靈活運用產(chǎn)業(yè)政策是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級的必由之路

周文宇 戈平

摘 要： 產(chǎn)業(yè)政策一直是中國推進(jìn)產(chǎn)業(yè)形成并促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要力量。但是，隨著中國經(jīng)濟(jì)由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段邁進(jìn)，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策所導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)競爭力弱、產(chǎn)業(yè)效率低下的問題較為突出。文章提出在當(dāng)前供給側(cè)改革的背景下靈活運用產(chǎn)業(yè)政策對于產(chǎn)業(yè)升級有著重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞： 產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)業(yè)升級；競爭機制

中圖分類號： F121.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-074-（5）

一、引 言

產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和，其主要功能是彌補市場缺陷，有效配置資源。因其見效快的特點成了許多國家重要的政策工具。上個世紀(jì)以來，眾多發(fā)達(dá)國家有效地利用產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)了市場結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)組織的轉(zhuǎn)型升級，對產(chǎn)業(yè)國際競爭力的提升起到了至關(guān)重要的作用。

改革開放40年來，中國經(jīng)濟(jì)實現(xiàn)了快速發(fā)展，其間產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮了積極的作用。通過借鑒發(fā)達(dá)國家的發(fā)展模式，在一、二、三這三個產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行有效的政策設(shè)計，讓中國經(jīng)濟(jì)在短時間內(nèi)實現(xiàn)飛躍，并長期保持在2位數(shù)的經(jīng)濟(jì)增長。2008年，全球金融危機爆發(fā)，為應(yīng)對全球金融危機，減少對中國經(jīng)濟(jì)的沖擊和影響，中國政府采取了十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃。根據(jù)國家發(fā)展與改革委員會發(fā)布的《重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃背景材料》中公布的數(shù)據(jù)，這十大產(chǎn)業(yè)中的九個產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值的80%，占GDP的比重達(dá)到1/3，規(guī)模以上企業(yè)上繳稅金約占我國稅收收入的40%，直接從業(yè)人員約占全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)的30%，在國民經(jīng)濟(jì)地位中可謂舉足輕重。可以說，這一產(chǎn)業(yè)政策的實施在特定時期為我國應(yīng)對全球金融風(fēng)險起到了積極作用。

但是，如此大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)政策最終并未帶來產(chǎn)業(yè)升級，相反由于過于粗放的發(fā)展方式直接導(dǎo)致了企業(yè)產(chǎn)能過剩，市場萎縮，停產(chǎn)企業(yè)增多，虧損企業(yè)擴(kuò)大等問題[1]。中國產(chǎn)業(yè)整體競爭弱，創(chuàng)新能力低，產(chǎn)業(yè)效率差等問題在參與全球競爭中日益顯現(xiàn)。本文也由此進(jìn)行深入探究，探討在當(dāng)下應(yīng)該如何靈活運用好產(chǎn)業(yè)政策，并保持產(chǎn)業(yè)政策的適當(dāng)強度，從而最終實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，提高我國產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)全球化背景下的競爭與生存能力。

二、當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀與困惑

必須承認(rèn)，產(chǎn)業(yè)政策為中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了可能。首先，通過明確的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向和政策扶持，在較短時間內(nèi)，迅速完成資本、技術(shù)以及人力向特定產(chǎn)業(yè)的流動，快速制造出一個具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。再者，通過資源的集聚效應(yīng)，形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，大大地降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本，提升產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。最后，產(chǎn)業(yè)政策誘發(fā)產(chǎn)業(yè)集群，通過產(chǎn)業(yè)集群所帶來技術(shù)優(yōu)勢，通過技術(shù)擴(kuò)散等方式輻射周邊區(qū)域，帶動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

但是，就當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀來看，隨著我國要素稟賦結(jié)構(gòu)的不斷變化，產(chǎn)業(yè)升級并不順暢。部分產(chǎn)業(yè)缺乏升級所必需的活力。具體表現(xiàn)為：

1. 產(chǎn)業(yè)競爭力偏弱

產(chǎn)業(yè)政策強行推進(jìn)產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)，說到底是簡單機械的一個過程，在實施過程中，通過稅收、補貼等政策保護(hù)了部分企業(yè)的發(fā)展，這在一些產(chǎn)業(yè)中的企業(yè)發(fā)展初期是合理的，面對中國如此巨大的市場規(guī)模會產(chǎn)生不錯的市場反應(yīng)。但是，某一階段巨大的市場份額并不能代表產(chǎn)業(yè)實際的國際競爭力[2]，當(dāng)我們參與到國際市場競爭的時候，就會發(fā)現(xiàn)在海外市場的占領(lǐng)能力明顯較弱，在產(chǎn)業(yè)高級化的方向上顯得尤其落后。

目前我國產(chǎn)業(yè)在國際競爭問題上，主要仍然是依靠“比較優(yōu)勢”而非“競爭優(yōu)勢”去參與全球價值產(chǎn)業(yè)鏈分工。具體來說，依托的并非技術(shù)創(chuàng)新，而是依靠規(guī)模擴(kuò)張實現(xiàn)成本的下降來完成競爭。這從另一個側(cè)面說明，當(dāng)下中國產(chǎn)業(yè)競爭力的脆弱性。

2. 產(chǎn)業(yè)持續(xù)性存疑

產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性應(yīng)該是對產(chǎn)業(yè)政策效果的一個重要評定因素，因為產(chǎn)業(yè)政策存在最主要的目的在于幫助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行有效的優(yōu)化升級，為經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展提供基礎(chǔ)。但是，當(dāng)前我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性是存在疑問的，首先，個別地方官員受任期限制及考核指標(biāo)的影響，往往為了追求短期經(jīng)濟(jì)增長，選擇性發(fā)展那些能夠快速拉動指標(biāo)增長的產(chǎn)業(yè)，這樣就很容易造成產(chǎn)能過剩，并且對于產(chǎn)業(yè)升級力不從心[3]。其次，個別地區(qū)過度拉升第三產(chǎn)業(yè)在整體產(chǎn)業(yè)中的比重，忽略了實體經(jīng)濟(jì)在我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的根基作用，這無疑對我國產(chǎn)業(yè)的持續(xù)性發(fā)展帶來了巨大隱患。因此，從企業(yè)現(xiàn)狀來看，我國部分產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力是存在疑問的。

3. 產(chǎn)業(yè)效率較低

中國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一直在強化橫向的擴(kuò)張。這一點符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本邏輯，因為數(shù)量上的累積是一個產(chǎn)業(yè)初現(xiàn)雛形的必然過程。而由小到大的過程是任何國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展所不能跳躍的。但是，在積累到一定階段，我們自然需要產(chǎn)業(yè)從大到強。這里所謂的“強”就表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)的效率上。

產(chǎn)業(yè)的效率一開始主要體現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)資源的爭奪上，誰通過政策扶持占有更多的資本、技術(shù)、人力等要素，誰就能迅速蠶食國內(nèi)行業(yè)內(nèi)市場份額，從而快速構(gòu)建出行業(yè)壁壘。因此，正是基于這種誘惑使得我國企業(yè)更熱衷于尋求政策支持而非實質(zhì)性的創(chuàng)新來謀求企業(yè)發(fā)展，研究表明：當(dāng)公司預(yù)期獲得更多政策補貼和稅收優(yōu)惠時，其專利申請，特別是非發(fā)明專利顯著增加，企業(yè)更追求創(chuàng)新的“數(shù)量”而非創(chuàng)新的“質(zhì)量”，因為其“創(chuàng)新”的實質(zhì)更多只是為了尋求政府扶持而非追求效率[4]。企業(yè)創(chuàng)新的動力明顯不足。因此，從當(dāng)前來看，國內(nèi)企業(yè)無論是創(chuàng)新能力還是產(chǎn)品服務(wù)都普遍存在低效的問題。

三、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的問題分析

在當(dāng)前宏觀背景下，我國的產(chǎn)業(yè)政策遭遇到了一個現(xiàn)實問題：一方面，在過去的40年中，產(chǎn)業(yè)政策為我國經(jīng)濟(jì)帶來了飛速的發(fā)展；另一方面，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，產(chǎn)業(yè)政策所帶來的政策效果卻在不斷地下降[5]。

1.產(chǎn)業(yè)政策一定程度上抑制了競爭活力

產(chǎn)業(yè)政策通過其明確的政策導(dǎo)向，為我國產(chǎn)業(yè)帶來了產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，通過鼓勵兼并重組等手段將產(chǎn)業(yè)內(nèi)具有相同性質(zhì)的中小企業(yè)集中起來，通過對其生產(chǎn)過程的分工加以合理引導(dǎo)，為其帶來規(guī)模性生產(chǎn)，避免了資源浪費，其所帶來的規(guī)模經(jīng)濟(jì)提升了我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，為國家經(jīng)濟(jì)帶來高速發(fā)展。但是伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，產(chǎn)業(yè)政策一味地強調(diào)根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃而進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)設(shè)計，即：認(rèn)為重要的產(chǎn)業(yè)予以優(yōu)先發(fā)展，占據(jù)更大的資源，認(rèn)為不重要的產(chǎn)業(yè)通過各種政策約束和限制其自然的發(fā)展[6]。這一做法在一定程度上影響了產(chǎn)業(yè)發(fā)展的自由，為產(chǎn)業(yè)人為設(shè)置了進(jìn)入壁壘，扭曲了市場機制的選擇，也在客觀上犧牲了產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展的活力。

2.產(chǎn)業(yè)政策一定程度上破壞了公平競爭

產(chǎn)業(yè)政策，因其政策性的特殊力量，往往從客觀上拒絕了“公平競爭”的環(huán)境。更多地表現(xiàn)為，由政策來引導(dǎo)要素的流動。同時，過程中要素的競爭性獲得的機會被悄然關(guān)閉，取而代之的是一種意志性的判斷。這在一定程度上讓各個企業(yè)并不能在同等的競爭環(huán)境中成長，導(dǎo)致了效率的下降。

缺乏公平的競爭環(huán)境最直接的影響便是我國產(chǎn)業(yè)缺乏市場的洗禮。市場經(jīng)濟(jì)是一個優(yōu)勝劣汰自然選擇的過程，其本質(zhì)上需要通過企業(yè)間頻繁的試錯性研究和產(chǎn)品競爭，才能最終決定企業(yè)的優(yōu)劣[7]。而缺乏市場洗禮的公司同樣缺乏市場危機意識，也注定是沒有競爭力的。市場經(jīng)濟(jì)體制下，產(chǎn)業(yè)是否符合時代發(fā)展的背景并不能單單交給國家，同時也要交給市場與消費者去決定，只有在這樣的一個背景下，那些能夠符合所處時代條件，促進(jìn)社會向更好方向前進(jìn)的行業(yè)或者企業(yè)才能夠真正地生存下來。而那些與時代脫節(jié)的，阻礙社會發(fā)展的企業(yè)自然也就被淘汰了。而我國當(dāng)前僅僅在產(chǎn)業(yè)政策的前端使用了市場優(yōu)勝劣汰的選擇，通過企業(yè)間充分的競爭選擇“優(yōu)勝者”作為產(chǎn)業(yè)政策扶持的重點企業(yè)，但是，在產(chǎn)業(yè)政策實施的中后端卻沒有建立通過市場洗禮幫助產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)進(jìn)行重新洗牌的決心，企業(yè)危機意識不足，導(dǎo)致其不愿意參與高風(fēng)險的市場行為，創(chuàng)新意識嚴(yán)重不足。

不難發(fā)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)政策的高度干預(yù)，對于企業(yè)家精神力量的發(fā)揮也受到了很大的影響。無論是發(fā)現(xiàn)市場，技術(shù)進(jìn)步，還是產(chǎn)業(yè)升級，其實都離不開企業(yè)家精神作用的發(fā)揮[8]。高度明確的政策導(dǎo)向在一定程度上會左右企業(yè)家的選擇，導(dǎo)致企業(yè)家精神的失位，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自然升級。

3.產(chǎn)業(yè)政策一定程度上阻礙了產(chǎn)業(yè)升級

產(chǎn)業(yè)政策塑造出的產(chǎn)業(yè)在升級過程中缺乏天然的能力。這是因為通過產(chǎn)業(yè)政策塑造的產(chǎn)業(yè)乃至于組成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，更容易表現(xiàn)為一種靜態(tài)，它的形成是政策指引下各種要素的快速集聚形成，缺乏競爭的洗禮。所以，它對于市場環(huán)境缺乏敏銳的洞察力和捕捉能力，以及如何發(fā)現(xiàn)機會，尋找機會，甚至創(chuàng)造機會的能力都是這些塑造而成的產(chǎn)業(yè)所匱乏的。因為它們的形成過程并沒有給它如此這般的“歷練”，而經(jīng)驗卻讓它更加自然地等待新的產(chǎn)業(yè)政策的“誕生”。

更為嚴(yán)重的是，中國的產(chǎn)業(yè)政策正在向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行偏移，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)不同，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)間競爭更為激烈，不可預(yù)估性與可替代性更高。在這樣的背景下，一旦中國的產(chǎn)業(yè)不能及時具備基本的升級能力，即使顯現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)的合理化和高級化，也將是曇花一現(xiàn)。

四、推進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的對策建議

伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，產(chǎn)業(yè)也在隨時代發(fā)展需要升級，由于過去產(chǎn)業(yè)政策下我國產(chǎn)業(yè)集中度的提高，產(chǎn)業(yè)政策向重市場弱干預(yù)的轉(zhuǎn)變已顯得迫在眉睫。如何靈活運用好產(chǎn)業(yè)政策幫助我國產(chǎn)業(yè)擁有屬于自己的核心競爭力而不陷入“比較優(yōu)勢陷阱”，從而實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級顯得尤為重要。

1. 產(chǎn)業(yè)政策的實施需與競爭機制相配合

一個良好的市場競爭環(huán)境首先需要政府定位的轉(zhuǎn)變，要加速由過去的行政指令型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，即：弱化產(chǎn)業(yè)政策在未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的主導(dǎo)地位，合理引入競爭機制，為我國產(chǎn)業(yè)升級營造一個良好的競爭環(huán)境。因為競爭機制所帶來的產(chǎn)業(yè)要素的合理流動是產(chǎn)業(yè)能否實現(xiàn)優(yōu)化升級的重要因素之一。資本要素與勞動力要素都具有投向高回報率的特性，通過資本與勞動力在市場中合理流動，能夠更有效率地幫助市場完成產(chǎn)業(yè)間優(yōu)勝劣汰的選擇，幫助各地區(qū)間明確產(chǎn)業(yè)分工，并最終形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，帶動其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。其次，要強化企業(yè)家精神在競爭環(huán)境中的重要性，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級的有序進(jìn)行，要不斷強化競爭意識，強化企業(yè)家精神在市場競爭中的主導(dǎo)地位，讓每個產(chǎn)業(yè)在競爭中成長，優(yōu)勝劣汰，自然選擇之后的產(chǎn)業(yè)升級必然充滿了活力。

2. 產(chǎn)業(yè)政策的強度需與行業(yè)特征相適應(yīng)

不同產(chǎn)業(yè)對于產(chǎn)業(yè)政策的反映是不同的，究其原因在于隨著我國市場化程度的不斷提高和社會利益分化的不斷加劇，我國產(chǎn)業(yè)的異質(zhì)性程度也在不斷提高[9]。所以只有通過使用差異化的政策工具才能使產(chǎn)業(yè)發(fā)揮最大效果。對于一些涉及國防、民生的產(chǎn)業(yè)，由于其社會參與度相對較低，產(chǎn)業(yè)內(nèi)企業(yè)異質(zhì)性低，反而要強化政府的干預(yù)；但對于一些企業(yè)異質(zhì)性較高的產(chǎn)業(yè)，因為政府很難對企業(yè)優(yōu)劣做出判斷，政府應(yīng)該適當(dāng)讓渡一部分的權(quán)利，弱化其政策干預(yù)力度，幫助維護(hù)公平的競爭環(huán)境，通過市場機制下的競爭來實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)活力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的自然升級。因此，對于產(chǎn)業(yè)政策要理性面對，避免造成經(jīng)濟(jì)資源的浪費。

3. 產(chǎn)業(yè)政策的制定需與本國國情相吻合

產(chǎn)業(yè)政策的制定不能機械和死板，相反，要尊重本國的實際情況，利用好“后發(fā)優(yōu)勢”。通過對發(fā)達(dá)國家產(chǎn)業(yè)政策實施過程的借鑒總結(jié)，尋找具有中國特色的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整路徑。而就國外產(chǎn)業(yè)政策歷史發(fā)展經(jīng)驗來看，短時間內(nèi)完全摒棄政府干預(yù)帶來的“休克式療法”是具有極大風(fēng)險的。回到中國的實際情況來看，由于在過去很長一段時間都是采用的政府干預(yù)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)升級，所以，我們要給予產(chǎn)業(yè)升級足夠的耐心，漸進(jìn)地推行符合我國國情的產(chǎn)業(yè)政策改革措施。

五、結(jié)語與展望

客觀地講，產(chǎn)業(yè)政策對于我國經(jīng)濟(jì)增長做出了巨大的貢獻(xiàn)，其強大的產(chǎn)業(yè)塑造能力，使中國經(jīng)濟(jì)在較短的時間里，形成了巨大的產(chǎn)業(yè)規(guī)模，加入了全球價值鏈，并實現(xiàn)了有效的攀升。但是，這一過程，也造成了某些企業(yè)的壟斷性與排他性，妨礙了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的自然升級，弱化了市場優(yōu)勝劣汰自然選擇與企業(yè)家精神的塑造，且容易造成企業(yè)與地方政府利益捆綁，甚至導(dǎo)致企業(yè)家尋租行為與政府官員腐敗等問題，最終傷害市場競爭環(huán)境。

針對這樣的一個問題，如何有效利用產(chǎn)業(yè)政策，保持產(chǎn)業(yè)政策的適當(dāng)強度，尤其是合理并有效地引入競爭機制，是當(dāng)前我國政府需要適時考量的。一方面，通過對于競爭機制的建立，能夠逐漸強化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中企業(yè)家精神的重要作用，形成要素的競爭性流動，幫助我國產(chǎn)業(yè)漸漸形成自然升級的優(yōu)化模式。另一方面，有效的競爭機制能進(jìn)一步幫助我國產(chǎn)業(yè)形成競爭活力，強化技術(shù)創(chuàng)新，提升我國產(chǎn)業(yè)的全球競爭實力。當(dāng)然，只有在符合我國實際情況的前提下，合理引入競爭機制才有可能更有效地提高產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型效率，形成有序的產(chǎn)業(yè)升級模式。

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