新時代藏區經濟社會發展對策研究

〔摘要〕 本文分析了甘孜藏區自然資源概況，剖析了甘孜藏區“十二五”末和打響脫貧攻堅戰前經濟社會發展狀況及存在的問題，主要是“三農”問題突出、經濟發展緩慢、城鄉區域發展不平衡、支柱產業培育難、農村公共事業歷史欠賬多、基礎設施落后，經濟社會發展瓶頸制約嚴重。基于打贏脫貧攻堅戰視角，提出甘孜藏區經濟社會發展的對策，主要包括切實打好扶貧脫貧攻堅、做強優勢特色產業、加強社會事業建設、加強基礎設施保障、切實筑牢生態安全屏障、促進區域協調發展、加強社會法治化管理。

〔關鍵詞〕 甘孜 脫貧攻堅 經濟 社會 發展

〔中圖分類號〕F127 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1008—0694（2018）04—0080—08

一、甘孜藏區加快經濟社會發展的戰略意義

甘孜藏區作為我國第二大藏區的重要組成部分，加快地方經濟社會發展，打好脫貧攻堅戰，對增進保障社會穩定和生態安全具有重要的戰略意義。

1.維護民族團結和社會穩定的重要基礎

甘孜藏區是四川省民族人口比重最大的地區之一，同時地處“四省六地”交界處，歷史上素有“漢藏走廊”“治藏依托”，控馭青藏的“鎖鑰”和“治藏必先安康”之說。因此，抓好甘孜藏區的科學發展和脫貧攻堅不僅是經濟問題，更是政治問題，對維護民族團結和保持社會穩定具有重要作用，直接關系到地區的發展、穩定和繁榮進步，關系到民族團結大局和國家的長治久安。

2.維護我國生態安全的重要保障

甘孜藏區地處長江、黃河源頭，是全國五大牧區之一川西北牧區的主要組成部分，青藏高原東南緣特殊生態功能區的主體，是四川最大的草原牧區和重要的生態屏障，州內廣闊的森林、草地也是長江上游水源涵養、水質保障的生態屏障，是生物多樣性的寶庫和特有資源的中心，是“中華水塔”的重要水源涵養區，全國生態環境治理的重點區域之一，地區生態資源保護非常重要，直接關系到國家的生態安全和經濟社會持續健康發展，對長江中、下游地區的影響尤為明顯，甘孜藏區生態地位具有不可替代性。

3.打好脫貧攻堅戰的重要內容

甘孜藏區是全國14個集中連片特困地區中“四省藏區”、四川省扶貧攻堅“四大片區”的重要組成部分，是全國、全省扶貧攻堅的主戰場之一。全州所轄18個縣（市）整體屬深度貧困地區，同時，受特殊的自然、歷史、地理和社會等因素制約，深度貧困與自然條件、民族宗教、社會治理等相互交織，甘孜藏區貧困問題尤為突出，截止2014年底，全州仍有農牧民絕對貧困人口22.40萬人，貧困發生率高達23.5%。脫貧攻堅面臨著比其他市（州）和貧困地區更為嚴峻的挑戰，是難點中的難點，硬仗中的硬仗，要實現甘孜藏區與全國、全省同步進入小康社會，必須加快經濟社會的可持續發展和農牧民的持續增收。

4.發揮資源比較優勢的重要途徑

自古以來，甘孜藏區就是漢藏商賈頻繁往來的經商要地，藏漢民族友好交往的橋梁，甘孜藏區的繁榮發展對藏區經濟社會進步具有深刻影響。甘孜藏區雖然地處內陸高原，但和其它藏區相比，與內地聯系緊密，經濟上共融，文化上多元的特點，加之蘊藏著十分豐富的旅游、礦產、水能、風能、太陽能及畜草等特色資源，發展潛力巨大，加快甘孜藏區經濟社會發展，有利于發揮資源比較優勢和區域經濟后發優勢。

二、甘孜藏區自然資源概況

1.農牧業資源

全州草地面積885.62萬公頃，占四川全省草地面積的46.5%，占全州國土總面積的61.7%。牧草種類共有96科、464屬、1256種，建群優勢種類有莎草科、禾本科、豆科等30余科50余屬百余種植物。天然草地分為高寒草甸草地類、高寒沼澤草地類、山地灌木草叢草地類、干旱河谷灌叢草地類，以及附帶草地類5類、11個亞類、27個組、97個型，以及1個人工草地型。甘孜藏區畜種資源豐富，主要有牛（牦牛、黃牛）、羊（藏綿羊、藏山羊）、馬等，尤以牦牛與藏山羊為優勢畜種；畜產品主要有肉、皮、毛、酥油和奶渣子等；主要糧食作物有青稞（裸大麥）、小麥、玉米等。

2.森林及野生動植物資源

甘孜藏區林業資源豐富，是中國西南林區的重要組成部分，森林資源主要分布在雅礱江、金沙江、大渡河、鮮水河流域的高山峽谷地帶。據林業部門2016年森林資源統計，全州林業用地面積達652.2萬公頃，活立木蓄積4.81億立方米，森林覆蓋率33.48%，是1990年的3.5倍。全州野生動植物資源種類多，有大熊貓、小熊貓、金絲猴、白唇鹿等野生動物491種，其中，國家級保護動物88種；各類木本植物1192種，包括天麻、蟲草、貝母等名貴中藥材在內的藥用植物1539種；松茸、白菌、紅菌等在內的野生菌類330種。

3.礦產資源

甘孜藏區屬于青藏高原東緣的松潘一甘孜造山帶，是四川省和西南“三江”地區重要的有色、貴金屬、分散元素和非金屬礦產的集中分布區之一，具有巨大的找礦潛力和開發價值。全州礦產由西向東可分為兩個成礦帶，即金沙江成礦帶和丹巴—康定—九龍成礦帶。根據《中國主要成礦區帶礦產資源遠景評價》，甘孜州所處西南三江成礦帶，是全國16個重點成礦區帶中5個最重要成礦區帶和國土資源部所列的3個試點成礦區帶之一，具有建設國家級大型礦業基地的資源條件，境內已發現礦產74種，形成固體礦產地1000多處。

4.水能資源

甘孜藏區江河湖泊眾多，是四川省重要的水能資源富集區，流經境內的河流主要有金沙江、雅礱江、大渡河（“兩江一河”），均為長江上游主要支干流，一、二、三級支流達300余條；中等河流有大小金川、折多河、鮮水河等，各支流水量豐沛，水源較穩定，年徑流量約700億立方米。據初步估算，全州水資源總量為4200億立方米，其中可利用水資源總量為881.8億立方米，占全省河川徑流量地表水資源總量的1/3以上；水能理論蘊藏量3729萬千瓦，占四川全省的27%、全國的6%。

5.旅游資源

甘孜藏區自然人文景觀眾多，境內有獨具特色的山地景觀、湖泊景觀、冰川景觀、草原景觀、森林景觀和氣候景觀等自然景觀資源；同時，甘孜藏區是康巴藏區的主體，是康巴文化的發祥地，擁有豐富的文化旅游資源，涵蓋了宗教民俗、歷史文物、建筑藝術等各種類別。根據國家標準《旅游資源分類、調查和評價》（GB/T18972—2003），甘孜州旅游資源可分為8個大類，25個亞類，60個基本類型，有世界級自然遺產和國家級非物質文化遺產22個、世界“人與生物圈”保護網絡成員1處、國家4A級旅游景區3個、國家級自然保護區4個、國家森林公園5個等。

三、甘孜藏區經濟社會發展主要問題及原因分析

1.“三農”問題突出，脫貧攻堅任務艱巨

全州農田水利設施、田間渠系道路不配套，耕地中低產田比重大，全州保灌面積不足40萬畝；農業耕作粗放，主要農作物綜合機械化水平不足20%。草地“三化”嚴重，全州831.87萬公頃可利用草地中90%以上存在不同程度的退化；圍欄草地比重低，草地灌溉和種子基地建設落后；棚圈、畜圈建設滯后，缺少現代化的繁養基地和設備。農牧業科技含量低，良種率低，良種不良法、生產不規范的現象普遍；科技人才匱乏，科技人員引不進、留不住、難扎根的狀況非常明顯。特色農畜產品市場開發、產后加工、儲藏等環節薄弱；農畜產品品牌少，中介組織、營銷協會、專合組織發育滯后；加工企業數量少、規模小，加工能力不足等。農牧業防災抗災能力弱，干旱、洪澇、冰雹、霜凍、病蟲害等自然災害對農牧業的危害大。

2.經濟發展緩慢，差距越拉越大

2015年，全州地區生產總值僅為四川全省的0.7%，人均地區生產總值僅為四川全省的49.8%、地方財政收入僅為四川全省的0.94%，分別列全國30個民族自治州的第20位、第24位和第17位。經濟后勁培育乏力，全州僅有內資企業1659個，規模以上工業企業僅53個。水電礦產開發不足，受制因素多；旅游、商貿流通、金融保險等產業對經濟發展貢獻有限；民族手工業、中藏藥業等特色產業發展滯后。2015年，全州工業化率僅20.98%、城鎮化率僅28.06%，分別比四川全省平均水平低19.16和19.63個百分點。

3.社會發育程度低，區域發展不協調不平衡

甘孜藏區由于地處高原，受高山裂谷分隔，全州農牧區自然村落之間相距遙遠，農牧民群眾的社會關系基礎主要以家庭為主，農牧業生產仍然為主要經濟來源，自給自足的家庭自然經濟占據著農村經濟的主導地位，農牧區欠發達，農牧民苦的問題十分突出。另外，由于區位相對優勢和開發條件相對優越，甘孜州東部地區經濟發展相對較快，較南、北部地區發達。2015年，甘孜州東部的康定、瀘定、丹巴等4縣（市），實現地區生產總值103.91億元，對全州GDP貢獻高達48.78%；南部的雅江、理塘、巴塘等6縣，實現地區生產總值49.38億元，對全州GDP貢獻23.18%；而北部道孚、爐霍、甘孜等8縣，實現地區生產總值59.75億元，對全州GDP貢獻僅28.05%；東、南、北部地區生產總值比為2.1：1：1.2，差距明顯。

4.瓶頸制約突出，支柱產業培育難

甘孜藏區發展基礎設施建設滯后、社會事業欠賬大、缺資金、缺技術、缺人才仍是最主要發展瓶頸，內生動力不足、投資不可持續、依靠電礦支撐經濟的發展現狀仍未得到根本改變。目前，全州新興科技型企業欠缺，自主創新能力不強，自我積累、自我發展能力依然較弱，支柱產業成長較慢的問題尚未得到根本解決，導致地方財政拮據，嚴重影響到全州其它各項事業的發展。加之甘孜藏區金融等服務業發展嚴重滯后，不能滿足農牧區發展需要，農牧民貸款難、涉農企業融資難、涉農金融產品品種單一、擔保服務機構缺失、服務功能不全等問題，也嚴重制約了特色產業的發展。

5.社會事業歷史欠賬多，農村公共事業發展滯后

教育基礎設施仍然很薄弱，全州農牧區教育資源配備相對不均衡，縣域之間、城鄉之間、校際之間發展差距明顯，雙語教學難，學前教育普遍缺失，農牧區孩子輸在“起跑線上”的問題十分突出。醫療衛生水平低，全州醫院裝備條件差，醫護人員數量小，應急能力低，缺醫少藥和看病難、看病貴、看不好病的問題并存，因病致貧、返貧問題突出；包蟲病、氟中毒病、大骨節病等傳染病和地方病流行嚴重。文化科技支撐和保障力度不夠，對文化科技的投入長期偏少，民族文化資源開發不夠，文化產業結構不合理，鄉村文體設施不足，文化陣地缺失，群眾性文體活動開展困難。科技服務體系不健全、機構缺失，專業人員量少質弱。

6.基礎設施嚴重滯后，經濟社會發展瓶頸制約嚴重

甘孜藏區是四川全省唯一沒有一級公路和鐵路的地區，在建高速公路（雅康高速）僅有一條，加之受地質結構復雜、自然災害頻發等多種因素的影響，公路建設成本高、養護難，特別是鄉村路網密度低、等級低、路況差，受夏季暴雨、冬季冰雪影響，絕大部分公路時通時不通。2015年年底，全州325個鄉（鎮），2679個行政村、56個社區居委會中，仍有29個鄉未通油路（水泥路），占8.9%；991個行政村未通硬化路，占36.99%（其中貧困村196個，占貧困村總數的14.41%）。此外，尚有1048個村不通有線三網寬帶，占39.12%，87個村不能收看電視節目，占3.25%。

四、甘孜藏區經濟社會發展的對策探討

1.切實打好扶貧脫貧攻堅

一是認真做好扶貧規劃方案的編制，依據自然條件、資源稟賦和自我發展能力，因地制宜，統籌兼顧，宜農則農、宜牧則牧、宜林則林、宜商則商、宜旅則旅，科學編制各縣脫貧項目規劃、實施方案和貧困村、貧困戶的幫扶計劃，做到“一村一策、一戶一法”，明確實施內容。二是積極主動落實精準脫貧方略和措施，按照國家、省脫貧攻堅的相關要求，堅持不降標準，繼續著力推進發展特色產業脫貧、引導勞務就業脫貧、實施易地搬遷脫貧、結合生態保護脫貧、加強教育脫貧、開展醫療保險和醫療救助脫貧、實行最低生活保障制度兜底脫貧、助推金融脫貧等。三是加大“互聯網+”扶貧力度、加快農村危房改造和農村人居環境整治，不斷增強貧困農牧民脫貧致富和自我發展能力。四是發揮科技人才支撐作用，加快農村基礎設施建設，促進城鄉社會公共服務均衡化。五是加大資金投入和規范管理，健全定點扶貧機制，組織和動員社會力量廣泛參與。六是嚴格脫貧攻堅領導責任制、扶貧考核督查問責制，確保到2020年實現貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽。

2.做強優勢特色產業

一是優先發展旅游業，重點加強旅游線路、城鎮、景區等的能源、通訊和交通等基礎建設，規范旅游產業市場，優化旅游投資環境。二是有序發展清潔能源產業，明確清潔能源發展的戰略目標和戰略路徑，提高可再生能源在能源結構中的比例；注重清潔能源相關新技術的運用，減緩碳排放、提高能耗產業的能源利用效率，將節能減排目標轉化為企業的自覺行動。三是有序發展優勢礦產業，繼續加大礦產的勘查找礦力度，加快培育礦產業骨干企業，抓好重點礦業開發區和重點礦產企業相配套的交通、能源、通訊等基礎設施建設，降低礦業開發成本，延伸產業鏈；積極推進礦權市場建設和法治化建設，以及“三廢”達標排放等方面的監督管理，防止環境問題產生。四是加快發展現代農牧業，著力改善農牧業基礎設施，著力科教興農，進一步完善農牧區綜合服務體系，提高農牧民業生產技能和外向型勞務技能。繼續加強種養關鍵技術研究攻關，積極開展無公害農畜產品、國家地理標志產品、著名商標的認證，促進特色農牧業提檔升級和提高科技成果的轉化率。五是加快發展特色中藏藥業，建立健全以知識和技術為依托的中藏藥業產業化經營體系，優化研發、種植、生產、營銷技術環節，形成具有自主知識產權的中藏藥產業鏈和標準化的技術服務支撐體系。六是加快發展特色文化產業，重點抓好品牌塑造，推動實用型產品向審美型產品轉型，開發非物質文化遺產衍生產品，以滿足更大的市場需求。

3.加強社會事業建設

一是大力發展教育事業，統籌城鄉教育資源，改善辦學條件，鞏固和擴大“兩基”攻堅成果，促進公共教育資源向農村薄弱地區傾斜，均衡配置師資及設備，大力推進教育信息化，促進優質教育資源共享，切實保障邊遠農牧區的學生接受義務教育，延長義務教育年限，加快發展職業教育，提高農牧民子女就業率。二是著力提高醫療衛生服務水平，重點辦好縣（市）級醫院、鄉鎮衛生院和村衛生室，全面加強農牧區基本和重大公共衛生服務。三是扎實推進文化建設，加強公共文化基礎設施和服務體系建設，提高公共文化產品和服務的供給能力和水平。四是堅持創新驅動發展，積極推廣應用先進實用技術，促進科技創新與經濟社會發展緊密結合。創新人才培養、引進和成長機制，著力構建與經濟社會發展相適應的人才支撐體系。

4.加強基礎設施保障

一是實施交通先行戰略，圍繞建設川西北區域性交通樞紐，統籌抓好“建、管、養、運”工作，繼續加大鄉村道路建設力度，提高路網密度和道路等級，增加客運貨運站點，擴大交通運輸能力。二是加強能源基礎設施建設，加快打通電力外送通道，改造升級農網和城網，實現電力需求側和供給側有效銜接。擴大“光明工程”實施范圍，對偏遠牧區實施“風光互補”發電建設，加強風光發電設備與家用電器配套應用力度。三是加強骨干水利工程及渠系配套建設，合理開發利用水資源，實施農村飲水安全鞏固提升工程，推進“兩江一河”流域縣城和重點鄉（鎮）堤防工程建設，解決農牧區生產建設用水和安全飲水問題，提高水利對經濟社會發展的保障能力。四是推進通信基礎設施建設，促進“三網”融合，實施“寬帶鄉村”工程，著力提升全州信息化水平。五是改善農牧區人居環境，按照統籌城鄉發展的要求，以小城鎮、定居點、新牧區示范建設等為中心，推進基礎設施、基本公共服務向農牧區延伸，加快推動農牧區人居環境的改善。

5.切實筑牢生態安全屏障

一是實施最嚴格的環境保護制度，深入開展環境綜合治理，有效控制污染物排放。加強環境監察執法力度，嚴格限制引進高消耗、高污染企業，加大對環境污染的治理力度，加快城鎮污水和垃圾處理廠建設，加大對農業和農村污染源整治力度和草原“四化”治理力度。二是加大自然保護區建設和管理力度，保護珍稀物種，推進“山植樹、路種花、河變湖（濕地）”工程，提高水土保持能力，提升城市綠化覆蓋率、森林覆蓋率和草原再生修復能力。三是建立健全生態環境補償機制和生態保護激勵機制，對生態環境產生破壞或不良影響的生產經營者實行建后恢復制度或征繳生態恢復費；加大營造防護林草力度，增加護林員、草原管理員公益崗位，調動各種參與恢復生態環境主體的積極性。四是建立預警制度，完善生態監測系統，及時對全州重點區域內的水資源、森林資源、生物多樣性、水土流失、土壤有機質含量、農業面源污染和工業及生活污染、土地荒漠化及氣候變化、防災減災、應急救援等進行監測和預警。

6.促進區域協調發展

一是在經濟上實施“東部率先發展、南部加快發展、北部追趕發展”的發展戰略，全州東部地區應以工業集中區和環貢嘎山旅游環線為載體，形成旅游、礦產、能源、特色農牧業為主的經濟格局，成為帶動全州經濟發展的先行地區；南部應以加強基礎設施建設和生態環境建設為重點，加強水能資源、旅游資源和優勢礦產資源的保護和開發，合力打造南部大香格里拉旅游環線，加強區域特色農業綜合開發。北部地區應以生態環境保護為主，加強基礎設施建設，打造北部格薩爾文化旅游帶，實施草原生態保護和治理工程，大力推進農牧業發展，積極開發草地旅游資源。二是推進城鄉融合發展，結合實施鄉村振興戰略，按照“做強縣城、做優鄉鎮、做美村寨”的總體要求，緊扣消除二元經濟體制、縮小城鄉居民收入差距、協調推進農牧業現代化與新型城鎮化等關鍵環節，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，不斷提升城鎮的規劃水平、配套功能、承載能力、吸附能力、管理水平、風貌特色和文明素養，加快高原民族特色新型城鎮化步伐，促進城鄉統籌發展。

7.加強社會法治化管理

實施依法治州戰略，堅持發展和完善社會主義民主政治，努力營造良好的法治環境。一是要進一步加大宣傳教育和輿論引導，用好用活社會主義核心價值觀，規范干部群眾行為，弘揚誠信至上和社會公平正義的正能量。二是要切實加強基層黨組織建設，通過組織管理生產、關愛群眾生活、公正調處糾紛等樹立公信力，讓廣大群眾相信政府，自愿服從引導和管理。三是要深入貫徹黨的民族宗教政策，做好新形勢下的民族宗教工作，進一步強化群眾工作全覆蓋和寺廟僧侶的管教力度，讓他們樹立愛黨、愛國、愛家鄉、愛社會主義制度的“感恩情”。四是要堅決依法懲處違法犯罪活動，明確矛盾糾紛和違法案件的界限，對重大違法案件堅決依法懲處，充分發揮法治的引導教育作用，促進全州社會和諧穩定、長治久安。

（責任編輯 傅文）