危機決策者避責策略的四種模式及關鍵影響因素分析

彭宗超　祝哲

摘要：政府官員的避責行為對危機治理的負面影響引發了廣泛關注。基于現有研究，本文從危機情景避責行為的發生時間和決策主體的態度兩個維度，將危機避責策略劃分為不為式預估策略、有為式預估策略、借口式應激策略和辯護式應激策略等四種類型，并就職位確權與消極偏向兩大要素對官員避責策略選擇的影響進行了理論梳理。研究發現，職位確權將促進官員選擇積極避責策略，而消極偏向可能導致官員更傾向于選擇消極避責策略。最后，本文分析了已有研究的局限之處并提出未來可能的研究方向。

關鍵詞：危機管理；避責行為：職位確權；消極偏向

一、引言

危機事件應對中，政府領導決策可能會影響整個危機發展進程，對危機管理意義重大。Van Wart和Kapucu對美國具有豐富危機管理經驗的決策者發放問卷，根據問卷結果建立了危機領導者勝任力模型。研究發現在危機中具有決斷力、愿意承擔責任和風險、以實現公共利益為目標的決策者更可能做出有益于公共利益的決策。但在危機應對實踐中官員避責行為卻屢見不鮮，對公共利益造成了負面影響。比如，礦難瞞報，不做決策、忙而不動貽誤危機決策時機翻等行為。

為了有針對性地提高官員危機決策水平，首先，本文對中外文獻有關危機決策中官員避責行為的研究進行了系統梳理，將官員的危機避責行為進行歸類分析與比較。第二，一些學者提出應給官員的職位確權，明晰其權力和職責范圍以促進官員在危機中承擔崗位責任。本研究將結合危機中官員個人消極偏向認知特征，對學者提出的職位確權等關鍵因素進行分析，探索各因素對決策者避責行為選擇的影響機理，以期為中國危機治理政策制定提供借鑒。

二、危機避責行為定義和分類

1.避責概念界定

倪星和王銳對官員避責概念進行了總結，根據“責”的不同定義將官員“避責”分為兩個方面：第一，“責”是官員職位要求的公共事務職責，避責是描述官員推卸自身職位應承擔公共責任的具體行為；第二，“責”是官員對決策或者行為所導致后果的責罰，避責是官員規避責罰的行為動機和邏輯，避責行為表示官員以規避問責為目的所采取的行動。后者對避責行為的描述更加多元，包括所有意圖將決策失誤后果和自身行為之間關系弱化或者抹消以減輕或者避免問責的行為，也涵蓋了以避責為目的推卸崗位責任的行為。結合危機情景特征，本文取“責”更加廣義的概念，將危機中官員避責行為定義為在危機決策中官員自主選擇的、用以避免或者減輕問責風險的行為。

現階段危機避責相關研究漸熱，但現有研究對官員危機避責行為缺乏系統梳理和分析，并未厘清不同避責行為之前的區別和聯系。為了彌補前人研究的不足，以下將對危機避責行為進行梳理，并根據避責行為發生在問責啟動之前還是之后，避責官員消極和積極的行動態度等兩個維度將官員采取的避責策略分為四類，如表1所示。

2.避責策略分類框架

第一個維度是避責行為的發生時間。Leong和Howlett以避責行為發生時間不同對避責行為進行分類。問責啟動前的避責行為被定義為預估式避責（anticipatory blame avoidance），強調決策主體根據不同備選選項伴隨的問責風險進行避責策略選擇：問責啟動后化解問責壓力的行為被定義為應激式避責（reactive blame avoidance），即官員決策負面效果顯現之后，應對者主動選擇的、用以規避問責的行為。第二個維度，根據官員對危機決策責任的態度將其避責策略分為消極策略和積極策略。如果官員拒絕履行或者承擔決策責任，則可以判定其使用消極策略；如果危機應對官員實質上做出了承擔責任的行為，同時發揮自身影響力或使用職位權力達到規避問責的目的，則稱其使用積極策略。分類如下表所示。

從避責行為發生時間和官員態度兩個維度出發，可以將官員的避責策略劃分為四種模式。根據決策者應對態度差異，可以將預估式避責策略細分為不為式（inactive）預估策略和有為式（overactive）預估策略。不為式預估策略是指問責發生前策略性地不履行決策責任，從而在問責發生時可以避免被問責或者直接消除問責風險的消極策略。問責啟動前的消極避責策略難以辨認，往往容易被忽視。決策者不為的動機可能是出于謹慎思索后的不為和能力不足式的不為等多種形式，并非全是避責式的不為，需要研究者和實踐者關注和謹慎區分。有為式預估策略指在問責發生前，決策者履行其崗位責任的同時將可能引發的風險和自身行為之間的關聯弱化以控制問責風險的行為。

應激式避責策略也可以根據個人態度被細分為借口（excuses）式應激策略和辯護（iustifica-tions）式應激策略。本文對借口式和辯護式應激策略進行了重新定義，借口式應激策略指在問責發生后，官員消極承擔責任，通過找借口不斷地模糊以往行為和現在不良后果之間的關系將責任完全推卸或者減輕問責的行為：辯護式應激策略指在承擔責任的前提下，官員通過一系列手段積極為自己辯護，意圖扭轉問責主體態度，從而減輕或者避免問責的策略。

3.避責行為梳理和歸類

以往研究涉及的領導者危機避責行為均可歸入以上四類策略。

不為式預估策略研究。問責啟動前，領導者可能完全不作為以規避問責風險。為了避免損害選民利益造成政治危機，決策者可能會限制政策議程，使得該政策遠離民眾視線，杜絕該政策引發民眾問責的可能性；或者，在預估到可能被問責后及時停止該行為，也可以實質上杜絕引發問責的可能性。戈爾德·吉仁澤從風險認知角度對公共和私人組織中的個人事前避責行為進行了分析，發現決策者可以直接扔出燙手山芋，讓他人承擔決策的責任和相應的問責風險。比如，在高問責風險情景下官員會尋求權威決策或者層層上報不決策將決策責任和問責風險直接轉移。

有為式預估策略研究。問責啟動前，在積極承擔責任的同時官員可對問責主體察言觀色，也可完全依據制度規定行動，或者分散責任以規避可能的問責。Hoppe描述了問責啟動前政策制定者主動引導和控制政策制定過程的積極行為。政策的制定既是一個科學過程，也是一個政治過程，在其中，政策制定者需要不斷感知和識別受眾可能提出的問題，對問題進行分類、分解以及重構，并且用民眾可以接受的方式解釋問題以獲得民眾理解，避免政策出臺之后的問責壓力。比如，有學者對英國發言文件進行梳理，總結了在正式場合下政策文本的避責話術。除了察言觀色，官員還需要根據民眾注意力的配置特點適當實施避責策略。盡管反恐資金配置應該基于對恐怖襲擊發生的風險程度進行，但根據以往經驗，相比于遭受其他相同損失的恐怖襲擊，一些特定種類的恐怖襲擊會引發民眾情緒較大波動，也將引發更嚴厲的問責，對于嚴厲問責的恐懼會直接決定領導者資金分配的科學性。所以，將有限的財政資金分配到最有效率地防止恐怖襲擊發生的地方，還是分配到一旦襲擊發生會被過重問責的地方就成為現實的避責策略選擇問題。除此之外，積極策略也包括在危機情景下決策者有意摒棄創新轉而依據已有制度進行決策的行為。沒有制度指導的創新行為可能引發一定的風險，如果決策者不能將決策包裝成為制度支持之下的合理行為可能導致問責發生之后的回應困難，所以，在不確定條件下拒絕創新、尋求制度支持已經成為典型的避責行為之一。最后，決策者可以在履行職責的同時將責任分散到決策系統內部以分散責任，達到模糊追責目標的目的，包括開會討論再決策、形成非必要的應急網絡等行為。

借口式應激策略研究。問責啟動后，為了推卸自身責任決策者可以將事故原因歸結為不可控因素，或者將應對失策的責任推向其他主體。通過對自然災害、事故災難、社會事件和公共衛生事件的分析發現，地方政府在應對危機事件的過程中可以將責任推向不可抗的外部因素從而規避問責，比如在自然災害中夸大災害力度模糊問責主體視線，將危機管理失敗歸因于客觀因素而非主觀因素，同時強調一些不可控的偶然因素的作用為自己開脫。與此同時，官員還會通過公開回應推卸責任、擊鼓傳花等方式，將自身責任全部推出。比如，有些官員會通過找替罪羊的方式自保，一旦問責就把替罪羊推出去接受懲罰：或者團結其他利益群體，在負面影響不可逆轉且不可避免的情況下，把其他利益集團拉入被問責陣營，達到法不責眾的效果以避免問責。

辯護式應激策略研究。問責啟動后，領導者可以通過自身行動轉移問責注意力、重新定義問責標準和加大資源投入以減輕問責。在危機中政治家的命運均充滿了變數，運用恰當策略官員可以轉移問責注意力從而減輕或者避免問責。越是面對高強度的問責，領導者越是積極回應公眾質疑，通過每天都上鏡展示對事件的關心姿態以轉移民眾注意力，有效降低問責的持續性，扭轉問責結果。對中國地方政府的災害應對行為研究也發現，政府會通過媒體大力宣傳救災行為，將公眾注意力引向政府的救災行動以構建負責任的政府形象，引導民眾將對官員的判斷標準設定為官員的救災積極性，有利于形成民眾對官員的正面態度，減輕輿論壓力。一些地方政府及官員甚至會利用職位權力采取瞞報危機信息、上下級共謀的方式維持形象，以達到避責目的。官員也會通過重新建構危機的意義來擺脫問責，甚至贏取政治資源。比如，具有較高可信度的政治家可以通過發表公開言論左右民眾態度，從而使其個人信用轉化為影響力引導人們對于危機責任歸屬的判定，進而為其所在的政府部門開脫。或者，將危機描述為缺少某些政策而導致的不良后果，從而在政策窗口期將自己主張的政策主動推出，鞏固地位、爭取更多的政治資源。比如，一旦福利收緊政策引發了對政府的問責危機，官員可以利用自身影響力重新建構福利緊縮的意義，將福利緊縮政策構建為實現社會公共價值不得不為的措施，其目的并非侵害民眾利益。但是重新構建事件意義是否奏效還取決于生活在不同環境下受眾的感知與反應，如果受眾本身處于一旦被取消福利就無法維持正常生活的高風險中，重新建構事件意義的作用將變得微乎其微。此時，決策者可以在造成損失之后追加補償，用追加資源投入來降低利益受損群體的問責壓力。

經過總結，避責行為分類如表2所示。

三、職位確權對危機避責策略的影響機制

在梳理危機中官員避責行為的基礎上，本節將討論職位確權、官員消極偏向認知特征等因素對官員避責策略選擇的影響。領導者的危機決策是在突發性、緊急性、高度不確定性、新穎性、對公共利益產生嚴重威脅的情景下做出的，不同于常規決策，根據情景要求領導者掌握一定的自由裁量權。職位確權制度切實影響了領導者的自由裁量權范圍，從而影響其避責策略選擇，同時對于有限理性的領導者個人，其認知特征會對官員危機避責行為選擇產生影響。以下將對這些關鍵因素進行理論討論，如下圖所示。

1.職位確權對避貢策略選擇的正向影響

決策者時刻處在社會規范的約束之下，即使在危機情境中領導者也會受到制度環境的影響做出決策，因此領導者的危機避責行為應被放入特定的制度環境才能被合理解釋。在此基礎上我們發現，職位確權制度可以一定程度上促使官員從消極策略轉為積極策略。

如果進行職位確權，在問責啟動之前決策者將傾向于從不為式預估策略轉向有為式預估策略。研究發現，如果存在較高問責風險且能夠推脫責任則可能導致公共部門決策者消極怠工，采用不做就不會錯的避責策略。此時，如果有政策明確規定官員的職權范圍，在災害應對、政治選舉等具有較高社會關注度和政治風險的問題上，不為式預估策略的使用將受到極大限制，決策者只能通過有為式預估策略以減少問責風險。對卡特里娜颶風的網絡化應對組織研究發現，應對災害的網絡化組織背后隱藏著避責邏輯。災害應對組織一旦行為不當容易引起輿論關注、損害組織名聲并引發問責。但網絡結構之下，政策執行失誤的問責風險也就隨之分散了，有利于網絡中的組織順利實現避責。如果一些行為可能帶來問責風險，官員可能利用職位權力避免該行為。比如，信息公開可能引發不安定因素，危機應對中官員有時會選擇不公開信息以規避可能的問責。尤其是在選舉臨近等高政治風險時刻，政策失敗所帶來的支持率流失和日常政策失敗相比會更加嚴重，官員不得不為時會更加謹小慎微地調整行動，避免做出可能引發問責威脅的決策。

在問責啟動之后，官員職位確權也將有助于決策者從借口式應激策略轉向辯護式應激策略，推動官員承擔責任。由于在追責中存在副職官員問責較重、其上和其下的官員問責較輕的“分水嶺”特征，在職權劃分不明確時，實踐中明顯可以觀察到副職官員的借口式應激策略。比如，在某大爆炸事故媒體追責過程中可以觀察到副職官員企圖完全推卸責任的行為。由于有關部門和有關城市對發生爆炸單位的管理權限重疊，所以，有關城市分管副職領導在危機應對的前一周均未出席新聞發布會，并且在后續新聞發布會上不承認當地政府對于大爆炸事故發生單位的管理權限。此類消極的避責行為可以通過職位確權來改善，逼迫決策者采取辯護式應激策略，比如確權后的官員道歉。在責任明確的情況下一些官員選擇出面道歉，道歉本身作為一種承認管理失誤的方式是官員承擔責任的表現之一。但是，要警惕一些官員的道歉行為出現異化。由于道歉是相對于撤職、記過等其他正式問責方式來說程度較為輕微的問責手段，有時官員為了避免其他問責而進行有目的的道歉，積極作秀、擺出姿態，道歉變成了應激式避責工具之一。

2.消極偏向對避責策略選擇的負向作用

職位確權制度是否可以產生立竿見影的效果促使決策者選擇承擔責任的避責策略？認知心理學視角下的相關研究提出，從危機情景到選擇避責策略中間還有決策者對危機的“界定”環節，也即決策者對危機情景的認知。對危機環境的“界定”既是連接現實危機和決策的紐帶，也是剖析決策形成的關鍵過程。在此過程中，危機會引發官員的壓力、緊張等負面抑制性情緒，在此情緒下官員的消極偏向特征會對確權對決策者避責策略的影響選擇產生反向作用。消極偏向具體表現為對負面事件的關注度普遍較高，并且對失去感受到更多痛苦。

由于官員的消極偏向心理，在問責啟動之前決策者將更傾向于采取可以將責任完全規避的不為式預估策略。在危機情景下，消極偏向的決策者可能將信息看得更加負面，導致其更傾向于選擇對自身更加安全的行為。相對的，雖然有為式預估策略可以起到避責的效果，但是承擔責任意味著仍然存在問責風險。而不為式預估策略可以達到不做則不錯、不為則不問責的效果，從而將問責風險完全規避。于是，在危機這一高問責風險情境下即使進行了職位確權，決策者也可能更傾向于選擇不為式預估策略。比如在選舉來臨時，如果需要就危機應對事件召集調查小組追責政府，具有自由裁量權的當政者更傾向于不成立調查小組或者將其推遲到選舉之后以避免選民問責。

如果問責已經啟動，官員的消極偏向將導致其更愿意選擇借口式應激策略。選民投出選票并不是根據執政者一段時期的綜合表現，而更可能是選民暫時印象導向的。在危機應對等政治高風險時期被問責的官員會給選民造成不良印象，可能直接導致選票流失，因此危機中被問責的官員更傾向于采取借口式應激策略，將責任完全推卸。比如，在卡特里娜颶風的應對中布什政府反應遲鈍造成了巨大的公共利益損失，責任明晰，政府責無旁貸。但是由于消極偏向的作用，布什政府不愿面對承認應對失策之后的問責，不愿正面承認失職，不斷找借口把反應遲鈍的責任推向卡特里娜颶風的不可抗力，迫切想要扭轉民眾對政府管理能力的判斷。

以上梳理發現，職位確權有助于明晰官員責任，將引導危機中官員的避責策略從消極轉向積極，有助于促進官員承擔責任。而官員對于危機問責的消極偏向認知特征，使得他們更可能會從積極轉向消極應對策略。但不管官員選擇何種策略，危機壓力下隱藏在策略選擇之后的避責邏輯始終存在。

四、未來研究方向

本文梳理了危機領導避責行為相關研究，以避責行為的發生時間以及應對主體態度等兩個維度對危機中領導者的避責行為進行了系統分類，建立了職位確權、個人的消極偏向對官員危機避責行為影響機制的一個分析框架。整體而言，現有相關文獻研究依舊存在如下三方面局限性：

第一，現有對領導者危機避責行為的研究仍停留在單一視角，難以闡釋危機決策的復雜問題。政治學相關研究預設官員是理性的，計算在現有體制下的成敗得失做出決策，但對實際中決策個體的差異性考慮相對不足，理性理論太過抽象無法對豐富的現實問題進行因果機制討論。心理學研究可以補足政治學研究的不足，從個人角度出發研究環境對人的心理狀態和行為的影響，尤其是在處理可能致命的風險時決策者行為的變化，比如應急救援人員在巨大的心理壓力之下出現的應激障礙。心理學實證結果的獲得大多基于實驗方法，實驗可以很好地進行變量控制，探求制度、環境、個人等因素在危機決策中的作用。但心理學的實驗研究方法也有其局限性，實驗有可能引發被試的特殊心理狀態，從而引發結果偏差；同時，實驗招募的被試和實際危機情景中的決策者有較大差距，可能導致研究結論的外部效度受損。

第二，以往研究對于問責制度的國別差異比較不足。從制度主義視角來看，中國和西方的管理制度有較大差異。在現有黨管干部制度下，中國在公務員系統內自上而下對官員進行問責。中國主要領導任免由上級系統主管部門黨組織決定，官員更可能傾向于在同一系統內向上負責。當然，隨著網絡和社會組織發展，外部聲音正在更多地影響問責過程，但總體來說，外部壓力效果仍然有限，問責結果還是由系統內部最終決定。不同的是，一些普選國家的官員是由當地選民選舉產生，他們更傾向于討好選民以保證再次當選，也就是在黨政系統外向下負責。現階段，問責體制的國別比較和國外研究正在日益受到關注，但是由此導致官員避責策略選擇的橫向比較研究相對較少。

第三，危機避責行為的影響探討不足。根據以上梳理，對危機應對中的領導者避責的評價似乎頗為負面，但避責行為是否一定會導致公共利益的損失仍然值得商榷。比如，在建設公開透明政府的過程中，不公開帶來的問責會促進管理者公開政府資料以避責，避責行為同時確實提升了政府透明度。可見，避責邏輯是官員的行為動機之一，最終導致的官員決策結果是正面還是負面仍應從制度本身進行改善，而不應該一味地將希望寄托于公共部門人員的良好品格，要求公共部門人員個人過度承擔責任。

根據上述分析，我們認為未來研究方向應重點關注：第一，盡可能結合多種理論視角，融合各個學科的研究方法，跨學科共同推動危機領導行為研究的發展。心理學研究可以將政治學視角下的變量操作化，在實驗情境下探求變量間的關系，進一步實證政治學理論；政治學的避責理論來源于描述和歸納，心理學理論可以為避責理論提供影響機制的微觀解釋。第二，在不同的制度條件下，危機中領導者的行為的規律性和差異性應該被更多地關注，官員行為的比較研究也應加強。第三，更多挖掘官員避責邏輯下勇于擔責的危機管理案例，探索引導決策者做出合理決策的制度因素，為公共管理實踐提供借鑒。

（責任編輯 王玉）