，有些貧困戶當時想修房但缺乏自有資金就沒有申報，后來申報易地搬遷修房時搬遷對象已經鎖定不能變動。

2.易地扶貧搬遷戶補助標準差異大的問題

易地扶貧搬遷補助是解決貧困群眾能夠“搬得出”的重要舉措。現實中，由于各地經濟社會發展差異較大，各地對易地扶貧搬遷補助力度差異也非常明顯。一是同一縣（區）內的易地扶貧搬遷戶因搬遷安置區域不同而造成補助標準差異大。例如；個別縣（區）基于解決縣城商品房去庫存、實現搬遷戶一步到位等“長遠考慮”，對易地扶貧搬遷戶實行四類搬遷安置方式，并按照“進縣城人均補助5萬元，進5個重點場鎮人均補助4萬元，進其他安置點人均補助3萬元，分散安置人均補助2萬元的標準進行補助。針對不同的安置區域分別實行差異化補助政策的做法值得肯定，但補助標準差異過大也容易激發搬遷戶之間的矛盾。二是非貧困戶與貧困戶因補助標準差異大容易激化矛盾的風險。人均2—5萬元的補助標準，對貧困地區非貧困家庭來講，也是一個相對“可觀”的數字。而同在一個村落，部分貧困戶與非貧困戶之間的收入差距、相對貧困程度本身差別可能不大，但在建房補助上，非貧困戶和貧困戶則有明顯差距，容易導致群眾之間產生矛盾，也會質疑當下的扶貧政策的科學性，引發不穩定因素，在一定程度上制約易地扶貧搬遷工作的推進。

3.貧困戶易地扶貧搬遷后持續發展問題堪憂

從調研來看，各地仍然存在對搬遷群眾的后續生活和發展致富路徑考慮不足的情形。一是一些地方產業扶貧項目資金效益不佳，選擇的產業發展項目無法實現預期目標，特別是個別地方扶貧產業項目建設進展緩慢，扶貧資金不能及時使用發揮效益。同時，還存在一些項目建設后因無人進行管護，而存在荒廢的可能，尤其是一些周期較長的種植業項目，有的甚至長達幾年難以短期見到效益，市場風險加大，持續發展潛在問題多。二是一些易地搬遷安置房屋建設標準與群眾實際生活需求結合不緊密。三是一些搬遷群眾盡管搬遷到新居，但是良好的生活習慣和風氣仍然還沒有形成。

三、更好推進廣元市易地扶貧搬遷的對策建議

1.精準識別，動態管理

一是堅持人戶結合，以戶籍為依據，由縣（區）統籌，保證整戶納入搬遷，同時處理好一戶中部分成員不是搬遷對象的問題。二是嚴格程序，靈活采取戶申請、村組評、鄉鎮審、縣公告程序，逐步鎖定搬遷對象并及時對外公告。三是動態更新，建立進出機制，堅持實事求是的原則，盡量使建檔立卡貧困戶自愿申請且符合易地扶貧搬遷政策的就應全部納入，不符合易地扶貧搬遷政策的應堅決剔除。同時，對搬遷對象的核定原則上每半年修訂一次，自愿放棄搬遷的嚴格履行相關手續，力爭做到對易地扶貧搬遷戶的精準識別和動態管理。

2.把握政策內涵，加強政策宣傳

一是準確把握易地扶貧搬遷政策內涵。易地扶貧搬遷政策性非常強，需要準確把握其內涵，避免政策執行走樣；也要及時出臺適合地方實際的相關具體政策，便于基層工作有理、有據、有效開展，避免走彎路、出差錯、生矛盾。二是加強政策指導。廣元市根據中央和省委相關意見要求，結合本市實際，及時制定出臺了《廣元市易地搬遷指導實施意見》，各縣（區）依據實施意見結合本縣（區）具體實際實行易地扶貧搬遷“一縣（區）一策”，對易地扶貧搬遷工作涉及的搬遷對象、補助標準、建設要求等各個方面有具體貫徹落實意見，使鄉鎮、村社干部具體實施易地搬遷工作有基本的遵循，但仍然存在一定問題，需要及時優化調整，進一步細化，讓易地扶貧搬遷更具操作性。三是做好政策宣講。易地扶貧搬遷政策性強，群眾關注度高，各縣（區）應及時成立專門機構統一協調，各鄉鎮組織政策宣講組，主動采取進村開會集中講，入戶拉家常一對一地講，用群眾易接受能明白的語言講，將扶貧搬遷的政策目標、搬遷對象、建設標準、補助標準、資金的性質及來源等問題，進行全面的講解，通過政策宣講，讓每一位干部群眾準確把握政策內涵，理解易地扶貧搬遷政策意圖，平衡補貼標準有差異的心理。

3.依托產業增收行動，實現搬遷群眾穩定脫貧

一是可以探索在清產核資、“七權”同確的基礎上，實行股權量化改革，將財政投入資金、集體資產、社會資產及貧困群眾自身資產股權量化，構建資產收益扶貧長效機制，由新型經營主體按現代企業制度進行市場化運作，確保資產增值有收益，確保特困群體有股份、有分紅、有穩定的長期收入來源。二是持續加大金融支持力度，積極引導金融機構針對安置戶量身定制金融產品，加大對貧困戶的信貸支持力度，鼓勵安置群眾就業創業。三是加大對貧困群眾的職業指導和就業培訓力度，對搬遷群眾免費就業介紹、技能培訓、提供政策咨詢、職業指導，切實幫助其實現就地就近就業和異地外出務工就業，提升貧困群眾獲得穩定收入來源的能力。

四、小結

早在1983年，國家就探索實施“三西吊莊移民”扶貧，幫助當地群眾擺脫貧困，開啟了搬遷扶貧的先河。2001年后，易地扶貧搬遷實踐逐步擴大到全國17個省（自治區、直轄市）。2001年至2015年，全國累計支持地方搬遷貧困群眾680多萬人，取得了重要的社會經濟效益，為廣大貧困群眾帶來切實益處。2016年，國家發展改革委還專門編制《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》，全面推動易地扶貧搬遷實踐。可以講，易地扶貧搬遷是眾多扶貧措施中最為行之有效的扶貧措施之一，各地也因地制宜，探索出了諸多寶貴經驗路徑，但也逐步顯露出一些具體現實問題、經驗路徑和現實問題，均能夠為正在深入推進的易地扶貧搬遷實踐提供有益參考。未來，地方深入推進易地扶貧搬遷，需要緊密結合中央相關政策意見，努力探索既適合地方情況，又具有一定普適性的措施方法，為全國全面深入推進易地扶貧搬遷貢獻智慧，為到2020年貧困人口全部脫貧貢獻積極力量。